對(duì)城市更新的認(rèn)知與思考

劉昊

【摘要】黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，為“十四五”乃至今后一個(gè)時(shí)期做好城市工作指明了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。推進(jìn)城市更新是踐行新發(fā)展理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是織補(bǔ)城市空間肌理，塑造高品質(zhì)生活的重要手段，是探索特大城市內(nèi)涵集約、可持續(xù)發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高水平治理的必然要求。本文以青島市市南區(qū)城市更新規(guī)劃工作為例通過(guò)分析進(jìn)行初步探索，希望對(duì)城市更新工作有所幫助。

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【關(guān)鍵詞】城市更新

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

18.

1、城市更新概念與策略

城市更新概念。一般是指對(duì)建成區(qū)內(nèi)歷史城區(qū)、老舊小區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、城中村等片區(qū)，通過(guò)綜合整治、功能調(diào)整、拆除重建等方式進(jìn)行改造的活動(dòng)。

城市更新方式。城市更新項(xiàng)目可結(jié)合現(xiàn)狀實(shí)際因地制宜采取一種或多種更新方式。綜合整治：改善消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、沿街立面、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容;功能調(diào)整：改變部分或者全部建筑物使用功能;拆除重建：通過(guò)其他方式難以實(shí)現(xiàn)城市功能與環(huán)境改善的情況下，拆除現(xiàn)狀建筑物重新進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

城市更新策略。一般根據(jù)特定區(qū)域如歷史城區(qū)、老舊小區(qū)、舊工業(yè)區(qū)及城中村等分類(lèi)采取差異化更新策略。歷史城區(qū)一般通過(guò)功能調(diào)整、提升，激發(fā)城區(qū)活力。老舊小區(qū)一般采取漸進(jìn)式、精細(xì)化的微更新，修繕?lè)课萁ㄖ?、完善基礎(chǔ)設(shè)施、增加開(kāi)放空間，提升社區(qū)環(huán)境品質(zhì)。舊工業(yè)區(qū)要體現(xiàn)產(chǎn)城融合。城中村將因城市擴(kuò)展而包裹的村莊改造為城市社區(qū)或其他功能空間，實(shí)現(xiàn)城中村向城市的有效融入。

2、案例背景

青島市市南區(qū)為建成區(qū)，現(xiàn)狀已無(wú)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地空間，城市建設(shè)全面進(jìn)入更新階段。該區(qū)擁有全市最美的自然風(fēng)光、最豐厚的歷史資源和最好的商業(yè)消費(fèi)基礎(chǔ)，但面臨著財(cái)政收入下滑、濱?；盍Σ蛔?、歷史資源閑置和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)單一等問(wèn)題。以往大規(guī)模拆除重建的舊改模式，受人口、風(fēng)貌、交通和公共服務(wù)等承載力限制難以為繼。因此，需要系統(tǒng)性的梳理全區(qū)更新要素，明確更新整體思路，有序推進(jìn)重點(diǎn)片區(qū)更新改造，做好項(xiàng)目“肥瘦搭配”，引導(dǎo)小規(guī)模、漸進(jìn)式的有機(jī)更新。

2.1存在問(wèn)題

2.1.1更新規(guī)模底數(shù)不清，亟需系統(tǒng)化梳理

城市更新本身是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響因素涉及空間、人口、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)方面。市南區(qū)目前沒(méi)有開(kāi)展對(duì)全區(qū)更新潛力用地摸底調(diào)查技術(shù)工作，因此亟需對(duì)更新潛力用地進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的梳理，查找城市短板。

2.1.2更新目標(biāo)分散，亟需更新規(guī)劃引領(lǐng)

市南區(qū)在老舊小區(qū)改造、房屋征收、歷史建筑修護(hù)、街道立面整治等方面已投入大量人力、物力和財(cái)力，但由于缺少全區(qū)更新規(guī)劃引領(lǐng)，各項(xiàng)工作分頭開(kāi)展，缺少有效“打法”不能形成工作合力，導(dǎo)致投入產(chǎn)出不成正比“事倍功半”。

2.1.3更新途徑多元，亟需更新方式引導(dǎo)

城市更新有保護(hù)利用、綜合整治、功能提升、拆除重建等多種方式，城市更新工作不僅僅局限于拆除重建的舊改項(xiàng)目，因此有必要對(duì)不同類(lèi)型用地更新方式進(jìn)行分類(lèi)引導(dǎo)。

2.1.4規(guī)劃公益設(shè)施落地難，亟需更新單元統(tǒng)籌實(shí)施

開(kāi)發(fā)項(xiàng)目策劃階段僅考慮單個(gè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)就地平衡，缺乏補(bǔ)短板、惠民生的公益設(shè)施捆綁實(shí)施機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃公益設(shè)施落地實(shí)施難。應(yīng)當(dāng)建立全區(qū)近五年公益設(shè)施建設(shè)臺(tái)賬，合理劃分更新單元，分配捆綁建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“肥瘦搭配”。

2.1.5更新路徑不通，亟需建立城市更新實(shí)施機(jī)制

國(guó)內(nèi)各城市發(fā)展階段不同，城市更新面臨著主要任務(wù)不同，市南區(qū)難以直接照搬深圳、廣州、上海等地先進(jìn)做法，需結(jié)合區(qū)情開(kāi)展自身政策機(jī)制研究，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)支持的城市更新實(shí)施機(jī)制。

2.2意見(jiàn)建議

2.2.1做好城市更新整體規(guī)劃

（1）摸清家底做出科學(xué)評(píng)估

梳理用地、人口、經(jīng)濟(jì)、活力和文化五個(gè)方面的現(xiàn)狀因，評(píng)估城市更新潛力，合理劃分有機(jī)更新和全面更新區(qū)域，以便于統(tǒng)籌全區(qū)城市更新項(xiàng)目。

（2）明確總體思路與目標(biāo)

落實(shí)總體規(guī)劃、市級(jí)更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的要求，結(jié)合現(xiàn)狀和更新需求，確定長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)及近五年區(qū)市的更新改造用地規(guī)模、制定更新目標(biāo)和策略。

（3）統(tǒng)籌總體布局

結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，統(tǒng)籌全區(qū)城市更新總體布局，明確更新發(fā)展空間結(jié)構(gòu)。

（4）制定城市更新方式指引

明確保護(hù)利用、綜合整治、功能改變、拆除重建四種城市更新方式在市南區(qū)的適用范圍。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域采取的更新方式進(jìn)行引導(dǎo)，提出各類(lèi)更新方式的實(shí)施辦法，增強(qiáng)更新可操作性。

（5）公益設(shè)施捆綁實(shí)施方案

落實(shí)市、區(qū)各部門(mén)的建設(shè)訴求，明確需要通過(guò)城市更新捆綁落實(shí)的公益設(shè)施，形成公益設(shè)施的建設(shè)臺(tái)賬，并提出公益設(shè)施的捆綁實(shí)施方案，保障公益設(shè)施的落地。

（6）專(zhuān)項(xiàng)更新行動(dòng)指引

對(duì)歷史街區(qū)、老舊小區(qū)、老舊樓宇等常態(tài)更新區(qū)域進(jìn)行指引，系統(tǒng)提出城市更新行動(dòng)方案。

（7）城市更新項(xiàng)目庫(kù)

結(jié)合十四五規(guī)劃確定市南區(qū)建設(shè)計(jì)劃，形成建設(shè)清單。

2.2.2對(duì)更新模式的研究

市南區(qū)自然資源和歷史資源豐富，建成區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大，城市更新面臨的情況非常復(fù)雜，應(yīng)立足于市南區(qū)情，尋找合適的更新方式與實(shí)施模式。應(yīng)以改造對(duì)象為研究對(duì)象，探索適合市南區(qū)更新改造方式內(nèi)容;以實(shí)施主體為研究對(duì)象，探索項(xiàng)目實(shí)施模式，鼓勵(lì)權(quán)利人自行更新、聯(lián)合更新或作價(jià)入股等多元實(shí)施模式應(yīng)用。

2.2.3對(duì)面向?qū)嵤┑臍v史街區(qū)更新政策進(jìn)行研究

市南區(qū)范圍內(nèi)的歷史街區(qū)空間規(guī)劃基本明確，難點(diǎn)在于如何促進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施，如何激發(fā)市場(chǎng)活力。目前，歷史街區(qū)內(nèi)各項(xiàng)扶持政策由不同部門(mén)分別制定和實(shí)施，面對(duì)現(xiàn)狀復(fù)雜的老城區(qū)，難以形成政策合力，導(dǎo)致更新進(jìn)展緩慢。應(yīng)以促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施為目標(biāo)，建立全流程管理機(jī)制，并將相關(guān)政策要點(diǎn)納入更新規(guī)劃。

2.2.4對(duì)濱海地區(qū)活力時(shí)尚提升進(jìn)行研究

對(duì)濱海地區(qū)現(xiàn)狀問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析，從供給側(cè)和需求側(cè)兩個(gè)方面，研究使用人群活動(dòng)軌跡與空間分布特征。供給側(cè)調(diào)查街區(qū)現(xiàn)狀空間分布、業(yè)態(tài)種類(lèi)、服務(wù)時(shí)間等，需求側(cè)調(diào)查不同人群尤其是年輕人的收入水平、居住分布等特征。優(yōu)化濱海地區(qū)活力時(shí)尚空間體系，構(gòu)建沿海-內(nèi)陸相銜接的活力街區(qū)，使濱海地區(qū)真正成為國(guó)際大都市的會(huì)客廳。