多發(fā)養(yǎng)老金追回的法律問(wèn)題

■文／李志鍇 張峻月

養(yǎng)老金給付是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心內(nèi)容，是老年收入保障的基本途徑。保證養(yǎng)老金應(yīng)付盡付，不僅對(duì)于退休人員意義重大，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全亦至關(guān)重要。在實(shí)踐中，因?qū)嶋H情況復(fù)雜、制度銜接、主觀大意等原因，會(huì)出現(xiàn)多發(fā)養(yǎng)老金的問(wèn)題，由此引發(fā)多發(fā)養(yǎng)老金的追回問(wèn)題及其爭(zhēng)議。

追回主體辨析

就養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)來(lái)看，需在社會(huì)保險(xiǎn)行政部門審核批準(zhǔn)相對(duì)人退休資格后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核算具體待遇標(biāo)準(zhǔn)，再通過(guò)銀行代理劃撥。多發(fā)養(yǎng)老金大致可以分為兩種：第一種是相對(duì)人本無(wú)受領(lǐng)資格，因?qū)徟e(cuò)誤而多發(fā)；第二種是相對(duì)人已滿足退休年齡和繳費(fèi)年限資格且審核通過(guò)，但在發(fā)放環(huán)節(jié)上存在過(guò)失而多發(fā)。前者過(guò)錯(cuò)方為負(fù)責(zé)退休資格審批的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門。后者的過(guò)錯(cuò)主體則是核算方——社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“社保機(jī)構(gòu)”）和代為劃撥銀行。

雖然導(dǎo)致養(yǎng)老金多發(fā)的有社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、社保機(jī)構(gòu)與銀行三個(gè)主體，然而根據(jù)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，實(shí)施追回的主體應(yīng)當(dāng)是社保機(jī)構(gòu)。首先，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十三條賦予了社保機(jī)構(gòu)支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)限；另外該法第五十八條和第八十條所規(guī)定的社保機(jī)構(gòu)需定期公布社?；鹩嗲闆r、核定繳納保費(fèi)也表明其具有法定的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理權(quán)。其次，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門僅負(fù)責(zé)退休資格的審核，并不具備養(yǎng)老金支出權(quán)限。而銀行作為劃撥的代理方，代理行為所產(chǎn)生的法律后果由被代理人承受，故追回行為應(yīng)由其被代理人社保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。

追回的法律性質(zhì)與法律依據(jù)

視覺中國(guó)

要確定追回行為的法律性質(zhì)，首先應(yīng)厘清養(yǎng)老金給付行為的法律屬性。在我國(guó)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)均以參保人繳費(fèi)且達(dá)到相應(yīng)退休年齡作為給付依據(jù)，但社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有法定性和福利性，其以實(shí)現(xiàn)特定退休群體的養(yǎng)老保障為目的，并且以老年群體的全覆蓋為基本目標(biāo)。另外，區(qū)別于依靠精算獲取營(yíng)利的商業(yè)保險(xiǎn)公司，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金并不以盈利為根本目的，往往還必須依靠財(cái)政補(bǔ)充支持，其設(shè)定、調(diào)整等都具有明顯的公法色彩。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的追回在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為原錯(cuò)誤給付的撤銷，且以保障社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全、維護(hù)公共利益為目的，以向特定對(duì)象設(shè)定返還義務(wù)為內(nèi)容，故多發(fā)養(yǎng)老金的追回同樣屬于具體行政行為，就追回行為所產(chǎn)生的訴訟為行政訴訟。

實(shí)踐中，追回多發(fā)養(yǎng)老金的訴訟也歸于行政訴訟范疇。在裁判文書網(wǎng)上搜索“多發(fā)”“養(yǎng)老金”“追回”等關(guān)鍵詞，有關(guān)養(yǎng)老金發(fā)放錯(cuò)誤的行政糾紛達(dá)140 余件。梳理后發(fā)現(xiàn)，裁判法院往往將追回多發(fā)養(yǎng)老金的行為認(rèn)定為“自我糾錯(cuò)機(jī)制”并予以支持。然而，相關(guān)裁判文書并沒有對(duì)追回多發(fā)養(yǎng)老金的理論依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)闡述，也未回答信賴保護(hù)原則的適用等問(wèn)題。由此導(dǎo)致兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，多發(fā)就應(yīng)當(dāng)追回。從價(jià)值位階理論考慮，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的社會(huì)保障性質(zhì)決定了在養(yǎng)老金發(fā)放問(wèn)題上需遵循“以公共利益為基礎(chǔ)”的原則。就多發(fā)養(yǎng)老金而言，追回所對(duì)應(yīng)的公益保護(hù)價(jià)值高于維持所對(duì)應(yīng)的個(gè)人信賴價(jià)值，故應(yīng)以追回作為多發(fā)養(yǎng)老金的基本處理方式。另外，社保機(jī)構(gòu)的法定管理權(quán)限決定了其一旦發(fā)現(xiàn)多發(fā)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)履行追回的行政職責(zé)。反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為，在相對(duì)人不知情的情況下，追回行為有違信賴保護(hù)原則下的“維持原行政行為”后果，有損政府公信力。此外，追回屬于一種不當(dāng)?shù)美姆颠€，因發(fā)放方過(guò)失而錯(cuò)誤多發(fā)的養(yǎng)老金，其追回行為并無(wú)法律依據(jù)。

本文認(rèn)為，信賴保護(hù)原則不應(yīng)當(dāng)成為多發(fā)養(yǎng)老金追回的阻礙。第一，信賴保護(hù)的前提是合法，而無(wú)論原因?yàn)楹?，多發(fā)養(yǎng)老金均不符合法定的給付標(biāo)準(zhǔn)。信賴保護(hù)原則要求行政機(jī)關(guān)不得隨意變更其已經(jīng)做出的行政行為，而非限制行政機(jī)關(guān)糾正其錯(cuò)誤的行為。第二，狹隘理解信賴保護(hù)原則可能造成信賴保護(hù)的濫用，使個(gè)人利益的維護(hù)畸變?yōu)閷?duì)個(gè)人利益的偏袒，忽略設(shè)立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法目的。在多發(fā)養(yǎng)老金處理問(wèn)題上，若全然以信賴原則為裁判要旨，不僅對(duì)個(gè)人利益造成過(guò)當(dāng)保護(hù)，甚至可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦司法中確認(rèn)相對(duì)人主觀信賴即可對(duì)抗多發(fā)養(yǎng)老金的追回，如果行政機(jī)關(guān)個(gè)別工作人員事先與個(gè)別相對(duì)人勾結(jié)，違法多發(fā)行為可在事后以信賴保護(hù)為由維持，信賴保護(hù)原則則成為違法者的“保護(hù)傘”，整個(gè)社會(huì)道德秩序?qū)⒊霈F(xiàn)嚴(yán)重混亂。第三，養(yǎng)老金發(fā)放兼具行政行為與社會(huì)保障雙重屬性。養(yǎng)老金給付以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納為前提，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源于全體參保人的繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼收入及其他收入。若養(yǎng)老金發(fā)生多發(fā)錯(cuò)誤卻以信賴保護(hù)主張維持，雖對(duì)個(gè)別相對(duì)人有益，但實(shí)質(zhì)損害了其他共享養(yǎng)老基金的被保險(xiǎn)人利益。在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有社會(huì)保障背景下，多發(fā)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)被追回已成為行政與司法的共識(shí)。實(shí)踐中,法院及社保機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)額錯(cuò)誤的行為持“多退少補(bǔ)”的態(tài)度，社保機(jī)構(gòu)對(duì)多發(fā)的養(yǎng)老金多采用通知返還或抵扣發(fā)放養(yǎng)老金的方式予以糾正。

多發(fā)養(yǎng)老金返還請(qǐng)求權(quán)之建構(gòu)

上述理論爭(zhēng)議背后隱藏著我國(guó)多發(fā)養(yǎng)老金追回制度的一個(gè)重要問(wèn)題，即不當(dāng)授益行政行為利益返還的理論依據(jù)問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)不當(dāng)授益行政行為并沒有進(jìn)行說(shuō)明，公法上的返還請(qǐng)求權(quán)的理論建構(gòu)亟待完善。建構(gòu)公法上的返還請(qǐng)求權(quán)，不但有利于保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全，更有利于我國(guó)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系的豐富完善。

隨著不當(dāng)授益行政行為的廣泛討論，近年國(guó)內(nèi)有越來(lái)越多的學(xué)者主張借鑒德國(guó)、日本的做法，構(gòu)建“公法上返還請(qǐng)求權(quán)”。該種制度區(qū)別于依靠平等主體間的“請(qǐng)求”實(shí)現(xiàn)的私法上的不當(dāng)?shù)美颠€，而是通過(guò)行政機(jī)關(guān)以行政命令、行政強(qiáng)制等措施，保障相對(duì)人及時(shí)返還因行政行為導(dǎo)致的不當(dāng)?shù)美?。除以行政決定方式責(zé)令返還外，還通過(guò)“行政給付訴訟”制度賦權(quán)行政主體在必要時(shí)以原告身份起訴相對(duì)人返還，確保不當(dāng)?shù)美坊鼐邆涑浞值牟门泻蛨?zhí)行效力。公法上的不當(dāng)?shù)美颠€制度使得追回具備可靠的法律依據(jù)，但以單一的“不當(dāng)?shù)美睘橛韶?zé)令追回，仍然無(wú)法解決前述提到的信賴保護(hù)、公民個(gè)人利益之維護(hù)與法之安定性的保障問(wèn)題。故在建構(gòu)養(yǎng)老金不當(dāng)?shù)美颠€制度時(shí)，必然要協(xié)調(diào)信賴保護(hù)原則與給付型行政主體的生存照顧義務(wù)，平衡公民信賴保護(hù)利益與公共利益之間的關(guān)系，從而克服依法行政與法的穩(wěn)定性之間的沖突。

衡平信賴?yán)媾c公共利益。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則作為行政法的基本原則之一，貫穿并運(yùn)用于各項(xiàng)行政行為之中。將信賴保護(hù)放在“不當(dāng)?shù)美颠€”為基礎(chǔ)的視角討論，是否意味著相對(duì)人構(gòu)成合理信賴即可不予追回該不當(dāng)利益了呢？這種說(shuō)法是不準(zhǔn)確的，原因在于：維持原行政行為并非信賴保護(hù)的唯一救濟(jì)途徑，若基于公共利益需要，可在變更或撤銷原行為后通過(guò)行政補(bǔ)償?shù)姆绞接枰跃葷?jì)。對(duì)于多發(fā)養(yǎng)老金問(wèn)題來(lái)說(shuō)，“追回行為”所代表的公共社會(huì)與其他養(yǎng)老金受領(lǐng)人權(quán)益比“維持行為”所代表的個(gè)人信賴?yán)娓吆侠硇?；在不?dāng)?shù)美坊嘏c信賴保護(hù)之維護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，更應(yīng)當(dāng)考慮前者。但在追回之后，仍需對(duì)構(gòu)成信賴保護(hù)的行政行為相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償，而具體補(bǔ)償形式和方法可按照相對(duì)人的信賴處分、信賴損失細(xì)化分析。以補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)，又以追回形式實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù)，充分體現(xiàn)了兩者的衡平。

比較行政成本與行政損失。民法上的不當(dāng)?shù)美颠€制度以調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的不當(dāng)移動(dòng)為目的，并以請(qǐng)求返還方式予以追回。然而，行政主體不當(dāng)?shù)美姆颠€救濟(jì)屬于公權(quán)力行使范疇，具有強(qiáng)制性和不平等性，容易對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生侵害。故在行使時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合時(shí)效、舉證等因素考慮追回成本與實(shí)際損失間的比例，實(shí)現(xiàn)損害最小與合目的性原則。

其一，在追回的具體期間上，人社部頒布的《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》中對(duì)因重復(fù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而多領(lǐng)取養(yǎng)老金的行為進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)2010 年人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)施后重復(fù)領(lǐng)取的部分予以追回，而對(duì)該辦法實(shí)施前重復(fù)領(lǐng)取的部分不再清退。此項(xiàng)規(guī)定考慮到新法的溯及力，對(duì)多發(fā)養(yǎng)老金行為的追回期限具有重要參考價(jià)值。今后也可通過(guò)比對(duì)信賴程度與公共利益大小，對(duì)具有持續(xù)效力的多給付行為的追回期限予以限制。其二，在追回的具體數(shù)額上，可以結(jié)合比例原則衡量應(yīng)予追回的數(shù)額與追回所耗成本的大小，實(shí)現(xiàn)利益最大化或損害最小化，避免依法行政走向機(jī)械，保障法與社會(huì)秩序的穩(wěn)定?！?/p>