淺論開展多規(guī)合一工作的難點和解決辦法

符君

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國家提出了“合理布局規(guī)劃先行”的城市發(fā)展思路，要盡快開展多規(guī)合一工作，實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖的目標(biāo)。為此，我國多地已開展多規(guī)合一工作，并已經(jīng)取得了一些成效，但其中也出現(xiàn)的一些不容忽視的問題，比如如何統(tǒng)一各類規(guī)劃的空間坐標(biāo)系、如何銜接各類規(guī)劃劃分用途、如何實現(xiàn)信息共享和部門協(xié)同等問題。本文重點對以上問題提出相應(yīng)的解決方法，希望能夠切實幫助解決各地市在開展多規(guī)合一工作中遇到的困難，少走彎路，順利完成多規(guī)合一工作。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；空間坐標(biāo)系；數(shù)據(jù)庫建設(shè)；信息共享；銜接；規(guī)劃用途；審批。

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）30-0002-02

1 多規(guī)合一工作的由來和對象

為正確引導(dǎo)社會正確發(fā)展，我國各地區(qū)職能部門編制了各種規(guī)劃，如城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，這些規(guī)劃在各部門的職能范圍內(nèi)能夠起到良好的作用，但也存在一些問題，比如各部門的規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接，從而導(dǎo)致現(xiàn)行的政府規(guī)劃管理職能低下，工作效率底，導(dǎo)致資源浪費，對社會經(jīng)濟的發(fā)展造生一定的影響。為踐行國家提出的“合理布局規(guī)劃先行”的城市發(fā)展思路，發(fā)揮城市規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，推進各地區(qū)多規(guī)合一工作，對于整合發(fā)展資源、實現(xiàn)社會又好又快具有積極的現(xiàn)實意義。

多規(guī)合一是指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。

2 多規(guī)合一工作的難點和解決措施

2.1 統(tǒng)一空間坐標(biāo)系

各市縣的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市環(huán)境保護規(guī)劃、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃所采用空間坐標(biāo)系不一致，在一定程度上加大了多規(guī)合一工作的難度。如某地區(qū)城市總體規(guī)劃所采用的空間坐標(biāo)系為北京54坐標(biāo)系，而土地利用總體規(guī)劃所采用的空間坐標(biāo)系為西安80坐標(biāo)系。

2017年12月，中國地質(zhì)調(diào)查局在京舉辦2000國家大地坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換工作座談培訓(xùn)會。會議表示2000國家大地坐標(biāo)系升級轉(zhuǎn)換工作已完成。因此，本次多規(guī)合一工作應(yīng)采用全國統(tǒng)一的2000國家大地坐標(biāo)系進行數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

2.2 統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理軟件

城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理采用的是CAD制圖軟件，土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理采用的是MAPGIS、ARCGIS相關(guān)的制圖和建庫軟件，而城市環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃建設(shè)采用的是其它不固定的軟件來進行管理。

以上軟件各有各的優(yōu)勢和不足，其中CAD制圖軟件的優(yōu)勢是制圖，不足就是數(shù)據(jù)庫建庫功能；ARCGIS軟件的優(yōu)勢是具備強大的空間分析功能，同時具備檢查圖形拓撲錯誤和修改拓撲錯誤的功能，但其軟件的缺點就是制圖操作性能一般；MAPGIS軟件融合和以上兩個軟件的優(yōu)點。綜上，本次多規(guī)合一數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作應(yīng)采用基于MAPGIS軟件，升級或開發(fā)出制圖性能高、操作方便靈活的數(shù)據(jù)建庫系統(tǒng)和管理系統(tǒng)。

2.3 如何銜接各類規(guī)劃劃分的用途

城市環(huán)境保護規(guī)劃劃分的用途區(qū)為：生態(tài)保護紅線區(qū)、生態(tài)保護黃線區(qū)、生態(tài)保護綠線區(qū)；城市總體規(guī)劃劃分的用途區(qū)為：城鎮(zhèn)住宅用地、工業(yè)用地、采礦用地、商服用地、倉儲用地、機關(guān)團體共用地、公園與綠地、軍事設(shè)施用地等；土地利用總體規(guī)劃劃分土地用途區(qū)為：基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、其他用地區(qū)，劃分的空間管制區(qū)為：允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)。

根據(jù)《全國第三次土地調(diào)查工作分類》，將第二次土地調(diào)查成果中的城市、城鎮(zhèn)、村莊劃分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地區(qū)、交通運輸用地區(qū)、其他用地區(qū)。下一輪的土地利用總體規(guī)劃修編工作應(yīng)以第三次土地調(diào)查成果為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，因此，建議將土地利用總體規(guī)劃中土地用途分區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)合并為城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)，并將城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)劃分為商服用地區(qū)、工礦倉儲用地區(qū)、住宅用地區(qū)、公共管理與公共服務(wù)用地區(qū)。

同時，做好全國第三次土地調(diào)查工作也為我們多規(guī)合一工作提供了更好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和依據(jù)，我們能夠更好的將城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃劃定的用途分區(qū)銜接在一起，如：環(huán)境保護規(guī)劃劃分的“生態(tài)保護紅線區(qū)、生態(tài)保護黃線區(qū)、生態(tài)保護綠線區(qū)”應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃的劃分的空間管制分區(qū)“有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)”進行銜接；城市總體規(guī)劃劃定的“城鎮(zhèn)住宅用地、工業(yè)用地、采礦用地、商服用地、倉儲用地”應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃的劃分空間管制分區(qū)“允許建設(shè)區(qū)”進行銜接，同時與土地利用總體規(guī)劃的土地用途分區(qū)“城中村建設(shè)用地區(qū)”行銜接，詳見表1。

2.4 信息共享、部門協(xié)同難度大

在現(xiàn)行規(guī)劃體系和部門架構(gòu)下，各類規(guī)劃自成體系，編制過程接受各自上級行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，編制依據(jù)、法律基礎(chǔ)及規(guī)劃審批、監(jiān)督、實施機制均存在差異，因此在多規(guī)合一過程中實現(xiàn)信息共享、部門協(xié)同、規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)平衡將是一個難題。

為解決以上難題，上下級人民政府應(yīng)成立各級多規(guī)合一工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），由上級部門的領(lǐng)導(dǎo)小組制定多規(guī)合一工作實施方案、責(zé)任清單、檢核方案、獎懲措施、成果管理辦法等相關(guān)文件和規(guī)定，征求各級相關(guān)部門意見后報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)實施；上級部門的領(lǐng)導(dǎo)小組還要做好統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)各部門的工作，確定由市（縣）級領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭開展市（縣）級多規(guī)合一工作，如確定技術(shù)承擔(dān)單位，制定工作實施方案等，同時，各市（縣）級部門要嚴(yán)格根據(jù)工作實施方案積極配合開展工作；市級領(lǐng)導(dǎo)小組要對本市（縣）開展多規(guī)合一工作遇到的問題和進展情況定時上報上級部門，并對縣級部門開展督察與核檢工作；上級領(lǐng)導(dǎo)小組也要開展督察與核檢工作，對進展快、成效好、質(zhì)量好的市級部門給予獎勵，對進展慢、質(zhì)量差的市級部門給予通報批評；市級多規(guī)合一成果上報審核通過后，自治區(qū)級部門要將多規(guī)合一成果形成“一張圖”數(shù)字化管理平臺，并請技術(shù)單位開發(fā)相關(guān)應(yīng)用軟件，用于今后的使用和管理，同時，還可以開發(fā)多規(guī)合一成果手機應(yīng)用APP，把一部分功能供社會使用，真正實現(xiàn)資源共享。

2.5 多規(guī)合一成果的審批機制

多規(guī)合一在現(xiàn)行規(guī)劃體系中如何審批、是否有法律支撐仍不明確，多規(guī)合一成果難以發(fā)揮作用。①國家相關(guān)主管部門應(yīng)該聯(lián)合制定多規(guī)合一成果實施和管理條例，使多規(guī)合一審批、管理等相關(guān)工作有法可依；②多規(guī)合一的審批，應(yīng)由上級部門對下級規(guī)劃進行審批；多規(guī)合一成果經(jīng)上級部門批準(zhǔn)實施后，各部門可依據(jù)多規(guī)合一成果開展項目立項、選址、用地預(yù)審、等相關(guān)工作。

3 結(jié) 論

希望通過對以上開展多規(guī)合一遇到的問題提出的解決辦法能夠派上用場，能夠切實幫助解決各地市在開展多規(guī)合一工作中遇到的困難，少走彎路，順利完成多規(guī)合一工作。

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收稿日期：2018-9-3

作者簡介：符 君（1988-），男，漢族，北海人，助理規(guī)劃師，本科，主要從事土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理，耕地保護的工作。