構建我國金融安全邊界體系的政策建議

俞勇 鄭鴻

[摘要] 金融科技使金融風險的復雜性、傳染性凸顯，一些西方發(fā)達國家以國家安全為由對我科技產業(yè)及發(fā)展進行打壓等，使我國金融安全面臨較多風險。通過金融科技風險事件案例分析發(fā)現(xiàn)，金融科技通過對金融基礎設施、主權貨幣、金融監(jiān)管體制、金融市場的影響，進而影響國家金融安全。應通過以人民幣國際化和“新基建”建設強化金融基礎設施安全邊界，以監(jiān)管機制改革及法律法規(guī)建設強化金融監(jiān)管系統(tǒng)安全邊界，以金融安全審查機制建設強化金融安全防御邊界，以金融科技行業(yè)標準及全球治理機制的建設強化金融安全攻擊邊界，構建國家金融安全體系。

[關鍵詞] 金融科技? 國家金融安全? 金融基礎設施? 主權貨幣? 金融安全審查機制

[中圖分類號] F832? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2021）01-0061-11

[作者簡介] 俞勇，廣東粵財投資控股有限公司首席風險官，研究員、博士，研究方向：金融學;鄭鴻，廣東粵財投資控股有限公司博士后工作站、清華大學經(jīng)濟管理學院應用經(jīng)濟學博士后流動站，副研究員，研究方向：金融學。

一、引 言

2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，造成全球貿易網(wǎng)、產業(yè)鏈等嚴重受損，甚至一度中斷和停滯，導致全球金融體系和金融市場急劇波動，威脅實體經(jīng)濟發(fā)展和國家金融安全。同時，一些西方發(fā)達國家以國家安全為由對我國科技產業(yè)及發(fā)展進行打壓，甚至不惜以金融制裁手段配合打壓，金融基礎設施安全的重要性進一步凸顯。目前，各國正積極參與和推進以金融科技驅動的新一代全球金融基礎設施體系建設，以搶占國際話語權地位，如Libra項目、俄羅斯金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS）、歐洲INSTEX系統(tǒng)等。

金融安全是非傳統(tǒng)領域的安全，金融是經(jīng)濟的“血脈”，金融安全是經(jīng)濟安全的核心，經(jīng)濟安全是金融安全的基礎和保障。一方面，全球經(jīng)濟一體化使金融機構之間成為一個高度互聯(lián)的體系，使得風險可通過交叉持有的金融資產進行直接傳遞，加劇風險傳播的速度和沖擊程度，進一步危害經(jīng)濟安全。另一方面，金融為實體經(jīng)濟提供融資，其實質是通過金融體系對實體經(jīng)濟所需要的資源進行優(yōu)化配置，使實體經(jīng)濟發(fā)展所需要的資金流、信息流、物流、人流等均可通過金融體系進行配置。近年來，金融與科技的深度融合造就了金融科技的騰飛。金融科技的不斷迭代更新，為金融業(yè)新產品、新業(yè)態(tài)、新模式等提供創(chuàng)新源泉，金融科技正快速重塑金融業(yè)生態(tài)，深刻改變著支付、身份管理、征信、金融資源配置、信息安全、風險管理等金融業(yè)務和服務的運作方式。同時，金融科技在維護國家金融安全方面發(fā)揮著越來越重要的作用，如，區(qū)塊鏈技術在金融基礎設施的應用有利于加強反洗錢、反恐怖融資的監(jiān)測，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術的運用有助于收集和分析金融市場信息，加強金融市場系統(tǒng)性風險的預警和防范等。

然而，金融科技應用所伴生的運營風險、操作風險、技術風險及模型算法風險正突破現(xiàn)有監(jiān)管架構、體制，金融科技的開放性、多元性和動態(tài)性進一步使金融風險的復雜性、傳染性凸顯，正深刻重構國家金融安全邊界。同時，隨著我國金融和科技改革開放的逐漸深入，金融業(yè)大幅度對外開放，金融及科技行業(yè)正面臨激烈的外部競爭和外部風險的沖擊，金融科技的發(fā)展面臨巨大的不確定性，國家金融安全面臨巨大挑戰(zhàn)。

鑒此，如何應對金融科技對國家金融安全的沖擊，需要深入研究。

二、金融科技影響國家金融安全的機理

金融科技在維護國家金融安全方面發(fā)揮越來越重要作用的同時，也正在深刻重構國家金融安全邊界，它將通過金融基礎設施、數(shù)字貨幣、金融監(jiān)管系統(tǒng)、金融市場等方面?zhèn)鲗医鹑诎踩挠绊憽?/p>

（一）金融科技重塑金融基礎設施安全邊界

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會認為，“存貸款與融資服務”“支付與清結算服務”“投資管理服務”“市場基礎設施服務”是金融科技的四個核心應用領域?！按尜J款與融資服務”“投資管理服務”主要是對金融業(yè)務的效率提升，但“支付與清結算服務”“市場基礎設施服務”卻直接影響國家金融安全。我國金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管范圍包括金融資產登記托管系統(tǒng)、清算結算系統(tǒng)（包括開展集中清算業(yè)務的中央對手方）、交易設施、交易報告庫、重要支付系統(tǒng)、基礎征信系統(tǒng)等六類設施及其運營機構。對于國家金融安全而言，其中最重要的就是支付與清結算系統(tǒng)。

1. 金融科技對國家金融主權安全的影響

支付與清結算是全球貿易、金融市場、資本流通等重要基礎服務之一，金融科技在其應用越來越多。從國際上看，目前全球支付與清結算體系由以美國為首的西方金融強國主導，全球外匯結算、貿易結算等以美元為主，支付與清結算中心以歐洲為主。從國內來看，2017年中國第三方移動支付的規(guī)模已達202.93萬億人民幣，近5年平均增速高達181%;成年人電子支付比例高達76.9%。隨著“一帶一路”建設的推進，中國的移動支付技術也逐漸推廣至其他國家，“技術出?！痹絹碓狡毡?。短短兩三年，中國的移動支付技術已經(jīng)惠及全球超過8.7億人。

金融基礎設施服務是金融科技發(fā)揮作用的基礎，也是金融市場運行的硬件基礎。在金融市場基礎設施服務方面，我國已躋身于全球前列，與美國、英國、加拿大等金融強國處于同一行列。目前全球性金融市場基礎設施的主要部分——支付結算體系和系統(tǒng)，是SWIFT和CHIPS，主要由美國控制。美國可操縱這些系統(tǒng)，對其想制裁的個體、實體企業(yè)和金融機構等進行精準打擊，甚至切斷金融主權國家的對外金融聯(lián)系網(wǎng)絡，對其他國家的金融主權進行打擊破壞。

2. 金融科技對金融基礎設施安全運行的影響

人工智能技術使黑客攻擊更具智能化（伍旭川，2018），不法分子利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，通過金融網(wǎng)絡系統(tǒng)攻擊金融監(jiān)管系統(tǒng)、金融機構業(yè)務系統(tǒng)、支付結算系統(tǒng)等金融基礎設施，導致金融基礎設施癱瘓，擾亂金融系統(tǒng)運行，進而危害國家金融安全。根據(jù)中央網(wǎng)信辦數(shù)據(jù)顯示，2019年我國重要數(shù)據(jù)泄露風險與事件累計3000余起。國家信息安全漏洞共享平臺（CNVD）數(shù)據(jù)顯示，2019年我國通用軟硬件漏洞高達1.62萬個，同比增長14%，這些漏洞存在于互聯(lián)網(wǎng)（包括移動互聯(lián)網(wǎng)）、操作系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)（OA）等軟件，以及VPN設備、路由器、芯片、SIM卡等硬件設備①。這些漏洞極易成為不法分子攻擊金融基礎設施的渠道，2019年涉及銀行、證券、網(wǎng)貸等金融行業(yè)的數(shù)據(jù)非法售賣事件占數(shù)據(jù)非法交易的34.3%。

目前我國金融基礎設施的監(jiān)管辦法、管理操作指引等均未出臺，金融基礎設施各主體缺乏參照指引，面臨合規(guī)的尷尬境地。如何保障在開放過程中金融基礎設施的安全，在政策制度上亟需監(jiān)管辦法和系列監(jiān)管的指引，在硬件和技術上亟需構建金融基礎設施各主體間的風險防火墻，尤其是構建各主體與國外金融基礎設施對接的防火墻，遇到緊急情況，可以從硬件上直接斷開與國外的聯(lián)接，避免受到嚴重攻擊。此外，重要金融基礎設施運維人員若被策反成間諜，或因操作不當而導致金融基礎設施損毀，更嚴重影響金融安全。

（二）金融科技重塑國家貨幣安全邊界

貨幣管控是確保國家金融安全的重要方式之一，金融科技最大的應用是數(shù)字貨幣，目前全球使用范圍最廣的數(shù)字貨幣是比特幣，但其匿名、去中心化、瞬時結算等特性與許多主權國家貨幣監(jiān)管的思維與邏輯相矛盾，截至目前也沒有獲得主流國家的法定認可。我國在2017年也取締了比特幣，禁止其在我國生產與流通交易。

金融科技對國家主權貨幣帶來以下影響：

1. 數(shù)字貨幣對國家金融主權的影響

以數(shù)字貨幣Libra為例。2019年6月18日，F(xiàn)acebook發(fā)布加密數(shù)字貨幣Libra白皮書。從白皮書可知Libra幣本質是一種穩(wěn)定幣，其價值將由一系列低波動性資產綜合決定，包括由穩(wěn)定且信譽良好的中央銀行提供的現(xiàn)金和政府貨幣證券，其實質是建立一套簡單的、無國界的貨幣和為數(shù)十億人服務的金融基礎設施，這對一個國家的金融安全有兩大方面影響。一方面，Libra使“主權數(shù)字貨幣非核心功能商業(yè)化”，影響國家貨幣主權;另一方面，Libra用戶數(shù)量龐大，其貨幣錨定作用明顯，影響國家貨幣運行基礎。這兩方面都將進一步增強其美元國際貨幣的地位，對全球匯率、金融市場都有較大影響，對現(xiàn)有的金融體系結算、清算和交換效率等更是一個大的挑戰(zhàn)。

雖然美國國會于2019年7月3日叫停了Libra項目，但是由于INSTEX結算機制、“金磚支付”體系等不斷出現(xiàn)，美國極有可能批準Libra項目，進而控制Libra項目，進一步強化“美元霸權”。2020年4月16日，Libra2.0白皮書發(fā)布，在合法合規(guī)方面做了重要更新修改，主要包括：一是引入單貨幣穩(wěn)定幣，并將單貨幣穩(wěn)定幣組合成一籃子穩(wěn)定幣;二是放棄向無許可系統(tǒng)的過渡;三是提高Libra支付系統(tǒng)的安全性，并在Libra儲備的設計中加入強大的保護措施。從這幾點更新修改來看，Libra在極力爭取獲得監(jiān)管批準，極有可能在短期內獲批發(fā)行，這將進一步強化美元支付體系和美元霸權，重塑美元“全球貨幣”信任機制和價值機制，對其他法幣構建挑戰(zhàn)，進一步造成對一個國家金融主權的挑戰(zhàn)。

2. 數(shù)字貨幣對使用機制安全的影響

數(shù)字貨幣是否一定要借助于一定的工具或載體方能使用，如手機App、POS終端機等，即使現(xiàn)在我國設計的數(shù)字貨幣采用的是“雙離線”支付機制，即不管通訊是否中斷均不影響支付，但這仍然無法解決數(shù)字貨幣需借助一定的工具才能使用的局限，如果使用工具損壞，或不懂得使用，則影響使用安全與方便。若報以數(shù)字貨幣的編碼使用，則需要記住一串數(shù)字編碼，流通性和安全性受限。此外，對于身處偏遠山區(qū)、從未使用過電子產品或對電子產品不熟悉的居民而言無疑是一大挑戰(zhàn)，這會影響數(shù)字貨幣的使用接受性。

3. 數(shù)字貨幣對金融基礎設施安全的影響

數(shù)字貨幣的發(fā)行使用會生成巨大的數(shù)據(jù)，每一次流通就會產生新的數(shù)據(jù)，龐大的數(shù)據(jù)處理、存儲等對于一般的支付結算系統(tǒng)和存儲設備是一個巨大的挑戰(zhàn)，一旦數(shù)據(jù)庫崩潰或遇外力沖擊導致設施損毀，則將對所有交易主體或參與者造成巨大損失。

（三）金融科技重塑金融監(jiān)管機制安全邊界

金融科技的快速發(fā)展和廣泛應用，極大地改變了金融市場基礎設施的運行模式和形態(tài)，使市場參與者迅速增加。一方面，提高了服務質量和效率;另一方面，使市場碎片化，增加市場“噪音”，增加監(jiān)管成本，擴大風險?，F(xiàn)有監(jiān)管體制機制不能完全覆蓋金融科技促進的金融創(chuàng)新業(yè)務及帶來的新風險。如虛擬貨幣的發(fā)行，現(xiàn)有監(jiān)管體制機制暫未有明確的規(guī)定，區(qū)塊鏈技術在金融領域去中心化的業(yè)務應用邏輯與現(xiàn)有監(jiān)管體制機制中心化邏輯尚存在諸多矛盾，人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等金融科技基礎技術的應用將重塑諸多金融業(yè)務，也帶來了諸多新的風險。

目前金融科技和國家金融安全的關系如圖1所示：一是L1線性關系，若金融科技創(chuàng)新較為激進，則L1往左移且變得更陡，金融安全難以得到保障;二是L2、L3非線性關系，L2、L3會左右移動，金融科技與國家金融安全會保持動態(tài)平衡。金融科技與國家金融安全的L2、L3非線性關系應該是常態(tài)，也是國家監(jiān)管部門追求的狀態(tài)，但某些時期也會出現(xiàn)L1線性關系狀態(tài)，甚至出現(xiàn)線性與非線性共存的狀態(tài)。

1. 區(qū)塊鏈對金融監(jiān)管機制安全的影響

區(qū)塊鏈作為金融科技的典型技術，其應用得到了飛速發(fā)展。區(qū)塊鏈是一種由多方共同維護，使用密碼學保證傳輸和訪問安全，能夠實現(xiàn)數(shù)據(jù)一致存儲、難以篡改、防止抵賴的記賬技術，也稱為分布式賬本技術。其典型的應用就是數(shù)字貨幣，而數(shù)字貨幣最關鍵的底層技術為區(qū)塊鏈技術，但區(qū)塊鏈技術在金融領域的應用尚未成熟，區(qū)塊鏈去中心化和去信任化的特點與監(jiān)管中心化和統(tǒng)一化的邏輯就存在矛盾。截至2019年8月，由全球各國政府推動的區(qū)塊鏈項目數(shù)量達154項，主要涉及金融業(yè)、政府檔案、數(shù)字資產管理、投票、政府采購、土地認證/不動產登記、醫(yī)療健康等領域。我國及全球主要經(jīng)濟體在數(shù)字貨幣的這些實踐均說明區(qū)塊鏈在數(shù)字貨幣方面得到了加速應用。

然而，目前全球各國監(jiān)管部門對區(qū)塊鏈的發(fā)展與應用持謹慎態(tài)度，多數(shù)國家重視區(qū)塊鏈技術在實體經(jīng)濟中的應用，但認為其發(fā)展尚未成熟，在金融領域的應用有可能會增加新的風險和放大原有的風險。少數(shù)國家對區(qū)塊鏈及加密貨幣持“積極擁抱”的態(tài)度，部分國家對加密貨幣明確了監(jiān)管政策，如澳大利亞、韓國、德國、荷蘭、塞浦路斯、阿聯(lián)酋、馬耳他等國積極發(fā)展區(qū)塊鏈產業(yè)，制定了產業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略;美國、中國、韓國、英國、澳大利亞及歐盟重視區(qū)塊鏈技術研究與應用探索;與此同時，中國及澳大利亞、法國、瑞士、芬蘭等國已經(jīng)陸續(xù)制定了區(qū)塊鏈監(jiān)管方面的法規(guī)。目前，在歐盟的GDPR就GDPR與日本的跨境機制作了安排，但在金融科技風險防范上尚無任何全球性合作機制的安排，全球金融科技風險防范處于“群龍無首”狀態(tài)，金融科技的開放性、多元性等特征帶來的潛在風險對全球金融系統(tǒng)是一個巨大挑戰(zhàn)。

目前金融科技行業(yè)及監(jiān)管標準缺失，監(jiān)管數(shù)據(jù)共享難，給違法犯罪行為可乘之機，如利用瞬時到賬、區(qū)塊鏈等技術躲避金融監(jiān)管，進行洗錢、毒品等非法交易。對于人工智能、區(qū)塊鏈、云計算和大數(shù)據(jù)等金融科技的基礎技術在金融體系應用的風險尚未得到充分認識和揭示，甚至于它們的定義、內涵和特征等都尚未取得共識，更難以在短時間內制定有前瞻性的行業(yè)標準及監(jiān)管標準，導致金融科技無法得到有效監(jiān)管，嚴重危害國家金融安全。我國實行的是金融業(yè)分類監(jiān)管，監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享困難是制約監(jiān)管有效性與及時性的困難之一，不斷地對金融體制機制進行改革，其目的之一就是加強統(tǒng)一監(jiān)管，強化監(jiān)管的協(xié)調性。2019年9月印發(fā)的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》明確提出，要突破部門障礙，打通金融業(yè)數(shù)據(jù)融合應用通道，破除不同金融業(yè)態(tài)的數(shù)據(jù)壁壘。然而，目前針對該規(guī)劃的系列配套細則并未出臺，沒有統(tǒng)一和強有力的組織保障及專責部門負責推進，金融科技的有效監(jiān)管舉步維艱。

2. 人工智能對金融監(jiān)管機制安全的影響

截至目前，尚沒有一個得到公認的人工智能的定義，這對其進行監(jiān)管造成困擾。目前人工智能可以在沒有人類控制或監(jiān)督的情況下，獨立完成自動駕駛汽車、起草一份投資協(xié)議和診斷病人等，甚至于進行一臺手術。人類對人工智能的自主性缺乏足夠的預見性，很難推斷人工智能行為的因果關系，這將造成人工智能在金融領域運用結果極大的不確定性，給國家金融安全帶來隱憂。如人工智能運行過程中，有可能執(zhí)行某些錯誤或黑客植入的程序，而造成消費者損失或導致金融系統(tǒng)崩潰等。此外，人工智能研發(fā)的秘密性、分散性、不連續(xù)性及不透明性（馬修，2016）等使金融系統(tǒng)面臨巨大的潛在風險，而且監(jiān)管很難就這些特性產生的潛在風險進行有效的監(jiān)控和防范。

（四）金融科技重塑金融市場安全邊界

金融科技使收集大量個人金融數(shù)據(jù)極為方便，為非法買賣、精準營銷、暴力催收等提供數(shù)據(jù)支持，導致不公平競爭，擾亂金融市場秩序，也危害消費者財產安全，甚至人身安全。近年來，部分金融消費者不考慮還款能力，利用互聯(lián)網(wǎng)金融征信缺失過度借貸，造成逾期無法償還，甚至引發(fā)暴力催收等惡性事件?；ヂ?lián)網(wǎng)金融涉及金融機構業(yè)務系統(tǒng)、支付結算系統(tǒng)、征信系統(tǒng)等金融基礎設施，以金融科技為驅動的P2P行業(yè)的暴力催收和金融欺詐一度使該行業(yè)陷入困境，造成數(shù)百萬投資者利益受損，曾一度引發(fā)群體性事件，危害國家安全。

三、金融科技影響國家金融安全

機理的進一步分析：基于多案例的分析

由金融科技直接導致的危害國家金融安全的事件雖然較少發(fā)生，但由于金融科技方面的漏洞而危害國家金融安全價值的案例卻非常多，如數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)非法買賣等，頻繁發(fā)生的危害國家金融安全價值的事件一旦積少成多，將嚴重危害國家金融安全。本文將通過多案例分析，梳理出金融科技影響國家金融價值的風險因子及其導致的后果，通過主成分分析梳理出最主要的風險因子及其導致的危害結果因子，進一步分析和證明金融科技對國家金融安全的影響機理。

選用多案例研究主要基于：第一，目前尚未有針對金融科技影響國家金融安全機理的理論模型，需要在多案例研究的基礎上發(fā)現(xiàn)哪些因素通過哪些途徑影響國家金融安全，構建理論模型及建立解釋框架。第二，對于單案例研究而言，多案例研究能夠使分析具有更好的可靠性和普遍適用性，更適于建構理論（Yin，2002a，2002b）。

1. 案例資料來源

通過銀保監(jiān)會官網(wǎng)、裁判文書網(wǎng)、數(shù)據(jù)法盟公眾號、期刊文章等公開的網(wǎng)站、報告、報道等收集案例資料及數(shù)據(jù)，主要收集的是近3年內的由于金融科技風險而導致的安全風險事件，共收集34個事件案例資料。

2. 案例資料的分析及數(shù)據(jù)編碼

基于前面梳理出的金融科技風險關鍵因子及其對國家金融安全的影響機理初步的路徑，對案例資料內容進行分析，重點關注金融科技風險事件的原因及導致的結果，進行規(guī)范性數(shù)據(jù)編碼，確認具有經(jīng)驗內容的理論概念，梳理出影響金融科技風險的因素及結果因子（表2），構建理論模型。

由表2可知，服務器安全漏洞、數(shù)據(jù)庫安全漏洞、信息存儲設備安全漏洞、API接入安全漏洞、計算機系統(tǒng)安全漏洞、程序錯誤、技術缺乏保護機制、系統(tǒng)漏洞、云數(shù)據(jù)庫安全漏洞、技術安全漏洞等是造成金融科技風險的主要因素，導致技術風險、云技術風險、大數(shù)據(jù)技術風險、數(shù)據(jù)風險、操作風險、道德風險等風險的出現(xiàn)。這些金融科技風險影響因素，可能造成銀行機構數(shù)據(jù)泄露、決策信息泄露、技術安全信息泄露、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)泄露、交易信息泄露、客戶信息泄露等結果，進而影響金融系統(tǒng)安全、金融市場安全、支付系統(tǒng)安全、網(wǎng)絡安全、金融消費安全等。Audit Analytics近期發(fā)布《網(wǎng)絡安全事件披露趨勢》報告指出，2011年至2019年底發(fā)生的639起上市公司網(wǎng)絡安全事件，每起網(wǎng)絡數(shù)據(jù)泄露事件的平均損失高達1.16億美元。由此可知，由安全防護技術、硬件設施、人為等因素造成的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)泄露安全事件造成上市公司股價波動，進而導致金融市場的動蕩。已有案例分析及數(shù)據(jù)表明，金融科技風險確實會對國家金融安全造成影響。因此，可提出金融科技影響國家金融安全機理的理論解釋模型（圖3）：

四、構建我國金融安全邊界

體系的政策建議

隨著金融科技在金融領域應用步伐的加快，金融科技對國家金融安全的影響逐步顯現(xiàn)，其會通過影響國家金融基礎設施、國家主權貨幣、金融監(jiān)管機制、金融市場等重塑國家金融安全邊界，應圍繞這些方面重點構建我國金融安全邊界體系，保障國家安全。

（一）以人民幣國際化強化金融基礎設施安全邊界

截至2018年底，人民幣國際化指數(shù)（RII）為2.95%，在全球官方外匯儲備中的占比僅為1.89%，即使包括直接投資、國際信貸、國際債券與票據(jù)等在內的國際金融交易，人民幣計價的綜合占比僅為4.9%，遠低于美元的40.08%。人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）目前有30多家直接參與的銀行，800多家間接參與銀行，已經(jīng)覆蓋全球2800多家機構，覆蓋機構數(shù)量與SWIFT持平，但每天交易筆數(shù)僅7000多筆。因此，必須加快人民幣國際化的步伐來強化金融基礎設施安全邊界。

1. 以“一帶一路”建設加快推進建設人民幣離岸結算體系

一是應爭取更多國家和地區(qū)共建“一帶一路”。加大與英國、歐盟在貿易、投資、金融市場等多領域的合作，盡快與英國簽訂自由貿易協(xié)定，更好利用中英經(jīng)濟結構的互補性和倫敦的金融優(yōu)勢，推動倫敦人民幣離岸中心成為覆蓋“一帶一路”乃至全球的人民幣支付途徑和渠道。二是繼續(xù)推動多邊主義，爭取與歐盟在產業(yè)合作、貿易投資自由化便利化方面更大的突破。三是擴大中東歐國家的經(jīng)貿投資，完善我國優(yōu)勢產業(yè)在歐洲地區(qū)的布局，擴大人民幣的使用范圍，奠定人民幣貿易使用基礎、政策框架和節(jié)點布局。四是推進區(qū)域性跨境支付系統(tǒng)建設，建立風險隔離墻，在風險可控前提下，積極與現(xiàn)有跨境支付聯(lián)盟、系統(tǒng)等對接，構建多元化跨境支付結算系統(tǒng)。五是以上海國際金融中心、粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿易港等建設為突破點，構建我國跨境支付結算系統(tǒng)網(wǎng)絡，以點帶面形成金融安全網(wǎng)。

2. 加快人民幣國際化政策體系建設

一是應由央行牽頭，采取漸進式人民幣國際化的方式，以“服務實體經(jīng)濟、促進貿易投資便利化”為基本導向，順應市場需求，逐步建立人民幣跨境使用政策體系，有序解除人民幣跨境使用的政策限制;二是在促進貿易便利化基礎上逐步放開直接投資、跨境人民幣資金池、銀行間債券市場、RQFII、滬港通、深港通、債券通等，并完善相關基礎設施，鞏固本幣優(yōu)先地位，為人民幣使用開辟有效通道，保障人民幣安全高效使用。

3. 充分利用時間窗口期提升人民幣SDR權重

一是在金融雙向開放保證安全的前提下，應持續(xù)加快人民幣債券、衍生品等國際化開放進程;二是拓寬資金雙向流通渠道，完善多層次資本市場建設，進一步放寬外資參與國內股市、債券回購、私募投資基金、金融期貨、商品期貨等;三是加快上海國際金融中心基礎設施、政策體系、制度機制等的建設，大幅提升金融服務貿易比重，進一步提升人民幣SDR權重。

4. 以人民幣支付結算基礎設施建設加快構建金融安全的攻防體系

通過CIPS完成的總交易量和金額仍遠低于SWIFT的原因，在于CIPS服務的便利性、可獲得性、跨境業(yè)務的熟悉程度、市場習慣和行為等。因此，一方面，應借鑒國外金融基礎設施建設的成功經(jīng)驗，加強以人民幣支付結算體系為核心的金融基礎設施建設，以海外清算行深耕離岸市場為突破口，促進國際間金融基礎設施的協(xié)調，增強各個管理部門對金融基礎設施重要性的認識與理解，優(yōu)化各個功能體系，促進金融工具之間的轉換，為金融活動信息的交換和安全提供有力保障。另一方面，加強區(qū)塊鏈技術在人民幣支付結算基礎設施和數(shù)字貨幣的應用研究，以支付結算系統(tǒng)和數(shù)字貨幣為突破口，建立國家金融安全的攻防體系，確保國家金融安全。

5. 以漸進式市場化手段完善金融基礎設施建設

一是盡快完善金融基礎設施監(jiān)管立法，使監(jiān)管有法可依。盡快公布《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》，并制定配套政策、制度、機制等，明確金融基礎設施的定義、范圍、統(tǒng)籌監(jiān)管機構、監(jiān)管規(guī)則等，及早對金融基礎設施進行全面監(jiān)管，并根據(jù)實際情況調整監(jiān)管策略;可由央行作為金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管機構，設置相應的處室專職負責;兼顧國際金融基礎設施相關法律基礎、制度框架、運行規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等，可設置過渡期，漸進式對接。

二是建立金融市場基礎設施處置機制。充分實施《國際支付結算體系委員會與國際證監(jiān)會組織原則》，完善相關法律框架，增強金融市場基礎設施的韌性。以《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》《金融市場基礎設施原則》為指引，加強對重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標準，健全準入管理，優(yōu)化設施布局，健全治理結構，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。完善金融科技的法律、規(guī)制和監(jiān)管框架，制定金融科技行業(yè)標準，以金融科技手段完善金融基礎設施建設。

三是建立我國金融應急管理體系和機制。建立完善的應急事件響應團隊以及對事件響應計劃開展全面測試，是保障金融基礎設施安全的兩項重要舉措。

（二）以“新基建”建設強化金融基礎設施安全邊界

我國以5G為代表的信息通信技術已有一定的基礎，在5G、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、智能計算中心等基礎設施的建設上走在世界前列，我國智能交通、智慧能源等融合基礎設施及重大科技、科教、產業(yè)技術、產品研制等創(chuàng)新基礎設施仍有很大的提升空間。此外，我國行政區(qū)域遼闊，新型基礎設施建設極不均衡，進一步導致金融基礎設施發(fā)展的不均衡。

第一，要持續(xù)推進我國信息基礎設施的建設，搶占世界第一方陣，保持持續(xù)領先的地位，以5G、數(shù)據(jù)中心、云計算中心等的建設為突破口，保障我國金融基礎設施的安全。第二，加快物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術在傳統(tǒng)金融機構的應用步伐，建設智慧金融基礎設施，搶抓金融與科技融合發(fā)展的機遇。第三，加大重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業(yè)技術創(chuàng)新基礎設施等建設的投資，推動金融基礎設施的創(chuàng)新發(fā)展，研制金融基礎設施安全防護技術。第四，建立金融基礎設施應急管理機制，按“兩地三中心”原則，建設我國金融基礎設施災備系統(tǒng)。第五，以市場化原則鼓勵更多資本進入金融基礎設施建設，考慮把第三方支付平臺納入金融基礎設施建設及監(jiān)管范圍，如支付寶、微信支付等。

（三）以監(jiān)管機制改革及法律法規(guī)建設強化金融監(jiān)管系統(tǒng)安全邊界

近年來，《中華人民共和國密碼法》《信息安全技術網(wǎng)絡安全等級保護基本要求》《網(wǎng)絡安全審查辦法》《App違法違規(guī)收集使用個人信息行為認定方法》《App違法違規(guī)收集使用個人信息自評估指南》《互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護指引》等多項網(wǎng)絡安全相關法律法規(guī)、配套制度及有關標準陸續(xù)發(fā)布，但這些管理要求、指引等大多屬于部門規(guī)章性質，法律效力低，無法起到威懾作用?，F(xiàn)行的《網(wǎng)絡安全法》《民法總則》和即將出臺的《個人信息保護法》等相關法律作為國家法律，構成我國個人信息保護的制度基礎，但政府行政立法司法、市場企業(yè)及個人等相關主體間協(xié)作治理體系尚未形成，個人信息采集、使用和管理存在采集主體資格無法界定、數(shù)據(jù)權利無法律依據(jù)、權利人被動接受、數(shù)據(jù)使用和退出邊界不清晰、相關法律責任不明確，以及監(jiān)管和執(zhí)法難以到位等問題。此外，鮮有看到關于金融基礎設施、金融關鍵信息設備保護等管理辦法、指引等出臺。

第一，完善我國頂層金融科技監(jiān)管體制機制。以《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》為契機，進一步厘清金融科技監(jiān)管體制機制，明確“一委一行兩會”對金融科技監(jiān)管的職責。第二，完善我國金融科技監(jiān)管法律法規(guī)。以現(xiàn)有的《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》《中華人民共和國密碼法》《信息安全技術網(wǎng)絡安全等級保護基本要求》《網(wǎng)絡安全審查辦法》等為基礎依據(jù)，短期可先加快出臺《數(shù)據(jù)安全管理辦法》《個人信息保護法》等法規(guī)，長期應制定專門的《金融法》，在《金融法》里明確金融科技管理相關規(guī)定。

（四）以國家金融安全審查機制建設強化國家金融安全防御邊界

時至今日，我國仍缺乏相對獨立、全面的金融安全審查機制。國家安全審查機制建立的目的是防止外國投資給東道國帶來風險（李曉安，2020），應借鑒主要發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)驗設立金融安全審查機構，并確定金融安全審查的范圍，將金融關鍵基礎設施、金融關鍵技術和金融數(shù)據(jù)安全作為審查重點（武長海，2020）。

第一，應制定《金融安全審查法》或在《外商投資法》里增加和明確金融領域的安全審查內容，盡快制定金融安全審查制度，健全金融安全審查體制，明確金融安全審查機制的法律依據(jù)。第二，建立以國家安全委員會和國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為領導牽頭部門，在國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會下設金融安全審查專責部門，成立央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、商務部、發(fā)改委等部際聯(lián)席審查機制，由金融安全審查專責部門統(tǒng)一協(xié)調（表3）。第三，加快科技與金融領域的外商投資審查機制的改革，建立科技、金融、關鍵基礎設施等領域的外商投資安全審查機制，將關鍵基礎設施、金融關鍵技術和金融數(shù)據(jù)安全作為國家金融安全的審查重點，構建國家關鍵產業(yè)安全邊界。第四，建立技術引入評估審查機制，對從國外引入的金融及科技產品、服務方案等要進行評估審查，評估及預警引入的新產品、新技術等對國家金融、科技等安全的影響，同時在《外商投資法》《外商投資審查機制》等法規(guī)里明確對外商在金融及科技領導的重要、重大投資進行審查，審查內容應包括主要評估及預警所能感知到的外部威脅。

（五）以金融科技行業(yè)標準及全球治理機制的建設強化國家金融安全攻擊邊界

全球金融科技行業(yè)標準及治理機制的合作機制目前尚未建立，2020年6月，美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）發(fā)布報告《全球數(shù)字經(jīng)濟下的數(shù)據(jù)治理原則》，意欲主導全球金融科技治理機制，這將持續(xù)強化美國金融與科技霸權。我們必須足夠的清醒，并采取必要的應對措施。

第一，保持5G的行業(yè)領先地位，以5G技術推進金融基礎設施安全網(wǎng)建設。第二，積極參與全球金融科技行業(yè)標準的制定與全球合作治理機制的制定，爭取金融科技產業(yè)鏈關鍵核心地位及更多的國際話語權。第三，設立更多的5G基金、金融基礎設施建設基金等，引導更多的資金投向國內金融科技領域，培養(yǎng)相關人才，牢牢鞏固我國金融科技全球第一方陣的地位。第四，進一步厘清和明確“一委一行兩會”的金融科技和數(shù)據(jù)保護監(jiān)管職責，在積極對接國際金融科技監(jiān)管體制機制的同時，建立風險隔離機制，構建中國特色的金融科技監(jiān)管體制機制，如增設銀保監(jiān)會金融科技監(jiān)管局。第五，增加金融科技安全保障體系建設資金的投入，提升投資回報率，如增加網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)保護、大數(shù)據(jù)中心等建設的投入。第六，大力發(fā)展監(jiān)管科技，對金融科技風險實施實時動態(tài)監(jiān)控。制定金融機構、類金融機構和金融科技企業(yè)金融科技風險管理指引，建立金融科技使用安全策略與標準、數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理機制等，如制定《數(shù)據(jù)治理指引》《區(qū)塊鏈使用安全標準》等。第七，提高金融科技服務機構準入門檻，對于征信機構、數(shù)據(jù)服務機構（數(shù)據(jù)采集、存儲及使用）等金融科技服務機構要進一步提高準入門檻，實行行業(yè)準入管理及動態(tài)持牌管理，如企業(yè)征信、個人征信、身份信息檢驗服務等行業(yè)應實行準入管理和動態(tài)持牌管理，動態(tài)持牌管理指對持牌機構定期進行規(guī)則執(zhí)行檢查評估，對執(zhí)行規(guī)則不達標的機構實行退出管理。

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Policy Suggestions on Constructing Chinas Financial Security Boundary System

Yu Yong， Zheng Hong

（Guangdong Financial Investment Corporation， Guangzhou， Guangdong 510045）

Abstract： Fintech makes financial risks more complex and contagious. Some western developed countries suppress Chinas technology industry and development on the grounds of national security， which makes Chinas financial security face a lot of risks. Through the analysis of fintech risk events， it is found that fintech affects national financial security through its influence on financial infrastructure， sovereign currency， financial regulatory system and financial market， etc. Should be by building to the internationalization of the renminbi and the new infrastructure construction to strengthen the financial infrastructure security boundary， on the reform of supervision mechanism， and strengthen the financial supervision system security boundaries， laws and regulations construction on financial security review mechanism construction to strengthen the financial security defense border， in financial industry standard of science and technology and global governance mechanism for the construction of the measures such as strengthen the financial security against boundaries， build a national financial security system.

Key words： Fintech; National Financial Security; Financial Infrastructure; Sovereign Money; Financial Security Review Mechanism

（收稿日期：2020-10-26? ?責任編輯：羅建邦）