中國企業(yè)開展境外PPP項目的思考

何瑋

一、中國企業(yè)開展境外PPP項目的現(xiàn)狀

當前，“一帶一路”、“PPP與中國企業(yè)海外投資”已經(jīng)成為全球廣為關(guān)注的焦點。一帶一路沿線國家日益青睞國外投資，以發(fā)展本國經(jīng)濟，特別是借助PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿更加強烈。

發(fā)達國家和拉美國家普遍采用PPP模式，并制定相關(guān)法律。非洲各國外債和貸款額度均已達到或者接近上限，已無力再進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資，新項目均傾向于以BOT或者PPP模式合作。

PPP的特征通常包括：第一，項目的數(shù)個階段通常由一個私人運營者負責。公共項目的周期通常包括設(shè)計、建造、運營、維護等階段，在PPP中私人運營者通常負責數(shù)個階段工作，甚至可能覆蓋項目的整個生命周期。第二，PPP合同明確規(guī)定所提供服務(wù)的技術(shù)標準、質(zhì)量要求。第三， 較長的合同期限。公用事業(yè)建設(shè)本身就需要較長的建設(shè)期，投入巨大，回報周期較長;另一方面，私人運營者通常需要相當長的期限才能收回整個投資，其收益來源主要是向用戶所收取的費用或者稅收。第四，復(fù)雜的合同安排。整個PPP實質(zhì)上是一系列的合同安排，涉及到公共機構(gòu)和私營部門之間的風(fēng)險負擔、權(quán)益劃分、融資安排以及有關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)歸屬等方面的內(nèi)容。PPP的突出優(yōu)點在于將傳統(tǒng)施工或總承包合同中由公共機構(gòu)承擔的風(fēng)險，在公共機構(gòu)和私營部門之間進行分配。私營部門承擔風(fēng)險的加大，意味著合同中相應(yīng)的激勵和保障措施的增多。

二、境外PPP項目面臨的挑戰(zhàn)

（一）來自國外市場的風(fēng)險

1. 政治法律風(fēng)險

政治風(fēng)險主要包括：沒收、征用、國有化和剝奪風(fēng)險、政府無作為或負面行為、政治不可抗力、終止合同風(fēng)險。法律風(fēng)險主要包括四類風(fēng)險：法律變更、稅率提高風(fēng)險、合同條款歧義風(fēng)險、爭端仲裁和適用法律風(fēng)險。

2. 項目風(fēng)險

項目在設(shè)計和建造方面的風(fēng)險主要包括：設(shè)計風(fēng)險、成本超支風(fēng)險、工期拖延風(fēng)險、質(zhì)量未達標風(fēng)險、環(huán)境保護風(fēng)險、自然不可抗力風(fēng)險等。

項目在運營期也面臨著運營風(fēng)險，主要包括：環(huán)境破壞風(fēng)險、自然不可抗力、勞資爭端、設(shè)備狀況、技術(shù)不可靠等風(fēng)險。

市場與收益風(fēng)險主要包括：市場需求風(fēng)險（主要指在項目的特許經(jīng)營期內(nèi)，因市場需求方需求萎縮或出現(xiàn)其他項目的競爭而使得項目所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品出現(xiàn)剩余或者有效需求不足，導(dǎo)致收入減少的風(fēng)險），費用支付風(fēng)險（由于投資國外匯儲備不足或經(jīng)濟發(fā)展緩慢，購買方未能履行支付義務(wù)構(gòu)成的風(fēng)險），匯率風(fēng)險（購買協(xié)議貨幣匯率發(fā)生重大調(diào)整，結(jié)售匯受匯率波動影響，導(dǎo)致匯兌損失，影響投資收益）。

（二）來自國內(nèi)政策的要求

1. 嚴格的對外投資規(guī)定

在國資委的審批程序中，中國企業(yè)要在國資委發(fā)布的中國企業(yè)境外投資項目負面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)實際，制定本企業(yè)更為嚴格、具體的境外投資項目負面清單。其次，擬開展的境外投資項目一定要納入當年上報國資委的年度投資計劃。根據(jù)35號令規(guī)定：中國企業(yè)應(yīng)當根據(jù)企業(yè)國際化經(jīng)營規(guī)劃編制年度境外投資計劃，并納入企業(yè)年度投資計劃。中國企業(yè)因境外重大投資項目再決策涉及到年度投資計劃調(diào)整的，應(yīng)當將調(diào)整后的年度投資計劃報送國資委。第三，嚴格控制非主業(yè)投資。要求委托第三方進行決策前的風(fēng)險評估。

2. 復(fù)雜的項目審批手續(xù)

央企通常都會發(fā)布自身的投資管理制度，中國政府對境外投資業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，審批部門主要有國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家外匯管理局、國資委。各部委均有自身的審批規(guī)定。

（三）國內(nèi)金融服務(wù)方面的問題

1. 融資方式單一、融資成本高

對PPP項目而言，一般在建設(shè)期需要較大的投入，但直接融資和間接融資渠道通常都有較多的限制和條件，資金來源、融資成本和擔保問題在一定程度上制約著投資業(yè)務(wù)發(fā)展。在申請商業(yè)貸款和兩優(yōu)貸款過程中，商業(yè)貸款利率相對較高，需要投保中信保出口信用保險，且保費一次性躉交，在建設(shè)初期增加了資金壓力;“兩優(yōu)貸款”評審時間較長、難度較大，且受額度影響較大。

2. 風(fēng)險偏好較低

PPP項目的融資協(xié)議會有相應(yīng)的擔保安排，包括SPV或者項目公司的資產(chǎn)抵押、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、項目收益轉(zhuǎn)讓、保險金賠償請求權(quán)轉(zhuǎn)讓等，還有可能包括政府提供的項目預(yù)期收益和實際收益之間出現(xiàn)差額時的保證等。銀行設(shè)立擔保的目的在于：第一，確保借款人的其他債權(quán)人不會取得較貸款人更優(yōu)先的地位;第二，確保貸款人在行使救濟權(quán)利后能取得項目的所有權(quán)和控制權(quán)。

當前，銀行業(yè)全面加強風(fēng)險管理，風(fēng)險偏好較低，對于一個復(fù)雜的項目融資設(shè)置一攬子有效的融資擔保安排有時并非易事，可能會由于法律制度的不確定性及設(shè)計擔保安排的高成本難免從現(xiàn)實中限制了擔保的范圍，也可能會造成一些借款人收到現(xiàn)有貸款的限制從而無法向新貸款人提供擔保。鑒于現(xiàn)實中存在這樣某些擔保的要求較為嚴格，標準較高，但在最終實施中的效果還有待檢驗的情況，建議在評審提出某些保護性措施時，考慮對門檻和硬性條件的設(shè)置，真正起到既防控銀行風(fēng)險，又促進項目盡快實施的效果。

（四）企業(yè)自身能力的問題

1. 市場經(jīng)驗不足

PPP項目的運營需要較多的市場經(jīng)驗。以電力PPP項目為例，營銷工作難點眾多。國際電力市場可以分為兩類：一是市場化程度較高的，例如歐美電力市場，其電力市場的基本原理相似，但由于各國、區(qū)域的政治、經(jīng)濟、電力行業(yè)情況不同，市場機制各不相同。二是市場化程度較低的，例如東南亞、非洲的一些國家，主要采取政府或相關(guān)組織壟斷經(jīng)營的方式，電能營銷工作需要因地制宜，圍繞政府或相關(guān)組織開展，差異性較大。因此，央企在國際市場，對當?shù)仉娏φ?、法律，市場的形勢、?guī)則等理解和研究有待深化。在全員市場意識、營銷人力資源、營銷組織、營銷信息化平臺等方面均需要跟得上。