從競爭走向合作：粵港澳大灣區(qū)財政行為的推進路徑分析

伍文中 唐霏 李勤

摘 要：粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展已成為重大國家戰(zhàn)略，黨中央、國務(wù)院一直高度重視粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃和設(shè)計工作。在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展進程中，為建設(shè)全球一流灣區(qū)和世界級特大城市群，應(yīng)積極發(fā)揮財政政策及財政行為杠桿的獨有功效，尤其是通過財政行為深度合作促進大灣區(qū)跨越式融合發(fā)展。本文在探尋政府間財政行為演進規(guī)律的基礎(chǔ)上，研究粵港澳三地財政合作的緊迫性和特殊性，進而構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)政府財政合作行為的運行機制及實施路徑，促進粵港澳三地高質(zhì)量、高速度發(fā)展。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);財政行為;財政競爭;財政合作

文章編號：2095-5960（2021）04-0024-09;中圖分類號：F812.0;文獻標識碼：A

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是新時代推動全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐①[①《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，中共中央、國務(wù)院2019年2月18日頒布。]。“財政乃庶政之母”，在粵港澳大灣區(qū)一體化進程中，必須發(fā)揮財政政策及其行為杠桿獨到的作用。這其中，尤為重要的是發(fā)揮財政行為的合作效應(yīng)。財政合作既是政府協(xié)同治理的重要內(nèi)容，又是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟利益調(diào)整方式。囿于獨立主體的限制，完全沒有矛盾的地區(qū)間經(jīng)濟交往是不存在的。尤其在競爭性的區(qū)域主體之間，勢必廣泛存在追求各自利益最大化的政治動機和市場沖動?；浉郯拇鬄硡^(qū)財政行為協(xié)調(diào)運行，既是灣區(qū)深化合作的集體訴求，也是灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展到高級階段的必要條件。

基于此，本文借鑒國外灣區(qū)成功經(jīng)驗，以政府間財政行為的演進為切入點，探討如何將財政合作行為“楔入”粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展進程之中，力求通過粵港澳大灣區(qū)財政資源有效整合和財政行為協(xié)調(diào)運行，促進粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量、快速發(fā)展。

一、既有研究及問題提出

（一）區(qū)域合作發(fā)展相關(guān)研究

區(qū)域內(nèi)合作一般建立在共同的地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文化等因素的基礎(chǔ)上，通過合作能夠形成區(qū)域的核心競爭力，共同與區(qū)域外展開競爭。Leonzio Rizzo發(fā)現(xiàn)轄區(qū)非合作行為（轄區(qū)競爭）會造成兩種完全相反的結(jié)果[1]，其一是“加州效應(yīng)”，其二是“德拉維爾效應(yīng)”，也就是說，這些政策會影響到更多區(qū)域的經(jīng)濟利益。趙海峰等對長三角經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展機制進行了專門研究。[2]趙星等對泛珠江三角洲大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略進行了前瞻性定位，認為區(qū)域協(xié)同發(fā)展應(yīng)強調(diào)慢變量支配原則和序參量決定原則，否則難以持續(xù)。[3]

（二）財政競爭和財政合作研究

1.對財政行為協(xié)調(diào)性及效應(yīng)的研究。Gordon Tullock[4]、傅勇和張晏[5]發(fā)現(xiàn)競爭性財政行為造成扭曲的財政支出結(jié)構(gòu)。陳抗等探討了財政體制與地方政府間財政行為變化的內(nèi)在聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)政府行為具有“援助之手”和“攫取之手”兩種傾向，探析了地方政府財政行為的自利性特征。[6]辛沖沖等發(fā)現(xiàn)我國地方政府的財政行為在推動經(jīng)濟高速增長背后，積累了大量的財政風(fēng)險，尤其在政府競爭和軟預(yù)算約束背景下，中國地方政府財政行為帶有強烈的擴張趨勢。[7]

2.財政競爭及其相關(guān)研究。Andrew發(fā)現(xiàn)地方政府之間健康的財政競爭會給人們帶來更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。[8]Federico基于“利維坦假說”認為地方政府間的財政競爭可以限制公共部門的尋租行為，堅持財政競爭終將從稅收競爭走向財政支出競爭。 [9]Johannes 根據(jù)ZMW模型分析了財政競爭帶來的積極影響。[10]張軍等認為中國財政方面的競爭主要是為了增長而形成競爭，很難推動我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展。[11]

3.財政合作及其相關(guān)研究。財政合作的基礎(chǔ)是政府合作，早期政府合作方面的理論是源自大市場理論，這種理論認為大市場環(huán)境當中，政府之間形成合作會對資源配置起到一定的優(yōu)化作用。鐘曉敏等認為應(yīng)把“兄弟式的互助”模式的財政合作轉(zhuǎn)變成具備長效以及規(guī)范特征的橫向財政轉(zhuǎn)移支付體制。[12]汪偉全認為地方政府之間形成財政合作模式和利益沖突協(xié)調(diào)體系的完整程度有著非常直接的聯(lián)系，只有構(gòu)建出全面、完整的利益分享、協(xié)調(diào)以及整合體系，才可以讓合作關(guān)系更為持久、深入地發(fā)展下去。[13]牟娟等通過實證檢驗判定了政府財政協(xié)作關(guān)系與區(qū)域經(jīng)濟增長的內(nèi)在相關(guān)性，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟圈內(nèi)政府間協(xié)調(diào)度越高其經(jīng)濟增長率也越高。[14]

從客觀層面來看，現(xiàn)在國家在區(qū)域合作利益共享體系方面的探究相對較少。首先，對于利益共享含義的把握并不是非常清楚，現(xiàn)在對利益共享方面的分析僅僅是普通層面的政治學(xué)含義的深入，尚未專門的給出清晰的界定。其次，現(xiàn)在的研究只是認為利益共享會給合作帶來非常關(guān)鍵的作用，然而尚未利用現(xiàn)實案例來探究不同合作主體享受的利益情況。最后，對于利益共享體系并沒有制定出合適的架構(gòu)，而且尚未構(gòu)建出較為完整的構(gòu)建體系方式。

（三）關(guān)于粵港澳大灣區(qū)研究

有關(guān)粵港澳大灣區(qū)存在的問題研究。毛艷華等發(fā)現(xiàn)廣東省尤其是珠三角與港澳臺的地緣關(guān)系越發(fā)呈現(xiàn)強競爭態(tài)勢。[15]黃曉慧等認為三個獨立的市場體系在經(jīng)濟制度、公民權(quán)利、生活方式差異較大。[16]對于粵港澳大灣區(qū)未來合作趨勢的展望。楊英強調(diào)重視區(qū)域內(nèi)規(guī)劃、監(jiān)管治理及協(xié)同開發(fā)機制的構(gòu)建，建議提供覆蓋不同制度區(qū)域的公共服務(wù)。[17]黃麗華認為廣東省9個城市應(yīng)該協(xié)調(diào)好灣區(qū)腹地內(nèi)城市協(xié)作分工。[18]

以上分析從多角度探究了政府間財政行為及其效應(yīng)等問題，可資借鑒之處頗多。但未能基于政府行為從競爭走向合作的格局下研究財政行為的演進規(guī)律，尤其是未能探析政府間財政合作的框架，包括結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、路徑等問題?；诖?，本文將根據(jù)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，探索其未來財政合作的內(nèi)容、路徑及保障制度等問題。

二、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展概況及財政合作緊迫性

（一）粵港澳大灣區(qū)發(fā)展概況

粵港澳大灣區(qū)是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省九市組成的城市群，是國家建設(shè)世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。與世界上其他三大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)實力雄厚，面積最大而且人口最多，其GDP為東京灣區(qū)的75%，舊金山灣區(qū)的1.8倍，和紐約灣區(qū)相差無幾。從空間分布來看，粵港澳11個城市形成的城市群沿珠江口呈M字形分布。2017年，粵港澳大灣區(qū)整個城市群的GDP總值已達到10萬多億元，占全國12.11%?；浉郯娜夭坏?jīng)濟實力雄厚，而且三地之間經(jīng)濟互相耦合，形成了良好合作格局。

世界各大灣區(qū)形成過程的實質(zhì)，就是灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，形成一個單核或多核的一體化經(jīng)濟體。比如紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)呈現(xiàn)出明顯的“單核”區(qū)域特征，而舊金山灣區(qū)則是“雙核”驅(qū)動的代表。與之相比，粵港澳大灣區(qū)則明顯體現(xiàn)出“多極化”和“均衡化”的發(fā)展態(tài)勢。廣州、深圳、香港三大城市都是其中的重要力量，分別占據(jù)灣區(qū)人口的20.2%、17.1%、11%和GDP的20.9%.20.2%、24.5%。在未來發(fā)展過程中，隨著灣區(qū)不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施、不斷優(yōu)化的開放體系、匯集高端要素資源以及發(fā)達的國際網(wǎng)絡(luò)，粵港澳大灣區(qū)必將成為我國經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎。

粵港澳大灣區(qū)設(shè)計初衷是強化廣東作為全國改革開放先行區(qū)，鞏固和提升香港國際金融、航運、貿(mào)易三大中心地位，推進澳門建設(shè)世界旅游休閑中心。與此同時，世界多極化、經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，國際秩序變革加速推進，更是適逢其時地為粵港澳大灣區(qū)參與國際經(jīng)濟競爭拓展了空間。

（二）世界大灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗

當今世界四大灣區(qū)中，紐約灣區(qū)是全球灣區(qū)之首，是美國經(jīng)濟中心，也是全球金融中心和國際航運中心。舊金山灣區(qū)經(jīng)濟體的生產(chǎn)力最強，而且最為繁榮。東京灣區(qū)是世界傳統(tǒng)五大國際金融中心之一，是日本工業(yè)核心?？v觀這幾個成熟灣區(qū)發(fā)展歷程，其成功經(jīng)驗無外乎以下幾點：

1.合理的分工協(xié)作是灣區(qū)形成的決定因素?！盀硡^(qū)經(jīng)濟”其實是一個大型的經(jīng)濟體系，為避免無序競爭，灣區(qū)經(jīng)濟體中需要有分工基礎(chǔ)上的合作，只有這樣才能提升灣區(qū)的競爭力，這也是灣區(qū)經(jīng)濟成熟的標志之一。以日本東京灣區(qū)為例，灣區(qū)存有6個具有世界規(guī)模的港口，由于功能類似且位置相近，日本政府為避免港口之間的惡意競爭，詳細的界定和區(qū)分了6大港口的分工和職責(zé)，確保各港口之間能夠有機合作、協(xié)同發(fā)展。

2.完善的利益協(xié)調(diào)機制是灣區(qū)發(fā)展的重要保障。為了保證資源的理性配置和灣區(qū)城市發(fā)展的有機銜接，需要灣區(qū)間制定完善的利益協(xié)調(diào)機制，這其中財政利益則是重中之重。例如，舊金山灣區(qū)共由9縣101鎮(zhèn)組成，有舊金山、奧克蘭以及圣荷西三大城市，龐大的城市群在發(fā)展中必然會為了自身財政利益發(fā)生矛盾碰撞，如爭投資、爭稅源。為此，城市群政府聯(lián)合出臺了許多專項協(xié)調(diào)計劃以規(guī)避灣區(qū)利益沖突，如設(shè)立了舊金山灣區(qū)管理委員會、舊金山交通管理會、灣區(qū)環(huán)境保護署以及自然資源管制委員會等，做到各主體之間同質(zhì)行為并行不悖，消除因利益分割而惡性競爭。

3.灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展在鼓勵財政競爭基礎(chǔ)上強化財政合作。當前，世界其他三大灣區(qū)已經(jīng)搭建了合理的財政合作體系，加強了灣區(qū)內(nèi)公共服務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃。例如，紐約大灣區(qū)城市群之間，鼓勵各主體改善投資環(huán)境和公共服務(wù)質(zhì)量，形成各具特色的競爭格局。與此同時，灣區(qū)各城市政府之間就稅源共享、跨區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)規(guī)劃銜接等方面形成了良好的協(xié)商和合作機制。

（三）粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進程中財政合作困境

多年來，粵港澳大灣區(qū)之間以市場為主體的經(jīng)濟合作及以政府為主體的財政合作不斷深化，在基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、科技教育、生態(tài)環(huán)保、社會服務(wù)等領(lǐng)域合作成效顯著，也為未來深度合作奠定了良好基礎(chǔ)。歷史實踐證明了港澳的發(fā)展離不開祖國大陸的強力支持。同時，港澳對大灣區(qū)尤其是珠三角地區(qū)發(fā)展有不可替代作用，尤其在現(xiàn)代制造、創(chuàng)新及金融等方面優(yōu)勢明顯。實質(zhì)上，粵港澳大灣區(qū)合作是將港澳世界級優(yōu)勢和珠三角地區(qū)強勢發(fā)展動能結(jié)合起來，打造全球經(jīng)濟發(fā)展新的增長極。

客觀地說，當前粵港澳大灣區(qū)財政合作廣度和深度尚顯不足，導(dǎo)致粵港澳地區(qū)的公共服務(wù)很難實現(xiàn)一體化供給服務(wù)體制。其主要面臨諸多內(nèi)外環(huán)境的制約和挑戰(zhàn)，就外部環(huán)境而言，世界經(jīng)濟不確定不穩(wěn)定因素增多，保護主義傾向抬頭。就國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境而言，整體經(jīng)濟運行仍存產(chǎn)能過剩、供求結(jié)構(gòu)不平衡等問題;就大灣區(qū)內(nèi)部而言，灣區(qū)內(nèi)社會制度及法律制度不同，灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距依然較大，同質(zhì)化競爭和資源錯配現(xiàn)象普遍存在。為粵港澳大灣區(qū)長效發(fā)展計，當前必須通過完善區(qū)域內(nèi)公共治理模式，形成有效的財政競爭和有序的財政合作，打破三地之間狹隘的行政藩籬，逐步減少甚至消除制度差異衍生的交易成本。在理順灣區(qū)內(nèi)財政同質(zhì)競爭基礎(chǔ)上，拓寬粵港澳大灣區(qū)新的發(fā)展空間以及動能，融入整體國家發(fā)展戰(zhàn)略，增強其國際競爭力。這其中的核心和關(guān)鍵是理順粵港澳大灣區(qū)財政合作體系和推進路徑，培育有中國特色的灣區(qū)發(fā)展模式。

三、粵港澳大灣區(qū)財政合作的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實邏輯

（一）從競爭到合作：財政行為演進的理論基礎(chǔ)

從理論角度看，區(qū)域內(nèi)或空間上的財政合作必須存在如下條件或基礎(chǔ)。

1.空間異質(zhì)性的存在。所謂空間異質(zhì)性也就是空間差異性，指的是所有空間區(qū)位中存在的現(xiàn)象以及事物均和別的區(qū)位中的現(xiàn)象以及事物存在差別，專業(yè)領(lǐng)域稱其為“空間上的非平穩(wěn)”。一定程度上說，區(qū)域之間經(jīng)濟差異的存在可以更好地促進區(qū)域經(jīng)濟合作，其中財政合作是最有效的工具。不同主體之間勢均力敵，則可能衍生基于“瑜亮情結(jié)”引發(fā)的惡性競爭。

2.存在明顯的空間溢出效應(yīng)。即某一區(qū)位中政府主體的財政行為影響到其他區(qū)域的經(jīng)濟決策。具體而言，空間外溢效應(yīng)往往精準影響要素稟賦、知識技能以及投資流向等方面，同時其溢出效應(yīng)會由于地理距離加大而逐漸降低。在現(xiàn)實生活中也經(jīng)常得到了印證，如京津冀，長三角、珠三角等近距離的城市往往因這種空間溢出效應(yīng)而達成區(qū)域合作。

3.政府財政行為方向發(fā)展規(guī)律。政府間財政關(guān)系當中，競爭絕對是主導(dǎo)，但是為保護競爭，財政合作必然逐漸增多。因為財政競爭會衍生低效和浪費，將抵消競爭帶來的效率和成果。而財政合作則可以降低財政競爭的部分負外部效應(yīng)，保護了財政競爭的外部環(huán)境。就我國財政體制改革歷程而言，分權(quán)式財政體制改革使得地方政府具有強大的動機去追求各自轄區(qū)利益最大化，于是利益驅(qū)動下的政府間財政競爭應(yīng)運而生。但是，財政競爭之余，不可避免催生了多種公共事務(wù)，此時地方政府之間財政合作非常關(guān)鍵。例如，粵港澳大灣區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟一體化的典范和模板，從某種程度上來說，灣區(qū)城市之間的財政合作是保證各個孤立的城市演變?yōu)榇鬄硡^(qū)城市群的條件和結(jié)果。

4.社會發(fā)展動能變遷的需要。分權(quán)化驅(qū)動地方政府為了增長進行競爭，其中最倚重的手段就是財政競爭。這種財政競爭方式往往以犧牲社會福利換取一段經(jīng)濟高速增長。在可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展戰(zhàn)略下，發(fā)展動能由片面追求“增長”最終演進為人和社會的全面“發(fā)展”上來，這勢必引導(dǎo)地方政府將財政競爭的目標調(diào)整到“為發(fā)展而競爭”，并最終實現(xiàn)從“生產(chǎn)型增長”向“福利型增長”的轉(zhuǎn)變。那么財政行為必然由“為增長而競爭”調(diào)整到“為發(fā)展而合作”。近些年，世界各地及我國區(qū)域之間興起的各類政府間合作都印證了社會發(fā)展動能變遷的這一內(nèi)在需要。

5.經(jīng)濟一體化發(fā)展規(guī)律驅(qū)動。正如彼得·羅伯遜（Peter Robson）所言：區(qū)域經(jīng)濟一體化是一種手段，在這一過程中，成員之間互相合作，彼此的歧視消失，成員之間在經(jīng)濟政策工具的單邊使用上協(xié)調(diào)一致。現(xiàn)實中，區(qū)域經(jīng)濟一體化不斷從低級向高級發(fā)展。一體化過程就是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟主體的合作過程，合作既是一體化的原因，也是一體化的必然結(jié)果。初級階段的區(qū)域經(jīng)濟一體化合作重在市場合作、利益糾紛等。高級階段的區(qū)域經(jīng)濟一體化必然衍生公共需要、制度調(diào)整、規(guī)劃統(tǒng)一等公共事務(wù)。無論初級階段還是高級階段的區(qū)域合作基本上都是以財政合作為載體和手段。粵港澳經(jīng)濟合作框架由最初的貨物貿(mào)易合作發(fā)展到服務(wù)貿(mào)易合作、投資合作、技術(shù)合作，再發(fā)展到當下的環(huán)保、教育、健康和養(yǎng)老等領(lǐng)域合作，無不是借助財政杠桿得以實現(xiàn)。

（二）粵港澳大灣區(qū)財政合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.三地財政能力存在差距?；浉郯娜刎斦罩胶拓斦芰Υ嬖诓町?。從三地的財政收支水平看，2016年廣東財政收入首次突破萬億元，財政支出達到13447.42億元，其中灣區(qū)九市的財政收入合計6923.98億元，財政支出達到9285.1億元。同年，香港政府的收入為4913.61億元，支出為3963.25億元，澳門政府的收入為906.31億元，支出為488.84億元。從財政收支增長率來看，粵港澳三地差別非常明顯，2016年廣東省的財政收入同比增長率為4.8%，支出同比增長率為5.04%。同期香港政府的收入增長率為27.4%，支出增長率為6.1%，而澳門政府的收入同比下降4.6%，支出同比增長6.2%。上述財政能力的差距會導(dǎo)致三地之間公共服務(wù)的落差，這種落差在一定程度上激發(fā)了三地之間財政合作的欲望和動力。近些年三地在養(yǎng)老、社保等領(lǐng)域的合作也恰恰是基于財政能力差距引發(fā)的。

2.粵港澳經(jīng)濟一體化發(fā)展的需要。經(jīng)濟一體化，重在市場實現(xiàn)一體化，并不是讓市場主體也實現(xiàn)一體化，即不是誰吞并誰。另外，經(jīng)濟一體化是將區(qū)域內(nèi)資源整合起來，將各自的優(yōu)勢充分展現(xiàn)出來，而不是讓政府強制進行去市場化配置資源。從粵港澳三地一體化發(fā)展的客觀條件講，三地城市群在人口、交通、經(jīng)濟等方面和產(chǎn)業(yè)情況均具備世界灣區(qū)要求與條件。但是，灣區(qū)間財政合作不足，最起碼的“硬對接”尚待完善，更遑論“軟對接”。較之其他成熟的大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)一體化協(xié)同發(fā)展最大的短板不是土地面積和人口規(guī)模，更不是GDP和貿(mào)易規(guī)模，而是利益一體化基礎(chǔ)上的財政合作。

3.粵港澳三地財政合作歷史經(jīng)驗支撐?；浉郯娜赝沧妗⒀}相連，同屬中華民族大家庭。多年來，三地之間互為依靠。眾所周知，香港經(jīng)濟增長缺乏持續(xù)穩(wěn)固支撐，澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對單一、發(fā)展資源有限。正是由于祖國強力支持，才能維持港澳經(jīng)濟繁榮和富強，其中三地之間財政合作功不可沒。隨著時間的推移，粵港澳三地之間財政合作發(fā)展理念深入民心，融入三地發(fā)展歷史之中，增強了三地民族認同感和民族自信心。歷史資料顯示，三地之間多年的財政合作重在加大民生類公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。例如，2008年底，香港和深圳的相關(guān)部門在深圳成功簽署《香港病人轉(zhuǎn)介合作項目協(xié)議》，為港澳同胞提供一視同仁的醫(yī)療服務(wù)。

4.國家統(tǒng)一治權(quán)的需要。國家治權(quán)統(tǒng)一包括疆域空間的治權(quán)統(tǒng)一和法治法律的治權(quán)統(tǒng)一。“一國”是永恒的主題，“兩制”則是特定歷史條件下的特殊選擇?；浉郯拇鬄硡^(qū)與其他灣區(qū)最大的不同就是“一國兩制”，其涉及三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣、三種法律制度。灣區(qū)三地文化同源，血脈相連，從古至今同為中華民族大家庭不可分割的一部分。在經(jīng)濟上三地各有優(yōu)勢，互為倚重。黨中央、國務(wù)院頒布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》開宗明義地指出：建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。也就是說，建設(shè)大灣區(qū)既是鞏固“一國兩制”的成果，又是推動“一國兩制”向國家統(tǒng)一治權(quán)發(fā)展的重大舉措。在這一過程中，財政作為庶政之母，必須先行邁出關(guān)鍵的第一步。

四、粵港澳大灣區(qū)財政合作的特殊性及現(xiàn)實路徑

（一）大灣區(qū)財政合作的特殊性

第一，財政合作的主體關(guān)系復(fù)雜。粵港澳大灣區(qū)涉及廣東省、香港、澳門，雖同屬中國，但廣東省作為地方政府省份，受到中央政府的管轄，港澳雖然同屬中央政府管轄，但比起廣東省擁有較大的自主權(quán)。粵港澳三地之間的關(guān)系仍屬于地方政府之間的關(guān)系，存在著多種多樣、程度不一的經(jīng)濟競爭。這一定程度導(dǎo)致區(qū)域資源無法自由流動，很難將粵港澳所有資源整合在一起，在合作時需要經(jīng)過很多程序，工作效率過低，合作自主權(quán)無法實現(xiàn)對等問題。使得粵港澳三地經(jīng)濟和社會交往過程中花費較大制度交易成本，缺少能夠統(tǒng)領(lǐng)大局的合作協(xié)調(diào)體系。

第二，政策制度的差異性。這種制度的差異帶來預(yù)期利益和權(quán)力的落差，其具體表現(xiàn)為：一是三地基本政治制度、法律制度的差異性影響了大灣區(qū)發(fā)展的認同感和歸屬感。香港是英國法律體系，澳門是葡萄牙法律體系，與國內(nèi)法律體系差異很大。二是內(nèi)地資本和勞動力向港澳流動的障礙。從長遠看，資本流動障礙可以隨著內(nèi)地金融體制改革的不斷深入而逐步減輕乃至消除，但香港與內(nèi)地的人口規(guī)模、就業(yè)容量與收入水平的巨大差距，決定港澳勞動力市場在今后相當長時期內(nèi)無法向內(nèi)地完全開放。三是關(guān)稅差異導(dǎo)致“關(guān)稅同盟”難以落地?？傊@些差異影響了三地社會福利和公共服務(wù)有效銜接，造成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨其他灣區(qū)所沒有的制度和體制機制難題。

第三，世界經(jīng)濟格局重大變革。目前，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟處在從快速發(fā)展時期轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段。資本、土地以及勞動力等傳統(tǒng)形式的要素逐漸減少，創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)化水平以及教育情況等可持續(xù)性要素約束依然存在?；浉郯娜叵胍⒆闶澜缃?jīng)濟潮頭，必須加強三地之間的創(chuàng)新型合作，由最初“前店后廠”形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯疃热诤闲问?，積極踐行構(gòu)筑“絲綢之路”經(jīng)濟帶的重大歷史使命。

第四，“一國兩制”的特殊優(yōu)勢。港澳地區(qū)擁有“一國兩制”的獨特優(yōu)勢及健全的法制和完善的國際聯(lián)系，還有國際金融中心的地位、優(yōu)越的地理位置和自由開放的市場?！耙粐鴥芍啤笔腔浉郯拇鬄硡^(qū)的優(yōu)勢，也是粵港澳大灣區(qū)邁向國際的重要基礎(chǔ)。港澳特區(qū)政府必須在“一國兩制”前提下，把國家所需、港澳所長有機地結(jié)合起來，在融入國家發(fā)展大局的同時，也為港澳經(jīng)濟尋找新的增長點，同時，為港澳居民提供更廣闊的生活和發(fā)展的空間。只有充分認識和利用“一國兩制”制度優(yōu)勢，才能進一步建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系，為港澳發(fā)展注入新動能。

（二）粵港澳大灣區(qū)財政合作的現(xiàn)實路徑

1.合作的目標導(dǎo)向

鑒于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢和國際經(jīng)濟格局變化的現(xiàn)實，粵港澳大灣區(qū)三地的財政合作必須服務(wù)于統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，充分利用“一國兩制”制度優(yōu)勢，建立互利共贏的灣區(qū)財政合作關(guān)系。這既是中央政府的國家戰(zhàn)略體現(xiàn)，也是粵港澳三地大局思維的必然要求。此次粵港澳大灣區(qū)財政合作必須服務(wù)于頂層設(shè)計，不僅僅為了解決區(qū)域公共服務(wù)外溢問題，也不僅僅是基于稅收糾紛協(xié)調(diào)，而必須服從和服務(wù)于建設(shè)世界一流灣區(qū)和世界級一流城市群這一頂層設(shè)計，進一步提升粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的支撐引領(lǐng)作用。

當然，上述目標不可能一蹴而就的實現(xiàn)。財政合作的重點和階段性任務(wù)應(yīng)該劃分為：第一步，到2025年，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的“硬合作”為主，并且作為推動中國經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)的戰(zhàn)略對接點，打造成為全國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局樣本，在變局中開新局。第二步，到2030年，以高度發(fā)達的教育和科技等“軟合作”為主，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，建設(shè)具有國際競爭力的創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域。第三步，到2035年，以“宜居宜業(yè)宜游國際一流灣區(qū)”的全面合作為主，建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群，構(gòu)建開放型融合發(fā)展的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地。

2.合作內(nèi)容及路徑

從內(nèi)容上看，粵港澳大灣區(qū)財政合作的核心內(nèi)容是把國家所需和港澳所長有機結(jié)合起來，通過財政機制協(xié)調(diào)，促進粵港澳優(yōu)勢互補，實現(xiàn)共同發(fā)展。從路徑上看，粵港澳大灣區(qū)的財政合作應(yīng)該是融合式合作，即灣區(qū)各獨立經(jīng)濟主體立足經(jīng)濟效應(yīng)最大化競爭，同時參與到一體化建設(shè)當中，在競爭當中實現(xiàn)合作，在合作當中進行競爭。2018年2月頒布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》就基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、教育和人才、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、健康和養(yǎng)老等提出具體合作方向?；诖?，粵港澳大灣區(qū)財政合作內(nèi)容既有制度接軌、公共服務(wù)合作等軟合作，又包括基礎(chǔ)設(shè)施等硬合作。

（1）稅收合作。

粵、港、澳三個地方有著不同的稅收制度，這對三地的經(jīng)濟整體性發(fā)展有著很大影響。為了消除大陸和港澳地區(qū)二次征稅以及偷稅漏稅的現(xiàn)象，必須保證同一項收入，不管直接收入還是間接收入都不會繳納兩次稅費。同時，粵港澳三地應(yīng)該建設(shè)緊密的稅收信息共享平臺，任意一方，都不能成為其他兩方的“避稅港”。近5年來，粵港澳三地之間加強稅收合作，取得了很大成效。香港約971億港元的香港貨物按照“產(chǎn)品特定原產(chǎn)地規(guī)則”以零關(guān)稅進口內(nèi)地，節(jié)省關(guān)稅約68.1億元人民幣;澳門以零關(guān)稅優(yōu)惠輸往內(nèi)地的貨物總出口貨值達9.4億澳門元，豁免稅款近6650萬澳門元。2018年12月，《貨物貿(mào)易協(xié)議》進一步規(guī)定，原產(chǎn)港澳的貨物進口內(nèi)地將全面享受零關(guān)稅。而且，廣東在全國首創(chuàng)對港澳高端和緊缺人才個稅超過15%的部分給予補貼，享受“港人港稅、澳人澳稅”政策。

對于未來粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展進程而言，尚有兩大稅收合作重點：第一，通過稅收杠桿的調(diào)節(jié)，吸引高端人才來粵港澳工作，尤其是在三地之間流動的高端緊缺人才的稅收抵免方式和力度;第二，如何協(xié)調(diào)三地稅收政策，形成等力度的稅收優(yōu)惠體系，既要避免大灣區(qū)內(nèi)部稅收惡性競爭，又要防止外資利用三地稅制差異衍生稅收套利行為，做到對外稅收政策一致和同步。

（2）民生福利合作

民生福利合作的目標是拓展三地在醫(yī)療健康、社會保障等領(lǐng)域合作，積極推行粵港澳優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享，打造宜居、宜業(yè)、宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，造福大灣區(qū)人民，增強灣區(qū)各族人民的國家認同感和民族自豪感。

自大灣區(qū)規(guī)劃頒布以來，廣東省取消了港澳居民就業(yè)證制度，對港澳人員實行公租房優(yōu)先配租，港澳居民可在廣東繳納住房公積金等。目前，廣東省已有港澳籍從業(yè)人員近30萬人，與廣東省居民共享醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)。具體而言，粵港澳三地民生福利合作未來推進路徑主要包括：第一，養(yǎng)老合作。發(fā)揮珠三角九市在地域空間和人力資源方面的優(yōu)勢，大力供給大灣區(qū)三地一體的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。在財力有限的情況下，通過財政補助或者PPP模式支持建設(shè)，讓港澳居民在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生方面享有與內(nèi)地居民同等待遇。第二，支持港澳投資者在珠三角九市興辦養(yǎng)老等社會服務(wù)機構(gòu)。第三，塑造健康灣區(qū)。推動港澳在內(nèi)地異地就醫(yī)費用結(jié)算機制，建立醫(yī)療救援聯(lián)動機制，實現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)健康服務(wù)一卡式服務(wù)。

（3）教育合作

粵港澳三地教育合作的目標主要有：第一，通過教育合作加大三地財政教育投入力度，擴大學(xué)位供給，緩解港澳同胞子女就學(xué)壓力，同時又確?？鐓^(qū)域就業(yè)人員隨遷子女就學(xué)。第二，基于科技合作和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需要，通過教育合作打造高端人才教育高地。

具體而言，粵港澳三地教育合作的內(nèi)容包括：第一，支持粵港澳高校合作辦學(xué)，實現(xiàn)港澳高校北上辦學(xué)，如香港科技大學(xué)（廣州）等項目財政配套實施。第二，實現(xiàn)平等接受學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段教育，支持建設(shè)港澳子弟學(xué)?；蛟O(shè)立港澳兒童班并提供寄宿服務(wù)。第三，打造教育高地。通過粵港澳這一世界平臺，實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策，積極推進與港澳合作辦學(xué)，加強與港澳的高層次合作，搶先引進高端要素資源，支持創(chuàng)新平臺等建設(shè)。將粵港澳打造成為全國乃至全球的教育高地，與粵港澳的科技高地、產(chǎn)業(yè)高地互為支撐。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作

粵港澳三地政府間基礎(chǔ)設(shè)施的財政合作主要目標是以交通、信息、能源、水利基礎(chǔ)設(shè)施為重點，形成內(nèi)聯(lián)外通、高效銜接的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)一體化、便捷化、智能化的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系。

目前，大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作取得了舉世矚目的成就。如貫通全境的港珠澳大橋和廣深港高鐵，使得港澳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融入全國體系之中。結(jié)合大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施實際情況，未來尚有如下建設(shè)任務(wù)或推進路徑：首先，實現(xiàn)海陸空交通基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。其中包括建設(shè)世界級機場群，鞏固提升香港國際航空樞紐地位，實現(xiàn)全灣區(qū)無障礙物流。第二，構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，把粵港打造為全球最具活力和國際競爭力的智能型城市群。第三，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施。基于香港和澳門實際，尤為重要的是加強飲用水水源地工程建設(shè)。同時，基于粵港澳臨海臨江的特殊區(qū)情，加大三地一體化水利水文抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（5）科技合作

粵港澳三地科技領(lǐng)域的財政合作最終目的是構(gòu)建粵港澳城市群一體化創(chuàng)新生態(tài)體系和協(xié)同創(chuàng)新共同體，建設(shè)全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地，成為我國經(jīng)濟振興的橋頭堡。目前，粵港澳三地關(guān)于科技合作正如火如荼地展開：第一，實現(xiàn)了國家科研項目經(jīng)費過境香港使用，科研儀器設(shè)備入境關(guān)稅優(yōu)惠的完美解決;第二，國家重點研發(fā)計劃已對港澳的16個重點實驗室直接給予支持;第三，廣深科技創(chuàng)新走廊擴至港澳，舉廣東省全力建設(shè)“廣州-深圳-香港-澳門”科技創(chuàng)新走廊，打造大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，加快向全球價值鏈高端邁進。

基于以上科技合作目標，粵港澳三地科技領(lǐng)域財政合作應(yīng)該包括以下三個方面：第一，強化科技創(chuàng)新資金支持。爭取國家加大對大灣區(qū)財政科技經(jīng)費支持力度，支持粵港澳三地財政參照政府股權(quán)投資模式設(shè)立聯(lián)合創(chuàng)新專項資金。第二，推行財政科技資金在大灣區(qū)內(nèi)自由使用。如設(shè)立廣東省基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究基金，向港澳地區(qū)全面開放申報。第三，實現(xiàn)科技與產(chǎn)業(yè)雙對接的合作格局。通過稅收減免、貼息等多種財政杠桿運作，推進科技創(chuàng)新走廊建設(shè)，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)“教育一科技一產(chǎn)業(yè)”的一體化，建立全球產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地。

五、粵港澳大灣區(qū)財政合作的保障機制

灣區(qū)之所以成為灣區(qū)，在于灣區(qū)內(nèi)財政合作機制。只有這樣，才能兼顧灣區(qū)各個城市主體之間不同層次的需求目標，讓灣區(qū)居民及企業(yè)享受灣區(qū)財政合作帶來的利益，灣區(qū)才能維系和發(fā)展。否則，灣區(qū)就會分崩離析，做不大更做不強?；浉郯拇鬄硡^(qū)在歷史發(fā)展過程中具備自己特殊的現(xiàn)實條件和歷史基礎(chǔ)，決定了粵港澳三地必須進行財政合作，只有合作才能共贏。

1.將財政合作嵌入“雙循環(huán)”發(fā)展格局中。當前國內(nèi)國際形勢下，雙循環(huán)新發(fā)展格局戰(zhàn)略是在當前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生復(fù)雜變化時，為了解決我國經(jīng)濟發(fā)展重難點問題而提出的一個具有主動性的、長期性的、全局性的、開放性的改革性發(fā)展戰(zhàn)略。粵港澳大灣區(qū)有完整的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，其理當成為我國“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的前沿陣地，也理當成為我國“內(nèi)循環(huán)”的成功樣本。這是粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是國家宏觀戰(zhàn)略大局。通過“兄弟互助式”的財政合作，能將港澳發(fā)展融入國家“雙循環(huán)”戰(zhàn)略布局，進而拉動我國經(jīng)濟整體突破困境，開創(chuàng)新局面。

2.理順競爭和合作關(guān)系?；浉郯拇鬄硡^(qū)推進財政合作，并不否定和抑制財政競爭。相反，還要大力提倡理性的高層次財政競爭，把以往對貨源、場地的競爭轉(zhuǎn)到科技創(chuàng)新、人的全面發(fā)展上來。競爭是合作的基礎(chǔ)，合作是為了保證競爭的質(zhì)量。港澳在粵港澳大灣區(qū)的角色將是積極的“參與者”和“推廣者”，不能是“看客”。在大灣區(qū)內(nèi)，三地應(yīng)該遵從市場規(guī)則開展公平的財政競爭，改善各自轄區(qū)公共服務(wù)水平。同時，共同發(fā)揮財政政策及財政杠桿的均等化功能，縮小三地公共服務(wù)落差，消化跨境公共事務(wù)帶來的負外部效應(yīng)。

3.挖掘“一國、兩制、三關(guān)稅區(qū)”的制度優(yōu)勢。一定程度上，只有存在多樣性、差異性，才有互補性，才能形成綜合競爭力。在“一國、兩制、三關(guān)稅區(qū)”制度背景下，可以把港澳市場經(jīng)濟成熟，與廣東腹地廣、市場大等優(yōu)勢結(jié)合起來。正是“兩制”才能保證港澳的獨特地位，保證港澳自由開放的經(jīng)濟體制。也正是“一國”才能保證三地眾志成城、再創(chuàng)輝煌。這一優(yōu)勢是國內(nèi)外任何一灣區(qū)都無法比擬的。港澳必須做到國家所需、港澳所長，既可以形成內(nèi)部融合的凝聚力，又可以形成一致對外的合力。

4.搭建大灣區(qū)財政合作平臺。在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)過程中，三地的財政合作必然要搭建合作平臺作為合作的基礎(chǔ)和載體。鑒于當前大灣區(qū)實際，應(yīng)深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、南沙粵港澳全面合作示范區(qū)、橫琴粵港澳深度合作示范區(qū)，再加上江門大廣海灣經(jīng)濟區(qū)、中山粵澳全面合作示范區(qū)等平臺有益補充，引領(lǐng)帶動粵港澳全面合作。基于這些合作平臺，粵港澳三地政府共同編制科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域的專項財政中長期規(guī)劃或?qū)嵤┓桨覆⑼苿勇鋵崱?/p>

5.建立區(qū)域財政合作利益共享與補償機制。財政利益共享機制作為大灣區(qū)實現(xiàn)合作最原始的驅(qū)動力，要想讓大灣區(qū)深入合作就一定要秉承互惠互利這一原則。大灣區(qū)三地之間合作最重要的就是構(gòu)建利益共享機制以及補償機制，使得全部合作方均能夠享受到利益，讓粵港澳三地政府間做到利益補償以及轉(zhuǎn)移，達到共贏局面。該利益協(xié)調(diào)及補償機制應(yīng)該包括：稅收利益分配機制、跨區(qū)域基本公共服務(wù)補償機制、灣區(qū)利益協(xié)調(diào)組織及工作制度。

6.加強中央政府財政支持，落實國家功能保障?；浉郯娜刎斦献魇玛P(guān)國家遠期戰(zhàn)略規(guī)劃，中央應(yīng)加強相關(guān)針對大灣區(qū)的制度供給，比如用地、用海統(tǒng)籌新機制，地方政府債券發(fā)行新機制，稅收自主權(quán)的下放試點機制等，強化對大灣區(qū)建設(shè)的資金支持和制度保障。在發(fā)揮港澳獨特優(yōu)勢的同時，將香港和澳門納入國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的整體體系之中。實踐證明，國家功能越匯聚，就越能帶動區(qū)域發(fā)展的動能，建議未來中央出臺各類財政政策也應(yīng)該將香港和澳門納入其中。中央政府應(yīng)該通過高屋建瓴的制度安排，引導(dǎo)粵港澳三地政府財政行為一體化。

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From competition to cooperation： an analysis of the promotion path

of financial behavior in Guangdong， Hong Kong and Macao

WU Wen-zhong1，TANG Fei2，LI Qin2

（1.School of economics and statistics， Guangzhou University， Guangdong，Guangzhou 510006，China; 2.School of Finance and economics， Guangdong Normal University of technology， Guangdong，Guangzhou 510665，China）

Abstract：

The coordinated development of Guangdong， Hong Kong and Macao has become a major national strategy. The Party Central Committee and the State Council have always attached great importance to the planning and design of Guangdong， Hong Kong and Macao Bay area. In the process of the coordinated development of Guangdong， Hong Kong and Macao， in order to build a world-class Bay area and a world-class megalopolis， we should give full play to the unique effect of fiscal policy and fiscal behavior leverage， especially through the in-depth cooperation of fiscal behavior to promote the leapfrog integrated development of the bay area. On the basis of exploring the evolution law of intergovernmental financial behavior， this paper studies the urgency and particularity of financial cooperation among Guangdong， Hong Kong and Macao， and then constructs the operation mechanism and implementation path of financial cooperation among Guangdong， Hong Kong and Macao， so as to promote the high-quality and high-speed development of Guangdong， Hong Kong and Macao.

Key words：

guangdong，Hong Kong and macao bay area;financial behavior;financial competition;financial cooperation

責(zé)任編輯：張建偉

收稿日期：2021-02-09

基金項目：教育部人文社科基金“區(qū)域平衡發(fā)展導(dǎo)向下的政府間財政合作機制研究”（18YJA790087）;廣東省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“廣東省政府股權(quán)投資運行績效評估及機制優(yōu)化研究”（GD16XYJ14）。

作者簡介：伍文中（1969—），男，湖北武穴人，廣州大學(xué)經(jīng)濟與統(tǒng)計學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為財政理論與政策;唐 霏（1982—），女，湖北孝感人，廣東技術(shù)師范大學(xué)財經(jīng)學(xué)院副教授，研究方向為財政理論與政策;李 勤（1969—），女，廣東南海人，廣東技術(shù)師范大學(xué)財經(jīng)學(xué)院副教授，研究方向為經(jīng)濟審計。