說說當(dāng)下的碳排放權(quán)交易及配額模式

劉云生

國際碳排放權(quán)交易與配額模式

國際環(huán)境下減排責(zé)任劃分原則

為控制溫室氣體排放，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會于1992年5月通過了《聯(lián)合國氣候框架公約》（以下簡稱《公約》）。《公約》提出，全球溫室氣體排放最大部分源自發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的人均排放仍相對較低。1997年12月在日本京都舉行的第三次《聯(lián)合國氣候框架公約》締約方大會上通過了《京都議定書》?！毒┒甲h定書》遵循“共同但有區(qū)別”的原則，約定了《公約》附件一國家（包括澳大利亞、奧地利、白俄羅斯、比利時、保加利亞、加拿大、克羅地亞、捷克共和國、丹麥、歐洲共同體、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、日本、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、盧森堡、摩納哥、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯(lián)邦、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、烏克蘭、大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國、美利堅合眾國）的強(qiáng)制減排目標(biāo)。美國等部分發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，在此框架下中國、印度等發(fā)展中大國沒有以有效的方式參與減排并不公平，從而陸續(xù)退出《京都議定書》。與此同時，國際上針對全球減排責(zé)任劃分的問題相繼提出了不同的原則或方案，如為了讓發(fā)展中國家參與減排，美國和英國率先提出了“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放”和“人均碳排放”的方案，但未能充分考慮發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。之后，中國和瑞典也分別提出了“人均累計碳排放”以及“單位GDP累計碳排放”兩種核算方案，兼顧了歷史責(zé)任、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口規(guī)模等各項因素，在國際上受到較高程度的認(rèn)可。

國際框架下的碳交易機(jī)制

《京都議定書》規(guī)范了三種碳交易機(jī)制，分別是聯(lián)合履約機(jī)制（Joint Implementation，JI）、清潔發(fā)展機(jī)制（International Emission Trade，CDM）以及國際排放貿(mào)易（International Emission Trade，IET）。IET是指附件一國家根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定獲得相應(yīng)的排放許可，再將其分配給國內(nèi)的排放經(jīng)濟(jì)主體，擁有交易許可的排放主體可以將所獲得的配額拿到市場上進(jìn)行交易。而JI和CDM機(jī)制的制訂考慮到各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)水平、能源利用率存在差異，相對發(fā)達(dá)的國家在國內(nèi)的減排成本及難度相對較高，所以允許在其他國家開展節(jié)能減排或碳匯、碳捕集的項目合作，用于抵消部分碳排放，以實現(xiàn)其在《京東議定書》下的減排承諾。JI是附件一國家之間進(jìn)行的合作，而CDM是在附件一國家與非附件一國家之間開展的一種合作交易模式。CDM機(jī)制下，不僅投資國可以用更低的成本獲得核證減排量，東道國也可以通過項目獲得投資資金并積累技術(shù)儲備（見表1）。

國際主流碳市場的發(fā)展

當(dāng)前國際主流碳市場根據(jù)參與形式分為自愿參與的碳市場和強(qiáng)制參與的碳市場。其中，自愿參與的碳市場以芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）為代表。CCX成立于2003年，是全球第一個具有法律約束力、基于國際規(guī)則的溫室氣體排放登記、減排和交易平臺，排放主體自愿參與減排體系并做出承諾，主要交易品種為ERUs與CERs。由于美國在應(yīng)對氣候變化上的消極態(tài)度，如拒絕做出具體的減排額度承諾以及相關(guān)法案的缺失，導(dǎo)致市場缺乏國際條約依據(jù)，市場交易量逐漸萎縮，會員陸續(xù)退出，CCX在創(chuàng)辦八年后被亞特蘭大的洲際交易所收購。強(qiáng)制減排的碳市場的交易特點是“強(qiáng)制參與、強(qiáng)制減排”，主要交易品種為碳排放權(quán)，是目前國際碳市場交易的主要形式，以歐盟排放交易體系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）為代表。EU ETS是全球范圍內(nèi)交易規(guī)模最大、流動性最好、影響力最強(qiáng)的溫室氣體減排市場，交易規(guī)模約占全球碳排放總量的9%。

歐盟排放交易體系的優(yōu)化與演進(jìn)

EU ETS采取了分階段實施的方式，截至2020年底經(jīng)歷了三個階段，自2021年起已進(jìn)入了第四階段。其中，第一階段為市場的完善摸索經(jīng)驗、奠定基礎(chǔ)階段，后面三個階段則根據(jù)上一階段的經(jīng)驗逐步對市場政策進(jìn)行優(yōu)化完善。在配額分配方面，一是優(yōu)化國家間分配形式，從原有的各國自行分配調(diào)整成了由EU ETS按照碳排放計劃向各成員國發(fā)放約束性指標(biāo);二是優(yōu)化國內(nèi)分配形式，從歷史排放法或歷史強(qiáng)度法向基準(zhǔn)線法過渡;三是提出了碳排放權(quán)分配的動態(tài)調(diào)整機(jī)制、設(shè)定活動水平臨界值（Activity level threshold，ALT）作為調(diào)整系數(shù)，動態(tài)調(diào)整碳排放分配權(quán)。在分配形式方面，逐步壓縮免費(fèi)配額，EU ETS經(jīng)過實踐認(rèn)為拍賣是最經(jīng)濟(jì)效率的分配方式，有償使用更好地體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則。在覆蓋范圍方面，逐步擴(kuò)大控排管理行業(yè)的范圍，提高碳市場覆蓋面。在核證減排方面，優(yōu)化核證減排使用規(guī)則，逐步壓縮核證減排的使用范圍。

歐盟排放交易體系的發(fā)展與成效

根據(jù)歐洲環(huán)境署（European Environment Agency， EEA）的數(shù)據(jù)，歐盟整體碳排放已于1990年達(dá)峰，目標(biāo)是在2050年前達(dá)到碳中和。具體來看，1990～2005年，歐盟二氧化碳排放量的下降并不明顯。自2005年建立EU ETS以來，歐盟碳排放呈顯著下降趨勢，截至2020年碳排放水平已較1990年下降超20%。這充分證明了EU ETS是一個行之有效的減排機(jī)制，可以有效推進(jìn)歐盟實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。預(yù)計到2030年，在現(xiàn)有措施下碳排放水平將再下降20%，加入其他（減排）措施的情況下還能額外下降15%。據(jù)此，根據(jù)EEA測算，歐盟地區(qū)預(yù)計可以在2050年前后接近碳中和的目標(biāo)。

我國碳排放權(quán)交易及配額模式現(xiàn)狀

我國參與國際碳交易機(jī)制

在《京都議定書》規(guī)定的三種機(jī)制中，我國作為最大的發(fā)展中國家，積極參與CDM機(jī)制，為實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和奠定了良好的基礎(chǔ)。截至2019年，我國累計建成3807個CDM注冊項目，占全球CDM項目的比重逾40%，累計產(chǎn)出核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）約11億噸，約占全球核證減排量的54.39%。根據(jù)CDM項目數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)數(shù)據(jù)，我國的CDM注冊項目中，有3728個項目屬于清潔能源項目，對我國實現(xiàn)碳排放達(dá)峰起到積極作用。剩余項目中涉及溫室氣體分解項目54個，碳匯項目4個，此類項目可以通過分解已排放的溫室氣體，或是依靠植樹造林、森林管理、植被恢復(fù)等措施吸收已排放的溫室氣體，為我國未來探索碳中和之路提供了寶貴經(jīng)驗。事實證明，CDM這類核證減排機(jī)制可以在一定程度上激發(fā)非強(qiáng)制減排地區(qū)發(fā)展清潔能源的積極性，有效降低該地區(qū)的溫室氣體排放。

我國碳市場的建設(shè)情況

目前，我國碳市場由試點地區(qū)碳市場和發(fā)電行業(yè)全國統(tǒng)一碳市場組成。2011年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院應(yīng)對氣候變化工作的總體部署，為落實“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國內(nèi)碳排放交易市場的要求，經(jīng)國家發(fā)改委同意，在七個省市（北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市）開展了碳排放權(quán)交易的試點示范工作。2013年6月18日，深圳市碳市場正式上線，隨后各試點地區(qū)碳市場也紛紛上線。試點地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)特點陸續(xù)出臺了符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的碳排放權(quán)交易管理辦法。2020年12月31日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了最新審議通過的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》在覆蓋范圍、配額分配、分配形式、核證減排方面均進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。其中，覆蓋范圍方面，由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建立全國統(tǒng)一的碳排放登記及交易系統(tǒng)、確定應(yīng)當(dāng)列入溫室氣體重點排放單位的條件?！掇k法》還要求已納入全國碳排放權(quán)交易市場的重點排放單位，不再參與地方碳排放權(quán)交易（2019～2020年納入地方碳排放市場的，暫不要求其參加全國碳市場2019年度和2020年度的配額分配和清繳）。目前，發(fā)電行業(yè)已初步形成全國統(tǒng)一的碳市場，全國統(tǒng)一的碳市場也將于2021年6月底正式啟動運(yùn)營。

全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)情況

在配額分配方面，由生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素確定碳排放配額總額及分配方案，各省級行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)方案向本行政區(qū)域內(nèi)的重點排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。在分配形式上，碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主，適時引入有償分配。在核證減排方面，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。另外，為加快碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，《辦法》鼓勵交易主體自愿注銷其所有的排放配額。

試點省市碳市場建設(shè)情況

在配額分配方面，各試點地區(qū)的碳市場配額分配方法存在共通點，但又有各自的特點。常見的配額分配方法是基準(zhǔn)線法、歷史排放法和歷史強(qiáng)度法。在分配形式方面，目前試點地區(qū)采用的配額發(fā)放方式主要是免費(fèi)發(fā)放或免費(fèi)有償相結(jié)合的發(fā)放方式。由于免費(fèi)分配不利于提升企業(yè)主動節(jié)能減排的意愿，因此現(xiàn)階段天津市、上海市、深圳市、重慶市、廣東省、福建省等多個試點地區(qū)也采用了免費(fèi)、有償發(fā)放相結(jié)合的方式。在覆蓋范圍方面，各試點碳排放權(quán)交易管理辦法所納入的行業(yè)存在較大差異。在核證減排方面，大多數(shù)試點地區(qū)允許排放主體可使用一定比例的核證自愿減排量抵消其碳排放量，但抵消比例各有不同，如天津市規(guī)定不可超過當(dāng)年實際碳排放量的10%，而上海則按照項目所在地分別設(shè)定了3%和2%的抵消上限（見表2）。

我國碳市場的實施情況

全國統(tǒng)一碳市場實施情況

目前，生態(tài)環(huán)境部率先對發(fā)電行業(yè)的碳排放權(quán)配額與分配制定了實施方案。生態(tài)環(huán)境部通過對2013～2019年期間發(fā)電行業(yè)重點企業(yè)的碳排放情況進(jìn)行核查，篩選確定了2019～2020年全國碳市場配額管理的重點排放單位名單，并于2020年12月29日印發(fā)了《2019～2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》），共涉及發(fā)電企業(yè)2225家，總碳排放規(guī)模超40億噸，約占全國碳排放總量的40%。

試點省市碳市場實施情況

自試點地區(qū)碳市場建成以來，市場活躍程度逐步提升。配額交易方面，截至2020年底，各試點地區(qū)碳交易累計已超4.45億噸，累計成交額達(dá)104.31億元。根據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院統(tǒng)計，2020年各試點區(qū)域配額成交情況如表3所示。

核證減排交易方面，市場也呈現(xiàn)交易持續(xù)保持活躍的狀態(tài)。截至2020年底，全國核證減排量成交達(dá)2.68億噸，其中上海交易量持續(xù)領(lǐng)跑，已超1億噸，占比超40%，而重慶市場尚無核證減排成交記錄。

我國碳排放權(quán)交易與配額模式中存在的問題

試點地區(qū)的多樣化管理政策及分割管理模式一定程度上影響全國碳交易市場的統(tǒng)一。一是各試點地區(qū)依照地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)與排放特點，制定碳排放權(quán)交易管理辦法，導(dǎo)致了各試點地區(qū)就所納入的行業(yè)、排放權(quán)分配規(guī)則、分配方式出臺的政策有所不同。為實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的碳達(dá)峰目標(biāo)以及碳中和愿景，全國統(tǒng)一的碳市場正在逐步完善，分割管理模式不利于政策統(tǒng)一的全國碳市場的形成。二是各試點地區(qū)之間未能形成統(tǒng)一的碳市場，阻礙了碳排放權(quán)在試點區(qū)域之間的流動、降低了試點地區(qū)碳市場活力。在減排效果上則體現(xiàn)為碳價差異大，而碳價能夠釋放經(jīng)濟(jì)信號，倒逼排放主體進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，減少碳排放量。三是在試點效果方面，

因缺少跨地區(qū)交易及分配的試點經(jīng)驗，降低了試點地區(qū)對培育全國統(tǒng)一碳市場的參考意義。

全國統(tǒng)一的碳市場覆蓋面不足，分配方案未考慮地區(qū)差異。一是全國統(tǒng)一的碳市場目前僅針對發(fā)電行業(yè)企業(yè)，尚有占全國碳排放60%的其他行業(yè)、企業(yè)暫未納入全國碳市場統(tǒng)一管理。全國碳市場對溫室氣體高排放單位的覆蓋程度不高，實際減排成效尚待檢驗。二是《方案》中省級行政區(qū)碳排放配額分配方式為“由生態(tài)環(huán)境部按照標(biāo)準(zhǔn)確定重點排放單位的名單，名單內(nèi)企業(yè)統(tǒng)一按照基準(zhǔn)線法確定配額，省級配額由省級行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位加總得出”，尚未將地區(qū)修正系數(shù)納入測算，導(dǎo)致該分配方式未能充分考慮到全國各省份、各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)等發(fā)展不均衡的現(xiàn)實情況。

碳排放外部性給碳達(dá)峰與碳中和帶來的不確定性。庇古的外部性理論認(rèn)為，企業(yè)的排污行為造成的損失會由其他企業(yè)、個人以及整個社會共同承擔(dān)，相較于企業(yè)所獲得的收益，其本身基本不用承擔(dān)因此帶來的私人成本，所以從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，不在控排范圍內(nèi)的企業(yè)會傾向于繼續(xù)排放甚至多排放。依據(jù)該理論，因目前我國碳市場覆蓋的區(qū)域及行業(yè)有限，未納入管理的行業(yè)及地區(qū)會傾向于繼續(xù)甚至增加碳排放，造成全社會碳排放量不降反升，給我國在承諾時間內(nèi)實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和帶來潛在的不確定性。

國內(nèi)碳排放權(quán)交易與配額模式的建議

優(yōu)化排放主體配額測算方案，逐步提高有償發(fā)放比例。從EU ETS針對排放主體的分配測算方案的演變上來看，歷史排放法以及歷史強(qiáng)度法存在對已經(jīng)主動開展節(jié)能減排的主體的不公平，基準(zhǔn)線法在此方面則更為科學(xué)。全國統(tǒng)一碳市場在電力行業(yè)的分配上也統(tǒng)一采取了基準(zhǔn)線法的方式。未來，培育全國統(tǒng)一的碳市場更加有利于我國構(gòu)建一個交易量活躍、碳價合理的碳市場。建議相關(guān)職能部門可以先行制定以基準(zhǔn)線法為主的碳排放權(quán)分配測算指導(dǎo)意見，各試點地區(qū)碳市場根據(jù)指導(dǎo)意見逐步優(yōu)化分配測算方式，為全國統(tǒng)一碳市場奠定好基礎(chǔ)。從發(fā)放形式上看，免費(fèi)發(fā)放的形式因為政府和市場之間的信息不對稱而造成分配不當(dāng)，導(dǎo)致部分排放主體因分配不當(dāng)獲得超額利潤，而拍賣分配的形式可以更好的體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，政府也可以利用拍賣所得發(fā)展低碳、碳匯項目，形成良性循環(huán)，更加有利于為碳中和做好技術(shù)積累。但拍賣的方式確實會增加排放主體的成本，故執(zhí)行阻力較大。因此需要通過碳市場的分階段運(yùn)營，培養(yǎng)排放主體碳排放需要付費(fèi)的觀念。建議我國參考EU ETS，逐步提高發(fā)放的碳排放權(quán)中以拍賣形式發(fā)放的比例，制定好未來以拍賣形式發(fā)放碳排放權(quán)的計劃，釋放碳排放需要付費(fèi)的信號。

平衡區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，探索區(qū)域間碳配額方案。黨的十九大報告中明確指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而發(fā)展不均衡的主要表現(xiàn)形式就包含區(qū)域發(fā)展的不均衡。所以，在制定碳排放權(quán)分配方案時應(yīng)充分考慮區(qū)域發(fā)展不均衡的情況，這既符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要，也符合習(xí)近平總書記在中央工作會議講話中支持有條件的地方率先達(dá)峰的要求。具體實施方面，一是可以參考《京都議定書》“共同但有區(qū)別”的原則，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、科學(xué)技術(shù)積累基礎(chǔ)好的區(qū)域率先制定達(dá)峰計劃，根據(jù)計劃形成排放權(quán)分配方案;二是參考我國和瑞典在國際上提出的依照“累計人均碳排放”和“累計單位GDP碳排放”的測算方案，充分考慮我國地區(qū)間歷史責(zé)任、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)等因素，科學(xué)分配碳排放權(quán);三是充分考慮到各省市目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素，從“經(jīng)濟(jì)含碳量”“高碳行業(yè)占比”等角度出發(fā)，尊重各省市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難度等現(xiàn)實情況，科學(xué)制定控（減）排計劃。

逐步擴(kuò)大控排行業(yè)范圍，推進(jìn)自愿減排與核證減排。鑒于我國目前經(jīng)濟(jì)與技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實情況，目前納入碳市場管理的行業(yè)及地區(qū)還存在一定的局限性。這就可能造成暫未納入管理的行業(yè)以及地區(qū)的碳排放量無序增加，使得全國整體碳排放的失控，給我國在承諾時間內(nèi)實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和帶來不確定性。從全國統(tǒng)一碳市場角度來說，我國目前還處于僅對發(fā)電行業(yè)碳排放進(jìn)行控制的第一階段。盡管發(fā)電行業(yè)碳排放量所占比重較大，占據(jù)了接近我國總體碳排放量的40%，但也依然有占比高達(dá)60%的行業(yè)尚未納入碳排放的管理工作，因此應(yīng)盡快確認(rèn)其他行業(yè)納入全國統(tǒng)一碳市場的分階段計劃。由于基于覆蓋面擴(kuò)大的方法還需要一段時間逐步推進(jìn)，所以建議：一是參照CCX的模式建立自愿減排市場，鼓勵暫未納入強(qiáng)制控（減）排管理的排放主體，特別是國有企業(yè)、上市公司等，承擔(dān)社會責(zé)任、加入自愿減排市場，培養(yǎng)排放主體未來積極參與強(qiáng)制市場的能力和信心;二是相關(guān)職能部門做好分階段將暫未納入的行業(yè)、地區(qū)納入強(qiáng)制控（減）排管理的計劃，持續(xù)釋放監(jiān)管信號，以確保自愿減排市場交易的可持續(xù)發(fā)展、提升市場活力;三是鼓勵未納入強(qiáng)制減排管理的地區(qū)及行業(yè)開發(fā)核證減排項目，并在市場建設(shè)初期適當(dāng)放寬核證自愿減排量在強(qiáng)制碳市場的使用比例，從而擴(kuò)大強(qiáng)制碳市場中排放主體對核證減排量的需求，刺激核證減排項目的開展。

（作者單位：中國人民銀行南京分行）