城市群基本公共服務(wù)均等化研究綜述

毛露一 葉美怡

【摘 ?要】目前，成渝經(jīng)濟(jì)圈相對于中部長三角、東部京津冀、沿海粵港澳這些發(fā)展較成熟的城市群來說還處于起步階段，學(xué)界對其研究也是方興未艾，視角新穎。因此，論文以較發(fā)達(dá)地區(qū)城市群為對象，以基本公共服務(wù)均等化為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，從眾多文獻(xiàn)中梳理出協(xié)同治理、一體化、均等化三者之間的理論內(nèi)涵和實(shí)際關(guān)系，并總結(jié)現(xiàn)階段較成熟城市群中基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀、困境、原因以及對策建議，希望通過考察和對比總結(jié)，為后續(xù)成渝基本公共服務(wù)均等化研究奠定現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)。

【Abstract】At present， Chengdu-Chongqing Economic Circle is still in the initial stage compared with the central Yangtze River Delta， the eastern Beijing-Tianjin-Hebei region， and the coastal Guangdong， Hong Kong and Macao urban agglomerations， which are more mature in development. The academic research on it is also on the rise with a new perspective. Therefore， the paper takes the urban agglomerations in the more developed areas as the object， and takes the equalization of basic public services as the key word to carry on the literature review， sorting out the theoretical connotation and practical relationship among collaborative governance， integration and equalization from numerous literatures. At the same time， it summarizes the current situation， predicament， reasons and countermeasures of the equalization of basic public services in the more mature urban agglomerations. It is hoped that through the investigation and comparative summary， it will lay a realistic basis and theoretical foundation for the follow-up research on the equalization of basic public services in Chengdu-Chongqing.

【關(guān)鍵詞】城市群;基本公共服務(wù);均等化;研究綜述

【Keywords】urban agglomeration; basic public services; equalization; research review

【中圖分類號】F061.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2021）07-0128-02

1 引言

為適應(yīng)新全球化的發(fā)展趨勢，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與格局也在進(jìn)行積極的重構(gòu)，中央更加注重打造城市群、都市圈的一體化發(fā)展水平，先后出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》與《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。成渝經(jīng)濟(jì)圈對于長三角、京津冀、粵港澳這些發(fā)展相對成熟的城市圈來說還處于起步階段，學(xué)界對其研究也是方興未艾，視角新穎。通過搜索文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)對城市群、都市圈的研究大都集中在協(xié)同治理方面，包括區(qū)域環(huán)境、區(qū)域產(chǎn)業(yè)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域公共服務(wù)等。而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不僅是2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一，也是促進(jìn)這些城市群、都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。因此本文以較發(fā)達(dá)地區(qū)城市群為對象，對其基本公共服務(wù)均等化研究作一綜合評述，希望通過考察和對比總結(jié)，為后續(xù)成渝基本公共服務(wù)均等化研究奠定現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)。

2 相關(guān)概念梳理

在基本公共服務(wù)方面，學(xué)者們運(yùn)用到的關(guān)鍵詞匯主要集中于基本公共服務(wù)協(xié)同治理、服務(wù)一體化、服務(wù)均等化，同時(shí)這些也是城市群、都市圈打造過程中比較關(guān)注的問題。從實(shí)際角度出發(fā)，模糊查詢這3個(gè)主題，三者似乎一致，但從理論角度出發(fā)，這3個(gè)概念卻有所區(qū)別。

協(xié)同治理是一種多元主體合作工作的治理模式，基本公共服務(wù)協(xié)同治理是指某個(gè)劃定區(qū)域內(nèi)的基本公共服務(wù)不再單獨(dú)由單一政府生產(chǎn)、提供、實(shí)施，而是跨越政府組織層級、公關(guān)部門界限、公私領(lǐng)域范圍由多元主體合作治理[1]?；竟卜?wù)一體化是指民眾所享受的基本公共服務(wù)突破行政區(qū)域界限，逐步實(shí)現(xiàn)同一標(biāo)準(zhǔn)對待，包括資源共享、制度對接、待遇互認(rèn)等一體化、同步化狀態(tài)。多數(shù)學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化提出自己的見解，但基本都包含3個(gè)方面的涵義：

一是每一個(gè)城市行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間的均等化，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部共享;二是城市群中的核心城市的均等化，達(dá)到城市之間共享;三是城市群內(nèi)每一位居民跨行政區(qū)域享受基本公共服務(wù)的機(jī)會和資源都是均等的[2-4]。協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)一體化的過程方法，而區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)和衡量成果的“標(biāo)尺”是服務(wù)均等化，三者目標(biāo)一致，相輔相成，共同為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作貢獻(xiàn)。

3 較成熟城市群基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀與問題

為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，各區(qū)域政府深化改革、加強(qiáng)合作，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中部長三角、東部京津冀城市群、沿?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群中率先示范。

為推進(jìn)長三角城市群基本公共服務(wù)均等化，區(qū)域政府通過搭建組織架構(gòu)，創(chuàng)新機(jī)制，依托信息技術(shù)等為公共服務(wù)的便利化、普惠化進(jìn)行了多樣探索，并取得了一系列重要進(jìn)展。但受地區(qū)間發(fā)展差異、戶籍政策、體制機(jī)制等因素的影響，長三角公共服務(wù)均等化仍面臨諸多挑戰(zhàn)[5，6]。

京津冀協(xié)同發(fā)展幾年來，三地在醫(yī)療、交通、教育等基本公共服務(wù)方面取得了較好的成績，盡管目前取得了一定的成績，但仍然存在一些問題亟需解決，例如，河北省仍然是三地中的短板、服務(wù)差距落差大、地方人均財(cái)力差距大、制度和評估體系不健全等[7，8]。

粵港澳大灣區(qū)是一個(gè)空間地理的概念，它有其“一國兩制、三個(gè)關(guān)稅區(qū)域和三種法律體系”的特殊性，也是區(qū)別于長三角、京津冀、成渝等這種內(nèi)陸城市群的本質(zhì)差異，因此，體制障礙是粵港澳大灣區(qū)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化發(fā)展需要克服的難題[9]。

4 城市群基本公共服務(wù)均等化影響因素

從以上主要城市群基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀和問題可以看出，區(qū)域發(fā)展不均衡、體制機(jī)制不健全、服務(wù)能力差異大是造成非均等化的主要因素。區(qū)域發(fā)展不均衡是導(dǎo)致非均等化的根本因素，主要體現(xiàn)在城市群中的核心城市與周邊城市之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所占有的資源數(shù)量和質(zhì)量也會有較大差距，進(jìn)而引起不同水平城市之間的基本公共服務(wù)供給數(shù)量和效率不均等。體制機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在公共服務(wù)型政府尚未完全轉(zhuǎn)型成功、公共財(cái)政制度尚不完善、轉(zhuǎn)移性支付總體設(shè)計(jì)存在缺陷、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資源投放使用缺乏合理統(tǒng)籌等，在一定程度上制約了基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。服務(wù)能力差異主要體現(xiàn)在城市群內(nèi)各政府在公共服務(wù)的財(cái)力保障、硬件設(shè)施、服務(wù)能力、管理水平上均有明顯差距，在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的配置權(quán)限上差異較大，這些成為城市群基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要障礙。

5 提升城市群基本公共服務(wù)均等化措施建議

針對城市群基本公共服務(wù)非均等化問題，學(xué)界也給出了相應(yīng)的對策建議，對其進(jìn)行歸納總結(jié)，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行提升。

5.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，確定協(xié)調(diào)發(fā)展理念

城市群基本公共服務(wù)發(fā)展水平不均衡的根源是區(qū)域發(fā)展不均衡、不充分，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)均衡之間的關(guān)系。一是可以統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，減少勞動力大規(guī)模流動，通過強(qiáng)化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，為公共服務(wù)的均衡發(fā)展提供財(cái)政支持。二是在城市群內(nèi)政府協(xié)同治理的背景下，也需要中央政府的政策支持，通過制定相應(yīng)的法規(guī)確定政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入比例，讓經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對雄厚的城市在基本公共服務(wù)供給方面硬性投入相應(yīng)的財(cái)政資金，推進(jìn)區(qū)域均等化進(jìn)程。

5.2 完善體制機(jī)制配套，建設(shè)服務(wù)型政府

一是加快政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的理念是“以人為本、執(zhí)政為民”。二是逐步完善“軟性”機(jī)制建設(shè)，通過制定規(guī)范性文件來推動城市群內(nèi)部的“硬性”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)一體化，社會保障制度等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃與整合，遵循循序漸進(jìn)的策略，逐步實(shí)現(xiàn)城市群基本公共服務(wù)均等化。

5.3 發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，提升服務(wù)能力

一是充分利用互聯(lián)網(wǎng)的移動互通優(yōu)勢加快構(gòu)建城市群內(nèi)基本公共服務(wù)的一體化建設(shè)，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)均等化。二是堅(jiān)持多元主體、運(yùn)作規(guī)范的原則，政府可以通過購買、租賃等方式將一部分基本公共服務(wù)交由市場、社會、中介等組織，緩解資源分配不均和地區(qū)間資源總量不足等問題，同時(shí)也是倒逼政府提升基本公共服務(wù)能力的一種手段。

6 結(jié)語

通過對有關(guān)長三角、京津冀、粵港澳城市群基本公共服務(wù)均等化文獻(xiàn)的梳理總結(jié)，為今后學(xué)界對成渝城市圈在基本公共服務(wù)方面的研究提供了案例和理論支撐，也為推進(jìn)成渝城市圈基本公共服務(wù)一體化建設(shè)和均等化實(shí)現(xiàn)有著積極的引導(dǎo)作用。

【參考文獻(xiàn)】

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