城郊結(jié)合部村莊網(wǎng)格化管理存在的問題及對(duì)策研究

巢杰明

摘 要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的城郊結(jié)合部對(duì)城市管理產(chǎn)生極大的難題，其作為過渡性的城鎮(zhèn)社區(qū)，具有新建城區(qū)和農(nóng)村村莊交錯(cuò)、人口流動(dòng)性大、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、社區(qū)開放性程度高、治安和衛(wèi)生管理難度大的特點(diǎn)。城市的快速發(fā)展，使城郊結(jié)合部深度融入了城區(qū)，如何促進(jìn)城郊結(jié)合部的正常、健康、有序發(fā)展，管理質(zhì)量如何真正穩(wěn)步提升、管理模式如何創(chuàng)新成為城市管理的新難題。通過從網(wǎng)格化管理的角度，衛(wèi)生、消防、治安等方面分析城郊結(jié)合部村莊管理的現(xiàn)狀，從管理模式、網(wǎng)格員壓力、民眾參與等方面總結(jié)歸納城郊結(jié)合部村莊網(wǎng)格化管理的難題，并針對(duì)性的提出具體的策略，為城郊結(jié)合部村莊網(wǎng)格化管理水平的提升提供建議。

關(guān)鍵詞：城郊結(jié)合部村莊; 網(wǎng)格化管理; 社區(qū)自治

中圖分類號(hào)：TU984.251? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-3315（2021）7-058-002

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率不斷提升，部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化率高達(dá)70%。隨著城市不斷發(fā)展，其空間地理位置需要不斷對(duì)外延伸，產(chǎn)生大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊。城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的產(chǎn)生對(duì)城市管理產(chǎn)生一定的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊陷入一種管理空置的狀態(tài)，不僅不利于城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的衛(wèi)生、消防、治安的問題增加，也影響整個(gè)城市的發(fā)展。因此采用網(wǎng)格化管理的模式對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊進(jìn)行管理，提高管理的水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊向城鎮(zhèn)真正的社區(qū)轉(zhuǎn)型，就有積極的意義[1]。

一、城郊結(jié)合部村莊與網(wǎng)格化管理的概述

（一）城郊結(jié)合部村莊的發(fā)展演變

城郊的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，美國(guó)的學(xué)者George s Wehrwein與Richard B.Andrews對(duì)城郊進(jìn)行界定，前者從土地用途的角度，認(rèn)為城郊是屬于工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的過度地區(qū)。后者認(rèn)為城市經(jīng)濟(jì)中心不斷發(fā)展必然向農(nóng)業(yè)“借地”，從而形成城市邊緣發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)象相互存在的混雜現(xiàn)象。德國(guó)地理學(xué)家赫伯特·路易斯提出城郊結(jié)合部的概念，認(rèn)為城郊結(jié)合部是中心城區(qū)向外延伸的區(qū)域。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得城市中心不斷向周邊鄉(xiāng)村延伸。我國(guó)城市出現(xiàn)大量的城郊結(jié)合部，從地理位置上看，大量的城郊結(jié)合部靠近城市;從治安管理上看，城郊結(jié)合部的治安比較差，容易發(fā)生警情;從環(huán)境衛(wèi)生上看，城郊結(jié)合部的流動(dòng)人口數(shù)量多，部分城郊結(jié)合部是城市外來務(wù)工人員的集中區(qū)域，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且流動(dòng)性比較大，在管理上存在一定難題[2]。

（二）網(wǎng)格化管理

網(wǎng)格是信息學(xué)的概念，主要是為完成共同任務(wù)的資源，網(wǎng)格化管理是指能夠快速滿足用戶需求的各種資源與服務(wù)。城市網(wǎng)格化管理是2003年上海社區(qū)建設(shè)提出的概念，希望通過網(wǎng)格化管理的模式，對(duì)社區(qū)管理中的要素資源進(jìn)行重新整合，從而提高社區(qū)管理的效率，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。也有認(rèn)為，網(wǎng)格化管理是借助電子信息技術(shù)作為支撐，將被管理的對(duì)象劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的共享，達(dá)到管理服務(wù)上的高效率、精細(xì)化目的[3]。

（三）網(wǎng)格化管理在城郊結(jié)合部管理中起到的作用

城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得城郊結(jié)合部的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，在以往的穩(wěn)定性的城郊地區(qū)，由于人流、物流、商流的發(fā)展變化，其外來的人員數(shù)量增多，村民向社區(qū)居民身份轉(zhuǎn)變，而外來人口的數(shù)量增多，使得城郊結(jié)合部的資源需要重新配置，對(duì)提升城郊結(jié)合部管理水平提出新的要求。網(wǎng)格化管理是一種扁平化、精細(xì)化的管理新模式，通過人在網(wǎng)格、全面覆蓋的服務(wù)理念，不僅能全面掌握網(wǎng)格中社情民意、健全基層服務(wù)力量，還可以降低信訪上訪、安全隱患等各類問題，起到化解各類社會(huì)矛盾糾紛，有效提升社會(huì)管理的水平作用。城郊結(jié)合部網(wǎng)格化管理是逐步推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)化、社區(qū)社會(huì)化、工作專業(yè)化的有效途徑，充分拓寬政府群眾工作開展的途徑，加快社會(huì)綜合管理機(jī)制的完善，把政府服務(wù)管理延伸至社區(qū)這一社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的末端。

二、城郊結(jié)合部網(wǎng)格化管理面臨的困難

（一）流動(dòng)人口多，社會(huì)治理難度大

城郊結(jié)合部的流動(dòng)人口數(shù)量大，特別是城市務(wù)工人員傾向集中在城郊結(jié)合部，在城郊結(jié)合部生活不僅成本低，而且靠近城市，能夠獲得就近就業(yè)機(jī)會(huì)。長(zhǎng)期以來我國(guó)的城市化管理上采用城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，城市居民與農(nóng)村村民分別管理，而蘇南部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)初期已經(jīng)完成農(nóng)轉(zhuǎn)非，還是存在村委會(huì)與居委會(huì)兩套基層管理的模式。特別是城郊結(jié)合部的人口主要是由出租戶、流動(dòng)人口組成，其流動(dòng)性的人口數(shù)量多，例如常州市永紅街道總?cè)丝谠?4萬(wàn)，其中常住人口約14萬(wàn)、流動(dòng)人口約10萬(wàn)人，流動(dòng)人口占總?cè)丝诘?2%，導(dǎo)致在管理上出現(xiàn)難以精準(zhǔn)化管理，人口流動(dòng)性大，基層村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)難以有效管理。

城郊結(jié)合部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)成街道，所管轄區(qū)域面積通過行政區(qū)劃不斷地調(diào)整，基本都超過了10平方公里，治安管理難度十分大。一方面不僅人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，外來人口的數(shù)量大，而且流動(dòng)人口的工作穩(wěn)定性弱，法治觀念比較淡薄，對(duì)于社區(qū)、村委會(huì)的管理缺乏信任度，導(dǎo)致社區(qū)難以有效對(duì)其進(jìn)行約束，進(jìn)而導(dǎo)致城郊結(jié)合部成了社區(qū)難以管束、制約的真空地帶突發(fā)情況發(fā)生率高。另一方面，城郊結(jié)合部出租房屋眾多，而且戶主的主要收入來源于出租，會(huì)導(dǎo)致戶主與租戶之間形成依存的關(guān)系，導(dǎo)致流動(dòng)人口的管理難度加大，治安治理的難度增加。同時(shí)，我國(guó)部分城區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)因區(qū)劃調(diào)整后出現(xiàn)2個(gè)派出所分片管理現(xiàn)象，城郊結(jié)合部基本是1個(gè)派出所負(fù)責(zé)管理。城郊結(jié)合部的社區(qū)民警或者是片區(qū)民警需要管轄的范圍大，部分民警需要同時(shí)管轄2個(gè)村委會(huì)或居委會(huì)區(qū)域，導(dǎo)致治安管理上出現(xiàn)基層警力不足的問題，基層警力不能有效發(fā)揮，難以有效的保障城郊結(jié)合部的治安。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較薄弱

網(wǎng)格化管理建立在現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上能夠提高村、社區(qū)管理的效率。城郊結(jié)合部雖然屬于城市管轄的范圍，但是由農(nóng)村逐漸演變而來，與城市中心地區(qū)相比，城郊結(jié)合部的自然村基本已被小區(qū)包圍，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較薄弱，市政建設(shè)通常被排在城市建設(shè)之外，導(dǎo)致城郊結(jié)合部的布局混亂，村和小區(qū)共生現(xiàn)象突出，而且村莊環(huán)境也比較差。同時(shí)城郊結(jié)合部的各類為民服務(wù)中心建設(shè)比例存在不足，以常州市永紅街道為例，現(xiàn)有9個(gè)村委、10個(gè)社區(qū)，其中1個(gè)村委正在撤村轉(zhuǎn)居。該街道村委所轄村莊比較分散，不能集中統(tǒng)一管理;60%社區(qū)至少管理8個(gè)及以上小區(qū)，每個(gè)社區(qū)都有政府托管、開放式小區(qū)，服務(wù)區(qū)域過大，環(huán)境衛(wèi)生問題成了一塊難啃的“骨頭”。同時(shí)村委（社區(qū)）為了方便管理，一般會(huì)將為民服務(wù)中心、活動(dòng)室集中設(shè)在辦公區(qū)域或臨近的公建配套用房中，以致各類民生問題依舊存在，居民生活水平得不到提高。

（三）隊(duì)伍建設(shè)和財(cái)政力度需要加強(qiáng)

簡(jiǎn)單照抄其他管理模式，未能結(jié)合實(shí)際科學(xué)布局。2018年，根據(jù)江蘇省關(guān)于網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)：社區(qū)300-500戶為基礎(chǔ)劃分網(wǎng)格、村150-250戶為基礎(chǔ)劃分網(wǎng)格。而在實(shí)際工作中，部分自然村戶數(shù)不足150戶，街道只能因地制宜，以村民小組為基礎(chǔ)進(jìn)行網(wǎng)格劃分，網(wǎng)格管理范圍有大有小。網(wǎng)格設(shè)置和劃分有待進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范，網(wǎng)格內(nèi)具體服務(wù)對(duì)象情況、分布狀況、需求差異等情況的分析不夠深入，與基層資源結(jié)合度不高，缺乏整體的統(tǒng)籌性。財(cái)政補(bǔ)助力度不足，形成人少事多，90%以上村委社區(qū)工作人員為網(wǎng)格長(zhǎng)，特別是社工既是社區(qū)服務(wù)者又是網(wǎng)格長(zhǎng)，社工薪資一直未納入省市級(jí)財(cái)政全額撥付，待遇較差，加之無其他網(wǎng)格管理專項(xiàng)資金撥付，導(dǎo)致人員工作積極性降低，主管職能部門也只關(guān)注網(wǎng)格化的架構(gòu)，缺少必要的經(jīng)費(fèi)保障;同時(shí)相關(guān)考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的缺乏、懲多獎(jiǎng)少，導(dǎo)致了人員流失嚴(yán)重，致使工作開展浮在面上。

三、城郊結(jié)合部以網(wǎng)格化管理的對(duì)策與建議

（一）以網(wǎng)格化管理的方式推進(jìn)城郊結(jié)合部社區(qū)治理空間細(xì)化

城郊結(jié)合部的治理難題在于其分布比較混亂。建立網(wǎng)格化的管理模式，利用網(wǎng)格地圖技術(shù)的方式，將城郊結(jié)合部劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，成為邊界清晰的地域單元，實(shí)現(xiàn)小區(qū)域的分塊管理，落實(shí)網(wǎng)格責(zé)任人的方式，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化的管理。在管理的空間上，通過若干個(gè)網(wǎng)格，實(shí)施若干個(gè)責(zé)任主體的方式，能夠準(zhǔn)確的明確管理對(duì)象，落實(shí)管理責(zé)任。同時(shí)在管理空間上采用網(wǎng)格的方式，使得管理上能夠細(xì)分多個(gè)網(wǎng)格，減輕網(wǎng)格員的工作壓力。采用網(wǎng)格化的管理，在人口的流動(dòng)管理上按照網(wǎng)格，而不是戶籍，能夠有效的減少人口管理的難題。采用住戶卡入網(wǎng)的方式，能夠減少管理上的盲目性，借助網(wǎng)格信息管理平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，推進(jìn)城市的精細(xì)化管理[4]。

（二）以網(wǎng)格化管理落實(shí)治安綜合治理責(zé)任

整合政府基層服務(wù)平臺(tái)，能夠借助綜合信息管理平臺(tái)，實(shí)時(shí)的了解到人口流動(dòng)情況。通過建立網(wǎng)格微信群、微信公眾號(hào)的方式，及時(shí)發(fā)布輿情輿論和通知提示，還能準(zhǔn)確了解與反饋?zhàn)舻脑V求。在治安綜合治理上，網(wǎng)格員與片區(qū)的社區(qū)民警加強(qiáng)合作，建立網(wǎng)格巡查走訪制度，網(wǎng)格員采用走訪巡查的方式，每個(gè)月協(xié)助社區(qū)民警進(jìn)行城郊結(jié)合部流動(dòng)人口、生活困難家庭、出租屋、特殊人群等進(jìn)行走訪，了解城郊結(jié)合部的民情民意，排查城郊結(jié)合部的糾紛矛盾、安全隱患等，能夠及時(shí)的對(duì)突發(fā)情況建立預(yù)報(bào)制度，協(xié)助部門化解問題。

（三）提高城郊結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平

通過網(wǎng)格化管理的方式，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)城郊結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題。對(duì)于民眾關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的訴求及時(shí)的反饋，能夠提升城郊結(jié)合部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。網(wǎng)格化管理的模式，網(wǎng)格員的巡查走訪，能夠幫助城市市政部門更好地了解城郊結(jié)合部的具體情況。根據(jù)網(wǎng)格化的管理特點(diǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施工程改造的過程中結(jié)合網(wǎng)格化管理收集了解到的訴求，在公共設(shè)施、園林綠化等工程的建設(shè)上，做好資源的規(guī)劃，提高城郊結(jié)合部的綜合治理水平。

（四）提升高層次政務(wù)服務(wù)水平

政府職能部門從被動(dòng)處理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)出擊，利用宣傳欄公示網(wǎng)格人員基本信息，從而使群眾反映問題渠道更加暢通。這不僅僅是單一的單線行政管理改變，逐步形成各職能部門深度融合、共同治理模式?；鶎硬块T重心下沉，服務(wù)為先，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、破解難題，創(chuàng)新工作方法，促使干部工作作風(fēng)更加務(wù)實(shí)，工作能力進(jìn)一步提高。

（五）及時(shí)準(zhǔn)確掌握信息和化解社會(huì)矛盾

網(wǎng)格化管理主要以源頭預(yù)防為主，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性和潛在性問題，并采取適當(dāng)方式處理，通過在網(wǎng)格內(nèi)化解，使群眾利益能得到更好維護(hù)。城郊結(jié)合部情況相較城區(qū)復(fù)雜，采集基礎(chǔ)信息是建立網(wǎng)格的第一環(huán)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+鐵腳板”動(dòng)態(tài)模式，全天候監(jiān)管，使其能第一時(shí)間反饋解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]虞冠偉.瑞安市城鄉(xiāng)結(jié)合部出租房消防安全治理研究[D]福建農(nóng)林大學(xué)，2018

[2]徐航英，崔恒.城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)型：社區(qū)整合與網(wǎng)格管理——以宜昌市五家崗區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部陽(yáng)村為例[J]行政與法，2016（06）：11-19