界面政府理論：理解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代中國政府改革的新視角

李文釗

隨著信息技術(shù)革命、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的興起和人工智能社會(huì)的到來，新技術(shù)引發(fā)的政府改革浪潮方興未艾，許多國家開始推行以智慧社會(huì)、智慧城市、智慧國家、網(wǎng)上政府、電子政府、數(shù)字政府、互聯(lián)網(wǎng)+政府改革等一系列新名詞命名的政府改革實(shí)踐。(1)A.T.Chatfield,& C.G.Reddick.“A Framework for Internet of Things-enabled Smart Government:A Case of IoT Cybersecurity Policies and Use Cases in US Federal Government”. Government Information Quarterly,2019，36(2):346-357.這一政府改革浪潮意味著政府需要擁抱互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代進(jìn)行適應(yīng)性變革，實(shí)現(xiàn)政府改革與技術(shù)變革的雙向互動(dòng)。當(dāng)前，學(xué)者們更多是從單一維度來看待這場(chǎng)變革，還缺乏一個(gè)整合的框架來理解政府改革和技術(shù)變革之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代會(huì)對(duì)政府形態(tài)和組織模式帶來根本性挑戰(zhàn)嗎？這一挑戰(zhàn)對(duì)政府理論意味著什么？新的時(shí)代，需要新的政府理論。為了理解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府改革，尤其是中國情景下的互聯(lián)網(wǎng)+政府改革，我們基于諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫伯特·西蒙(Herbert Simon)的人工科學(xué)思想(2)H.A.Simon.The Sciences of the Artificial.Cambridge,MA:MIT Press,1996.，提出從界面(Interface)視角看待政府的新理論，即界面政府理論。(3)李文釗：《理解中國城市治理：一個(gè)界面治理理論的視角》，載《中國行政管理》，2019(9)。界面政府理論將政府看作一個(gè)界面體系，由界面、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和環(huán)境等四個(gè)要素構(gòu)成，政府通過界面與民眾互動(dòng)，通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)支撐其功能實(shí)現(xiàn)和適應(yīng)環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代使得政府通過一個(gè)界面與民眾和企業(yè)互動(dòng)，從而有效應(yīng)對(duì)政府的專業(yè)化與需求一體化之間的矛盾，滿足民眾和企業(yè)的所有需求成為可能。基于人民中心的政府統(tǒng)一界面重構(gòu)成為理解新技術(shù)背景下政府改革浪潮的“鑰匙”，也是進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的“指南”?；ヂ?lián)網(wǎng)對(duì)政府的變革剛剛開始，未來需要以人民為中心對(duì)政府界面實(shí)現(xiàn)全面重構(gòu)。

一、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府和人民：分工專業(yè)化與需求一體化之間的矛盾

分工與專業(yè)化帶來效率，也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)的難題，分工與協(xié)調(diào)之間的平衡成為組織研究的重要話題。傳統(tǒng)上，研究者對(duì)于分工與協(xié)調(diào)之間的討論主要側(cè)重組織的橫向?qū)用鎭碚归_，如組織中人事部門與業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)。西蒙認(rèn)為分工不僅存在橫向分工，也存在縱向分工，提出了縱向協(xié)調(diào)問題，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)如何協(xié)調(diào)行為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。(4)H.A.Simon.Administrative Behavior.New York:The Free Press,1997.而縱向協(xié)調(diào)的核心是集權(quán)與分權(quán)問題，它強(qiáng)調(diào)哪些決策權(quán)應(yīng)該分配給下級(jí)部門，哪些決策權(quán)應(yīng)該給予上級(jí)部門，如何實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)決策權(quán)有效協(xié)調(diào)。

一旦從組織內(nèi)分工與協(xié)調(diào)擴(kuò)展到組織間分工與協(xié)調(diào)，問題就變得更加復(fù)雜。對(duì)于公共部門而言，組織間橫向分工協(xié)調(diào)問題主要是指不同部門之間協(xié)調(diào)問題，如污染問題涉及環(huán)境部門、規(guī)劃部門、財(cái)政部門等不同部門之間的協(xié)調(diào)。組織間縱向分工協(xié)調(diào)主要是指不同層級(jí)政府之間協(xié)調(diào)問題，如京津冀協(xié)同發(fā)展就涉及中央部門、河北省、北京市、天津市等不同層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)。由于存在多層級(jí)分工與協(xié)調(diào)之間的矛盾，政府組織間橫向和縱向分工與協(xié)調(diào)難以通過組織整合來完全實(shí)現(xiàn)。由此，如何推進(jìn)政府組織間協(xié)調(diào)，就構(gòu)成了理論分歧的焦點(diǎn)。美國20世紀(jì)60年代和70年代有關(guān)大城市分立與合并改革的爭(zhēng)論，其實(shí)質(zhì)就是政府組織間協(xié)調(diào)問題。(5)E.Ostrom.“Metropolitan Reform:Propositions Derived from Two Traditions”.Social Science Quarterly,1972(53):474-493.

政府組織間橫向和縱向協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生的根源在于公共事務(wù)的復(fù)雜性和企業(yè)民眾需求的一體化，而這兩者對(duì)專業(yè)化分工帶來了挑戰(zhàn)。專業(yè)化分工需要一個(gè)部門完成一項(xiàng)任務(wù)，但是公共事務(wù)復(fù)雜性和需求一體化要求多個(gè)部門來解決問題和提供服務(wù)。例如，養(yǎng)老問題涉及醫(yī)療、照料、保險(xiǎn)、家庭、社區(qū)等多個(gè)方面，對(duì)民眾而言，這些需求是一體的；但對(duì)政府而言，任何單一的政府部門都不可能解決這一復(fù)雜問題。換言之，民眾需求的一體化使得任何單一的政府部門很難滿足其需求，它需要一系列的政府部門來共同滿足其需求。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代加劇了分工專業(yè)化與需求一體化之間的矛盾，對(duì)政府橫向和縱向協(xié)調(diào)提出了新的挑戰(zhàn)。信息技術(shù)變革和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代使得商業(yè)模式發(fā)生了很大變化。現(xiàn)在，一個(gè)人可以通過網(wǎng)絡(luò)獲得多樣性服務(wù)，一個(gè)平臺(tái)可以滿足多樣性需求，而這正是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)興起的原因。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)根據(jù)個(gè)人需求不斷重構(gòu)，為個(gè)人提供系統(tǒng)化、集成化和一體化的解決方案。而在政府領(lǐng)域，一個(gè)人仍然需要分別與不同政府部門打交道，從不同政府部門獲取服務(wù)。為了彌補(bǔ)分工專業(yè)化與需求一體化之間的矛盾，中國政府開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+政府”的變革，通過網(wǎng)上政府和數(shù)字政府的建設(shè)來推動(dòng)政府部門間和多層級(jí)政府間協(xié)調(diào)和整合，以滿足民眾和企業(yè)需求。

政府改革理論有其實(shí)踐基礎(chǔ)，不同的政府改革實(shí)踐推動(dòng)了多樣性政府理論產(chǎn)生。作為研究政府的專門學(xué)問，公共行政學(xué)的產(chǎn)生、發(fā)展與演進(jìn)都離不開政府改革實(shí)踐，其理論更替直接受到政府改革實(shí)踐的驅(qū)動(dòng)。(6)J.C.Raadschelders.Public Administration:The Interdisciplinary Study of Government.New York:Oxford University Press,2011.而如何在政府改革實(shí)踐與政府理論之間建立有機(jī)聯(lián)系，如何為政府改革實(shí)踐提供有用知識(shí)，如何平衡科學(xué)與實(shí)用之間關(guān)系，一直是公共行政學(xué)面臨的挑戰(zhàn)，也是其“身份危機(jī)”的核心原因。(7)V.Ostrom.The Intellectual Crisis in American Public Administration.Tuscaloosa:University of Alabama Press,2008；J.C.Raadschelders.“The State of Theory in the Study of Public Administration in the United States:Balancing Evidence-Based,Usable Knowledge,and Conceptual Understanding”.Administrative Theory & Praxis,2019,41(1):79-98.在西方國家，20世紀(jì)80年代英國首相撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根推行的私有化、市場(chǎng)化和放松管制改革，催生了新公共管理運(yùn)動(dòng)，使得市場(chǎng)型政府和契約型政府成為一種時(shí)尚。(8)C.Hood.“The ‘New Public Management’in the 1980s:Variations on a Theme”.Accounting,Organizations and Society,1995,20(2-3):93-109.為了應(yīng)對(duì)政府部門分立對(duì)于協(xié)調(diào)和整合的挑戰(zhàn)，西方國家于20世紀(jì)90年代開始嘗試建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，這使得整體型政府理論得以產(chǎn)生。(9)T.Christensen, & P.L?greid.“The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”.Public Administration Review,2007,67(6):1059-1066.在中國，研究者根據(jù)中國政府改革實(shí)踐，探討了政府行為與中國發(fā)展之間的關(guān)系，發(fā)展了錦標(biāo)賽、發(fā)包制、項(xiàng)目制、一統(tǒng)體制與有效治理、最小統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)等模型。(10)馮猛、艾云、劉世定：《理解政府行為與制度安排》，載劉世定主編：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究(第5輯)》，1-20頁，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018。但是，當(dāng)前政府研究的主要途徑，以及根據(jù)這些途徑形成的政府理論都不足以對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政府改革”實(shí)踐提供很好的解釋。

二、界面政府理論：一個(gè)研究互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府的新范式

我們?cè)噷?duì)現(xiàn)有政府研究途徑進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧，并指出其對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政府改革”實(shí)踐解釋力的不足。對(duì)于政府的研究存在不同路徑，形成了多樣性政府理論。(11)路徑對(duì)應(yīng)的英文詞匯是approach，它強(qiáng)調(diào)分析和研究政府的切入點(diǎn)，而理論對(duì)應(yīng)的英文詞匯是theory，它強(qiáng)調(diào)基于路徑的視角之后形成的一些關(guān)于政府的假設(shè)和觀點(diǎn)，同樣的視角可以形成多種不同的理論。周飛舟對(duì)社會(huì)學(xué)分析政府行為的路徑進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為社會(huì)學(xué)研究者在研究政府行為時(shí)形成了三種范式：利益結(jié)構(gòu)分析、制度分析、邁向有歷史維度的政府行為分析，每一種范式之下又發(fā)展了多樣性政府理論。(12)周飛舟：《政府行為與中國社會(huì)發(fā)展——社會(huì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2019(3)。公共行政學(xué)家克里斯多佛·胡德(Christopher Hood)認(rèn)為，對(duì)于政府做什么的問題，通常有兩種回答方式：一種是描述政府內(nèi)部發(fā)生了什么，重點(diǎn)討論政府的權(quán)力、影響和決策過程；另一種是關(guān)注政府感興趣的主題，這涉及政府對(duì)社會(huì)干預(yù)的事項(xiàng)，這一事項(xiàng)清單可以很長。而他提出了第三種看待政府做什么的視角，即關(guān)注政府行動(dòng)的工具，研究政府用什么行政工具來實(shí)現(xiàn)目的。(13)C.Hood,& H.Z.Margetts.The Tools of Government in the Digital Age.New York:Macmillan International Higher Education,2007.胡德對(duì)于政府研究的途徑給出了一個(gè)有意義的分類框架，即組織途徑、職能途徑和工具途徑。

一些學(xué)者分別針對(duì)政府研究提出了制度、網(wǎng)絡(luò)、財(cái)政、技術(shù)和價(jià)值途徑，形成了對(duì)上述途徑的補(bǔ)充。著名政治學(xué)家、公共行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)則從挑戰(zhàn)大都市地區(qū)政府的“重疊職能”和“交叉管轄”的假設(shè)出發(fā)，提出了根據(jù)多中心政治體制組織大都市地區(qū)政府組織的思路，這一思路是后來多中心治理理論的基礎(chǔ)。(14)V.Ostrom,C.M.Tiebout,& R.Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry”.American Political Science Review,1961,55(4):831-842.文森特對(duì)于政府的研究，可以稱為制度途徑或公共選擇途徑，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該根據(jù)物品屬性來選擇政府組織模式，官僚制政府和集權(quán)模式并非“唯一解決方案”(15)V.Ostrom,& E.Ostrom.“Public Choice:A Different Approach to the Study of Public Administration”.Public Administration Review,1971,31(2):203-216.。網(wǎng)絡(luò)途徑是政府研究的另一種視角，它強(qiáng)調(diào)政府自身與政府社會(huì)之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是政府運(yùn)行的新形態(tài)，前者強(qiáng)調(diào)政府間網(wǎng)絡(luò)，后者強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)間網(wǎng)絡(luò)。(16)K.G.Provan,& H.B.Milward.“Do Networks Really Work? A Framework for Evaluating Public-Sector Organizational Networks”.Public Administration Review,2001,61(4):414-423.整體性政府理論是政府間網(wǎng)絡(luò)的體現(xiàn)，它強(qiáng)調(diào)不同政府之間協(xié)同對(duì)于問題解決的重要性。合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理則是政府社會(huì)間網(wǎng)絡(luò)的體現(xiàn)，它強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)共同來應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。(17)C.Ansell,& A.Gash.“Collaborative Governance in Theory and Practice”.Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4):543-571.財(cái)政學(xué)者對(duì)于政府的研究，主要是從收入和支出的角度來討論政府問題，關(guān)注政府的錢從哪里來，花在什么地方，如何兼顧效率與公平，并由此發(fā)展了不同的政府理論。(18)J.M.Buchanan,& R.A.Musgrave.Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.Cambridge,MA:MIT Press,1999.早期的電子政務(wù)、當(dāng)前的數(shù)字政府研究代表了從技術(shù)角度研究政府的路徑，討論政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、變革及其影響，數(shù)字政府開始與政府改革、政府績效、信任、公共服務(wù)等建立聯(lián)系。(19)M.Lips.Digital Government:Managing Public Sector Reform in the Digital Era.New York:Routledge,2019.價(jià)值研究途徑關(guān)注政府追求的目標(biāo)，試圖為政府提供一個(gè)不同地方市場(chǎng)失靈的理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公共失靈是政府存在的根基。(20)B.Bozeman.“Public Value Failure:When Efficient Markets May not Do”.Public Administration Review,2002,62(2):145-161.

應(yīng)該說，政府研究學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)對(duì)于政府改革的影響，并且開始提出一些新的路徑來補(bǔ)充。中國政府進(jìn)行了一些改革實(shí)踐探索，以實(shí)現(xiàn)政府與民眾的有效互動(dòng)，如推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”來實(shí)現(xiàn)“一門、一網(wǎng)、一次”的政務(wù)服務(wù)。這些實(shí)踐，需要新的政府理論來解釋。我們從人工科學(xué)視角來研究政府，提出一種新的政府理論，即界面政府理論，主張作為界面的政府需要處理好其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境之間的關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)政府的功能。界面變革成為政府改革的新趨勢(shì)。

“界面”是西蒙人工科學(xué)的核心概念，西蒙認(rèn)為界面可以作為一個(gè)區(qū)分內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境的分界點(diǎn)。在西蒙看來，人工科學(xué)不同于自然科學(xué)，人工物與自然物的主要區(qū)別有四點(diǎn)：(1)人工物是由人類合成的；(2)人工物可能模仿了自然物的某些方面，但是缺乏后者的實(shí)質(zhì)內(nèi)容；(3)人工物可以用功能、目標(biāo)和適應(yīng)來定義；(4)人工物既用描述性詞匯，也用規(guī)范性詞匯來討論。(21)西蒙對(duì)人工物給出了一個(gè)對(duì)稱性定義：“人工物可以被想象成為一個(gè)匯合點(diǎn)，一個(gè)界面，這一界面處于內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境之間，內(nèi)部環(huán)境就是人工物的實(shí)質(zhì)和組織模式，外部環(huán)境就是人工物運(yùn)行的環(huán)境。”(22)H.A.Simon.The Sciences of the Artificial.Cambridge,MA:MIT Press,1996,p.5，p.6.于是，功能和目標(biāo)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境構(gòu)成了人工科學(xué)三個(gè)最核心的要素，自然科學(xué)對(duì)其中兩個(gè)要素發(fā)揮作用，即內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境都需要遵循科學(xué)邏輯。

與西蒙同時(shí)代的文森特也發(fā)表了類似看法，他認(rèn)為自然科學(xué)方法不一定能夠應(yīng)用于公共行政研究，究其根本原因在于公共行政是一種人工物(Artifacts)。對(duì)此，他指出：“我們首先應(yīng)該將行政任務(wù)和行政安排看成藝術(shù)品或人工物。理解藝術(shù)品或人工物需要一些不同于理解自然現(xiàn)象的視角?！?23)對(duì)于人工物，文森特也給出了一個(gè)清晰的定義：“我將人工物界定為任何人類創(chuàng)造的事物，它需要依靠學(xué)習(xí)和知識(shí)來服務(wù)人類。我將創(chuàng)造人工物中的任務(wù)和過程稱之為技藝(Artisanship)：藝術(shù)師(artisans)創(chuàng)造人工物?！?24)V.Ostrom.“Artisanship and Artifact”.Public Administration Review,1980,40(4)：309.對(duì)于文森特而言，人工物是人類利用知識(shí)將自然物質(zhì)轉(zhuǎn)換為實(shí)現(xiàn)人類目的的過程，它包括“事實(shí)要素”和“價(jià)值要素”，所有的人工物都不能離開人類自身的價(jià)值追求，于是他將這一發(fā)現(xiàn)總結(jié)為：“技藝涉及對(duì)事實(shí)和價(jià)值的考慮。兩者都是人工物的組織部分，技藝絕不是一種與事實(shí)無關(guān)的探索，人工物也不是一種價(jià)值無涉的產(chǎn)品?！?25)V.Ostrom.“Artisanship and Artifact”.Public Administration Review,1980,40(4)：310.由此可見，文森特對(duì)于人工物的定義與西蒙的定義具有內(nèi)在一致性，需要將自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)有機(jī)融合。

從人工物的角度思考和研究政府，可以提出一種新的政府理論，鑒于界面的重要性，我們將這種政府理論稱為界面政府理論(見圖1)。

圖1 界面政府理論的分析框架

政府改革的過程是一種人工物替代另一種人工物的過程，其中包含著技藝者的偏好、價(jià)值、主張和對(duì)事實(shí)的觀察。界面政府理論可以作為一個(gè)分析框架，來對(duì)現(xiàn)有政府研究途徑進(jìn)行整合。胡德有關(guān)政府內(nèi)部、政府職能和政府工具等三種途徑的研究，其實(shí)涉及界面政府理論中內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和環(huán)境，組織途徑是界面政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究內(nèi)容，職能途徑是界面政府功能和目標(biāo)的研究內(nèi)容，工具途徑則是界面政府與環(huán)境之間互動(dòng)的方式。而制度、網(wǎng)絡(luò)、財(cái)政、技術(shù)和價(jià)值途徑也都涉及界面政府理論中內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和目標(biāo)、環(huán)境等要素，如制度、財(cái)政和技術(shù)涉及內(nèi)部結(jié)構(gòu)，價(jià)值涉及功能和目標(biāo)，網(wǎng)絡(luò)則涉及界面。從目前研究途徑看，很多學(xué)者更多是從要素的角度來研究政府改革，沒有將政府看作一個(gè)整體，對(duì)于將政府看作一個(gè)界面并通過界面重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政府改革關(guān)注不多。

盡管“界面”一詞在西蒙的人工科學(xué)體系中承擔(dān)“匯合點(diǎn)”的角色，通過界面區(qū)分內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人工物的功能，應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，這一概念的重要性卻沒有得到足夠重視。在很多時(shí)候，“界面”甚至等同于人工物，這也使得西蒙在以人工科學(xué)理論進(jìn)行研究時(shí)，重點(diǎn)討論了內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和目標(biāo)、環(huán)境三者之間的互動(dòng)關(guān)系。演化學(xué)者會(huì)重視環(huán)境的作用，強(qiáng)調(diào)在環(huán)境和功能一定的情況下，可以預(yù)測(cè)人工物的內(nèi)部結(jié)構(gòu)運(yùn)行，如組織趨同現(xiàn)象的研究就是主張制度環(huán)境對(duì)組織行為的影響。另外，有時(shí)候可以通過對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與環(huán)境相對(duì)“隔離”，讓內(nèi)部結(jié)構(gòu)適應(yīng)多樣性的環(huán)境，如官僚制作為一種運(yùn)行方式可以適用于多樣性的情景之中，公司治理中也可能存在官僚制結(jié)構(gòu)。

對(duì)于“界面”的忽略，使得西蒙主要關(guān)注給定“界面”之下的研究和對(duì)這個(gè)或那個(gè)界面的研究。一旦將“界面”作為一個(gè)可變選項(xiàng)來考慮，意味著“界面”本身也是可以發(fā)生變遷的，這為界面政府理論的動(dòng)態(tài)研究和比較研究提供了可能。為此，我們將“界面”的改革和變遷作為關(guān)注的焦點(diǎn)，討論界面改革作為政府改革的重要變革方式，并以此來理解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的中國政府改革，試圖為這一變革提供一個(gè)新的解釋框架。通過界面變革，中國政府很好地解決了專業(yè)化分工與需求一體化之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)公民與作為整體的界面互動(dòng)，而不需要與一個(gè)個(gè)具體政府部門互動(dòng)(見圖2)。

圖2 政府界面改革

從圖2可以看出，在界面變革以前，公民需要根據(jù)其需求與一個(gè)個(gè)政府部門打交道，而政府實(shí)現(xiàn)界面變革之后，公民只需要通過一個(gè)界面就能夠滿足自身所有需求。從界面政府理論的角度看，大部門制改革代表了一種組織界面重構(gòu)的嘗試，它將幾個(gè)政府部門合并為一個(gè)界面。但是，將多個(gè)政府部門界面合并為一個(gè)界面時(shí)，也面臨著組織內(nèi)交易成本和組織間交易成本的權(quán)衡。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)為界面提供了新平臺(tái)和空間，這使得界面具有可擴(kuò)展性，可以超越時(shí)間和空間的限制，為所有政府部門連接在一起形成統(tǒng)一界面為民眾提供服務(wù)創(chuàng)造了可能性。界面變革意味著，政府可以在不對(duì)其組織結(jié)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，通過重新建構(gòu)界面來實(shí)現(xiàn)政府變革。正是在這個(gè)意義上，“互聯(lián)網(wǎng)+政府改革”本質(zhì)上是一個(gè)政府的界面革命，網(wǎng)絡(luò)只是實(shí)現(xiàn)界面變革的技術(shù)載體。

三、服務(wù)界面重構(gòu)：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的探索

我們從界面政府理論出發(fā)，將政府改革看作是一個(gè)界面重構(gòu)的過程，而界面重構(gòu)的一個(gè)核心思想是以人民為中心，基于民眾需求一體化來對(duì)政府界面進(jìn)行變革。當(dāng)前，中國很多政府改革舉措都體現(xiàn)了界面重構(gòu)的思想，最典型的改革是通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)服務(wù)界面重構(gòu)。事實(shí)上，政府的界面重構(gòu)剛剛開始，審批界面重構(gòu)、互動(dòng)界面重構(gòu)和監(jiān)管界面重構(gòu)等一系列改革正在推進(jìn)，界面變革成為政府改革的新趨勢(shì)。

中國政務(wù)服務(wù)改革最能體現(xiàn)界面政府理論的核心思想，它通過服務(wù)界面重構(gòu)來處理專業(yè)化分工和一體化需求之間的矛盾，降低民眾獲得政務(wù)服務(wù)的成本，為民眾提供優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。早期的政務(wù)服務(wù)改革主要是通過一站式辦公將所有政務(wù)服務(wù)集中在同一個(gè)地點(diǎn)，以方便民眾和企業(yè)享受便捷的政務(wù)服務(wù)。廣東省江門市行政服務(wù)中心于1997年2月建立，是中國最早的政務(wù)服務(wù)大廳。目前各地基本上都建立了政務(wù)服務(wù)中心，盡管有不同稱呼，如行政服務(wù)中心、政務(wù)大廳、市政服務(wù)中心等。(26)朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴(kuò)散:新型行政審批制度在中國城市的興起》，載《管理世界》,2015(10)。從界面政府理論的視角看，中國建立政務(wù)服務(wù)中心是一個(gè)物理界面重構(gòu)的過程，其核心是從空間上將所有政府部門的服務(wù)集中在同一個(gè)地方，以改變民眾與政府部門互動(dòng)方式。對(duì)此，王瀾明將政務(wù)服務(wù)中心定義為：“集政府各部門于一體、集行政許可于一體、集公共服務(wù)與公共資源交易于一體的多功能、全方位綜合服務(wù)平臺(tái)，充分體現(xiàn)了服務(wù)型政府的工作宗旨和服務(wù)性質(zhì)。”(27)王瀾明：《我國政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和運(yùn)行》，載《中國行政管理》,2012(9)。

2011年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，首次針對(duì)政務(wù)服務(wù)中心的定位、職能和運(yùn)行等進(jìn)行了規(guī)定，這使得政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)納入國家議程，成為中國政府改革和自身建設(shè)的重要內(nèi)容?！兑庖姟穼?duì)于政務(wù)中心的發(fā)展指明了方向，強(qiáng)調(diào)政務(wù)服務(wù)中心逐步實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”的運(yùn)行模式。這意味著，對(duì)于政務(wù)服務(wù)中心的未來發(fā)展目標(biāo)，不僅要實(shí)現(xiàn)物理界面重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)融合，還要實(shí)現(xiàn)程序界面重構(gòu)，通過流程再造讓一個(gè)界面與公眾接觸，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一界面滿足多樣性需求。

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的興起，當(dāng)前政務(wù)服務(wù)改革的核心是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，互聯(lián)網(wǎng)替代物理設(shè)施成為界面重構(gòu)的載體，通過互聯(lián)網(wǎng)界面和物理界面的雙重重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)、一門、一次”的目標(biāo)。與傳統(tǒng)政務(wù)中心基于物理界面重構(gòu)相比，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是時(shí)間和空間界面的重構(gòu)，通過互聯(lián)網(wǎng)來跨越時(shí)間、空間、層級(jí)和領(lǐng)域等各方面限制，打造全國層面的統(tǒng)一界面，實(shí)現(xiàn)所有政府和部門的互聯(lián)互通，讓公民通過網(wǎng)絡(luò)界面來實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨層次和跨行業(yè)的政府部門整合。針對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，國務(wù)院先后出臺(tái)了三個(gè)文件、一個(gè)法規(guī)和一個(gè)實(shí)施方案，分別是《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2015〕40號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕55號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2018〕27號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》(國令第716號(hào))和《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》(2018)。

從界面政府理論的視角看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的演進(jìn)過程是政務(wù)服務(wù)界面不斷重構(gòu)的過程，也是界面功能不斷深入的過程，更是從政務(wù)服務(wù)供給導(dǎo)向向政務(wù)服務(wù)需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的過程，全國性一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)正在形成之中。對(duì)于一體化在線平臺(tái)的建設(shè)目標(biāo)，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化建設(shè)和互聯(lián)互通，形成全國政務(wù)服務(wù)‘一張網(wǎng)’”，并且強(qiáng)調(diào)“政務(wù)服務(wù)線上線下融合互通，跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)協(xié)同辦理，全城通辦、就近能辦、異地可辦，服務(wù)效能大幅提升，全面實(shí)現(xiàn)全國‘一網(wǎng)通辦’”(28)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，見http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/31/content_5310797.htm。，這是對(duì)政務(wù)服務(wù)界面的功能要求。

建構(gòu)一體化在線平臺(tái)界面，可以很好地實(shí)現(xiàn)以一體化、多樣性和多層次的政務(wù)服務(wù)來回應(yīng)和滿足互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代民眾對(duì)政務(wù)服務(wù)的需求，重構(gòu)政府和民眾之間關(guān)系模式。一體化在線平臺(tái)使得政務(wù)服務(wù)的便利性、效率和質(zhì)量大大提升，減少了制度性交易成本，可以更好地釋放和激發(fā)社會(huì)活力。政務(wù)服務(wù)界面重構(gòu)的思想正在擴(kuò)散到政府改革的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，權(quán)力界面、規(guī)劃界面、審批界面、互動(dòng)界面、監(jiān)管界面等都在進(jìn)行變革，通過界面重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政府改革是一個(gè)全方位、系統(tǒng)性和全局性變革。

服務(wù)界面重構(gòu)的思想被應(yīng)用于政府改革的各個(gè)方面，其核心是以統(tǒng)一界面來滿足一體化和多樣性需求，如通過“清單制度”實(shí)現(xiàn)權(quán)力界面重構(gòu)，通過“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)規(guī)劃界面重構(gòu)，通過“一業(yè)一證”實(shí)現(xiàn)審批界面重構(gòu)，通過“12345”市民熱線(29)參見中國人民大學(xué)、北京市黨建研究所聯(lián)合調(diào)研組：《一條熱線撬動(dòng)的“治理革命”——北京市“接訴即辦”改革情況調(diào)研報(bào)告》，載《求是》，2021(12)。實(shí)現(xiàn)互動(dòng)界面重構(gòu)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”實(shí)現(xiàn)監(jiān)管界面重構(gòu)?！?2345”市民服務(wù)熱線是政府與民眾之間互動(dòng)界面的重構(gòu)，其核心是將政府的多條服務(wù)熱線整合成為一條服務(wù)熱線，讓民眾能夠通過一個(gè)電話找到政府?！?2345”市民服務(wù)熱線是政府非緊急救助熱線，北京市對(duì)其進(jìn)行改造，重新賦予其政府與社會(huì)全方位互動(dòng)的功能，實(shí)現(xiàn)“接訴即辦”和互動(dòng)界面重構(gòu)。北京市為了實(shí)現(xiàn)“一條熱線聽訴求”，市政務(wù)服務(wù)管理局從市級(jí)層面大力推動(dòng)各類服務(wù)熱線的清理整合，目前12345已經(jīng)整合43條熱線。界面政府理論的視角，使得差異性和多樣性的政府改革找到了共同的理論基礎(chǔ)，通過一體化界面來滿足一體化需求。

互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)是人與人之間聯(lián)系界面的重構(gòu)，通過虛擬界面取代實(shí)體界面，它實(shí)現(xiàn)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)連接所有的人，超越時(shí)間和空間對(duì)人與人交往的限制，真正達(dá)到了萬物互聯(lián)互通的理想。這一變革最開始對(duì)人們的生活和商業(yè)產(chǎn)生了影響，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于生活的變革使得人與人之間聯(lián)系更加緊密，而互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于商業(yè)的變革讓人的生活更加便利，一個(gè)網(wǎng)絡(luò)可以解決人們的所有需求。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代放大了政府服務(wù)領(lǐng)域需求一體化與分工專業(yè)化之間的矛盾，使得民眾對(duì)于一體化政府存在訴求。為了應(yīng)對(duì)公民和企業(yè)一體化需求與政府部門專業(yè)化分工之間的矛盾，重新整合條塊之間關(guān)系，政府率先開啟了一系列變革。原來的政府改革理論不足以解釋新的政府改革實(shí)踐，新實(shí)踐呼喚新政府理論。我們通過引入人工科學(xué)的思想，提出界面政府理論，可以為現(xiàn)有的政府改革提供一個(gè)統(tǒng)一的解釋。這意味著，通過界面重構(gòu)可以解決一體化需求與專業(yè)化分工之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)界面”來應(yīng)對(duì)“一體化需求”，從而最終實(shí)現(xiàn)以人民為中心?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是政府界面重構(gòu)的典型，它通過物理界面和網(wǎng)絡(luò)界面的重構(gòu)來解決企業(yè)和民眾差異性、多樣性和系統(tǒng)性需求。權(quán)力界面、規(guī)劃界面、審批界面、互動(dòng)界面、監(jiān)管界面等都在實(shí)現(xiàn)變革，真正創(chuàng)造“一個(gè)界面，多樣性需求”。界面政府理論提供了一個(gè)從“知道什么”(know what)向“知道如何”(know how)的轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是對(duì)政府改革背后的設(shè)計(jì)原理的把握。理解了當(dāng)前政府改革背后的基本原理，就可以更好地推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府改革。