為加強(qiáng)犬的防疫管理工作 提供有力法制保障
—— 新修訂的動(dòng)物防疫法相關(guān)內(nèi)容解析

藺 東 萬(wàn) 強(qiáng) 徐 一 張志遠(yuǎn)

萬(wàn)強(qiáng)，全國(guó)畜牧總站，100125；

徐一、張志遠(yuǎn)，通信作者，中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，100125）

《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議于2021年1月22日修訂通過(guò)，并于5月1日起施行。動(dòng)物防疫法在保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動(dòng)物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全和生態(tài)環(huán)境安全方面具有重要作用，堪稱動(dòng)物防疫工作的基本法。此次修訂，以保障公共衛(wèi)生安全和人體健康為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，健全完善了多項(xiàng)動(dòng)物防疫制度，特別是在強(qiáng)化犬的防疫管理方面有很多制度創(chuàng)新，為加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作提供了更加有力的法制保障。

縱觀此次動(dòng)物防疫法的修訂，關(guān)于犬的防疫管理方面的制度規(guī)定，既是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，更是法律修訂的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。筆者對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了梳理歸納，在此做一解析。

新修訂的動(dòng)物防疫法公布后，社會(huì)各界和新聞媒體最關(guān)注的點(diǎn)可能就是犬的防疫管理，一些新聞標(biāo)題就是“5月1日起，出門遛狗要拴繩！”這也從一個(gè)側(cè)面反映了社會(huì)公眾對(duì)犬管理的高度關(guān)注、以及希望國(guó)家強(qiáng)化管理的熱切期盼。這次修訂，狂犬病防疫管理首次入法。在整部動(dòng)物防疫法里，針對(duì)某種疫病的防疫管理做出具體規(guī)定，這是唯一一處。

為什么要做出這樣的法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)呢? 簡(jiǎn)而言之，養(yǎng)犬管理事關(guān)每位群眾的身體健康和切身利益，法律層面應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)規(guī)定，規(guī)范養(yǎng)犬行為。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高，近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)犬的飼養(yǎng)數(shù)量不斷增加，初步統(tǒng)計(jì)已達(dá)5000萬(wàn)頭，二線城市和青年群體犬的飼養(yǎng)量大幅增長(zhǎng)，犬傷人、致死事件時(shí)有發(fā)生，給受害家庭造成永久傷痛，甚至引發(fā)社會(huì)熱點(diǎn)事件，人民群眾高度關(guān)注。在養(yǎng)犬管理方面，我國(guó)的法律規(guī)范比較欠缺。雖然一些地方也出臺(tái)了養(yǎng)犬管理的地方性法規(guī)或規(guī)章，但大多存在立法層級(jí)低、管理脫節(jié)等問(wèn)題。2020年動(dòng)物防疫法修訂草案兩次向社會(huì)公開征求意見(jiàn)時(shí)，很多意見(jiàn)都是要求加強(qiáng)犬的管理的，將犬的防疫管理早日納入法律框架的呼聲很高。立法機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門廣泛征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究、統(tǒng)籌考慮，專門新增一條，將群眾反映強(qiáng)烈的犬的防疫管理納入法制化軌道，及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切。

我國(guó)城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異很大，情況千差萬(wàn)別。養(yǎng)犬問(wèn)題事關(guān)群眾切身利益，是百姓身邊事、自己的事。養(yǎng)犬管理職責(zé)主要在地方人民政府，同時(shí)也需要人民群眾、群眾性自治組織、社區(qū)、社會(huì)組織等各方共同參與。綜合考慮各方面情況，對(duì)養(yǎng)犬管理建立多層次的法制保障體系，由國(guó)家層面做出基本規(guī)定，地方根據(jù)實(shí)際制定具體管理措施，應(yīng)該是比較合適的。因此，修訂后的動(dòng)物防疫法從防控狂犬病傳播這個(gè)角度切入，針對(duì)犬的免疫接種、信息登記、戶外活動(dòng)管理、流浪犬控制、農(nóng)村養(yǎng)犬管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，做出基本規(guī)定，明確總體要求，并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定犬防疫管理的具體辦法。

動(dòng)物防疫法中關(guān)于犬的疫管理的規(guī)定，主要集中在第二章第三十條。這一條用五款從不同層面闡述了犬的防疫管理的相關(guān)規(guī)定，每款都是制度創(chuàng)新，每款要求都很明確。

第一款，單位和個(gè)人飼養(yǎng)犬只，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定定期免疫接種狂犬病疫苗，憑動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)出具的免疫證明向所在地養(yǎng)犬登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。

抓好犬的免疫，是防控動(dòng)物狂犬病最重要的措施，是犬的防疫管理的關(guān)鍵一招。對(duì)這項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)把握好幾點(diǎn)：一是犬的全面定期免疫。對(duì)犬進(jìn)行狂犬病疫苗免疫是飼養(yǎng)者作為動(dòng)物防疫主體的法定義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。不論是城市、還是農(nóng)村地區(qū)飼養(yǎng)的犬，都應(yīng)按規(guī)定定期免疫接種狂犬病疫苗。二是診療機(jī)構(gòu)承擔(dān)免疫工作。動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)作為專業(yè)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)，承擔(dān)犬的狂犬病免疫工作，并對(duì)免疫犬出具免疫證明，免疫證明須載明犬主、犬、疫苗批號(hào)、免疫時(shí)間、免疫操作人員等信息。三是犬憑免疫證明登記。有效的免疫證明是犬登記的前提條件。飼養(yǎng)者應(yīng)當(dāng)憑有效免疫證明到所在地養(yǎng)犬登記機(jī)關(guān)登記。養(yǎng)犬登記機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)免疫證明進(jìn)行查驗(yàn)，對(duì)未免疫或無(wú)有效免疫證明的犬不予登記。

本次修訂的一個(gè)重要特點(diǎn)是，對(duì)義務(wù)性、禁止性條款，在法律責(zé)任中均明確設(shè)立了罰則。需要指出的是，對(duì)不正確履行犬的免疫接種義務(wù)的、動(dòng)物防疫法在修訂時(shí)專門設(shè)定了相關(guān)的法律責(zé)任，增加了對(duì)相關(guān)違法行為的處罰措施。動(dòng)物防疫法第九十二條第三款規(guī)定，對(duì)飼養(yǎng)的犬未按規(guī)定定期進(jìn)行狂犬病免疫接種的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)不同情形采取責(zé)令限期改正、罰款、代為處理等措施。通過(guò)強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任，進(jìn)一步壓實(shí)了飼養(yǎng)者在犬的防疫工作中的主體責(zé)任，有效增強(qiáng)了法律的權(quán)威性和震懾力，為查處相關(guān)違法行為提供了有力的法律武器。

第二款，攜帶犬出戶的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定佩戴犬牌并采取系犬繩等措施，防止犬傷人、疫病傳播。

近年來(lái)，出門遛犬不拴繩等不文明養(yǎng)犬行為多次引發(fā)社會(huì)熱點(diǎn)，甚至給人民群眾造成人身財(cái)產(chǎn)損害。為了倡導(dǎo)文明養(yǎng)犬，動(dòng)物防疫法規(guī)定攜帶犬出戶時(shí)，犬主應(yīng)當(dāng)為犬佩戴犬牌、系犬繩，在戶外活動(dòng)期間有效控制犬，這樣既可以避免與染疫犬、流浪犬以及攜帶狂犬病病毒的野生動(dòng)物接觸，又能防止犬傷人、傳播疫病，還可以幫助走失犬及時(shí)找到主人，減少流浪犬?？紤]到養(yǎng)犬管理職責(zé)主要在地方人民政府，這里的“規(guī)定”是指地方性法規(guī)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家層面不宜作出具體規(guī)定。因此，對(duì)違反本款規(guī)定的情形，動(dòng)物防疫法在法律責(zé)任部分并未設(shè)置相應(yīng)罰則。各地養(yǎng)犬管理部門可根據(jù)地方性規(guī)定進(jìn)行處罰或處理。

第三款，街道辦事處、鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織協(xié)調(diào)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，做好本轄區(qū)流浪犬的控制和處置，防止疫病傳播。

本款從動(dòng)物防疫角度出發(fā)，明確了流浪犬控制的相關(guān)責(zé)任主體。流浪犬的控制和處置，責(zé)任在基層政府。犬是狂犬病易感動(dòng)物，流浪犬是狂犬病傳播鏈中的重要一環(huán)。對(duì)城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)現(xiàn)的流浪犬均應(yīng)及時(shí)收容，適當(dāng)控制，妥善處置。各地在貫徹落實(shí)動(dòng)物防疫法過(guò)程中，也要積極探索建立流浪犬管控的新機(jī)制。

第四款，縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，做好農(nóng)村地區(qū)飼養(yǎng)犬的防疫管理工作。

加強(qiáng)農(nóng)村犬的防疫管理，對(duì)做好全國(guó)狂犬病防控工作至關(guān)重要。根據(jù)第四款規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)飼養(yǎng)犬的防疫管理職責(zé)，明確由縣鄉(xiāng)人民政府和街道辦事處承擔(dān)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬比較普遍，很多犬都是自行出戶活動(dòng)，流浪犬?dāng)?shù)量較多，是狂犬病多發(fā)區(qū)域。我國(guó)地域遼闊，不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)文化差異較大，農(nóng)區(qū)、城郊區(qū)犬的飼養(yǎng)防疫情況各不相同。因此，本款要求縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處結(jié)合實(shí)際，研究制定科學(xué)合理的防疫政策措施，依法做好農(nóng)村犬的防疫管理工作。

第五款，飼養(yǎng)犬只防疫管理的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。

這一款是授權(quán)省級(jí)制定犬的防疫管理具體辦法。關(guān)于這一款，可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。一是養(yǎng)犬管理職責(zé)主要在地方人民政府，由地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體管理辦法，更合適也更合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有11個(gè)省份和105個(gè)設(shè)區(qū)市制定了130多部養(yǎng)犬管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，各地管理措施也不盡相同。通過(guò)地方立法，可以充分考慮本地區(qū)社會(huì)生活和管理實(shí)踐，對(duì)犬的防疫管理作出針對(duì)性、可操作性更強(qiáng)的規(guī)定。二是通過(guò)授權(quán)立法對(duì)地方提出了明確要求。目前法律已對(duì)犬的防疫管理作出了基本規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)加快地方立法進(jìn)度，根據(jù)動(dòng)物防疫法規(guī)定和本地區(qū)狂犬病防控需要，抓緊研究制定飼養(yǎng)犬防疫管理的具體辦法。

法律的生命力在于實(shí)施。制定實(shí)施一部好的法律，對(duì)于加強(qiáng)動(dòng)物防疫活動(dòng)管理、做好動(dòng)物防疫工作將發(fā)揮重要作用。有關(guān)部門和廣大從業(yè)者、社會(huì)公眾應(yīng)進(jìn)一步做好動(dòng)物防疫法的學(xué)習(xí)宣傳，準(zhǔn)確把握法律的基本規(guī)定和精神實(shí)質(zhì)，自覺(jué)依法規(guī)范自身行為，真正做到準(zhǔn)確釋法、全面普法，嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法，確保法律有效落地實(shí)施，為規(guī)范犬的防疫管理提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法制保障。