少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新研究
——以龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理為例

中共桂林市委黨校 彭憶紅

農(nóng)村基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，創(chuàng)新農(nóng)村基層治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[1]。廣西少數(shù)民族人口眾多，約占全廣西人口的41%，而且大多分布在各方面相對貧窮落后的農(nóng)村地區(qū)，因此推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理是廣西農(nóng)村基層治理工作的重中之重。龍勝各族自治縣隸屬于廣西壯族自治區(qū)桂林市，曾是國家級貧困縣，還是革命老區(qū)、全國僅有的兩個各族自治縣之一。全縣主要有苗、瑤、侗、壯、漢等五個主體民族，總?cè)丝?7.2萬，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?0%，是典型的少數(shù)民族聚集地。近年來，龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理取得顯著成效，本文以龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理為切入點，總結(jié)提煉少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗做法，探究新路徑，新方法，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供方法借鑒，為全球貧困治理提供中國方案、中國故事。

一、脫貧攻堅是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理的重要創(chuàng)新舉措

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理與其他農(nóng)村基層治理有相同之處，但因民族構(gòu)成以及社會文化環(huán)境等差異性，也存在不同之處。因主客觀原因，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村為貧困多發(fā)區(qū)，貧困治理尤為重要[2]。新時代舉全黨全國全社會之力推進(jìn)脫貧攻堅，明確將貧困治理納入國家治理體系，龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理對促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理具有值得借鑒的意義。

（一）從歷史的維度看

由于歷史原因，少數(shù)民族地區(qū)比其他地區(qū)貧困發(fā)生率高、貧困基數(shù)大、貧困程度深、承載的脫貧攻堅任務(wù)重，少數(shù)民族地區(qū)貧困治理是農(nóng)村基層治理的重要部分，從貧困治理中尋找農(nóng)村基層治理客觀依據(jù)，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義[3]。龍脊是龍勝各族自治縣一個偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，幾年前由于偏僻封閉，還是名副其實的窮山溝。盡管世代貧困，但龍脊人不愿向苦難低頭，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，走出了一條有效的貧困治理之路，連續(xù)三年在廣西扶貧成效考核中名列前茅，2019年4月成功脫貧摘帽。

（二）從發(fā)展的維度看

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村通過貧困治理，讓人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安。2019年龍脊大寨村村民集體分紅720萬元，原本家庭最貧困的村民潘應(yīng)芳分得6.2萬元，成為連續(xù)三年獲得最多年終獎的人。如今，全村280戶中，有166家旅館，還有的賣紀(jì)念品、開農(nóng)家樂，每家年收入20多萬元，47戶建檔立卡貧困戶全部脫貧走上富裕之路。

（三）從治理的維度看

少數(shù)民族地區(qū)貧困治理是農(nóng)村基層治理的重要組成部分，為不斷完善中國特色脫貧攻堅制度體系提供必要的依據(jù)[4]。龍脊的鳳凰涅槃，為全國乃至全世界同類型地區(qū)提供了“龍脊模式”樣本，引發(fā)外界高度關(guān)注。來自奧地利的《施泰爾馬克新聞評論報》主編沃爾夫?qū)たㄋ蛊嬖u價說“這是一種非常了不起的發(fā)展模式”。多家越南省級黨報的總編輯和記者深入龍脊探訪貧困治理經(jīng)驗。自中國——老撾減貧示范合作項目開展以來，龍脊與老撾瑯勃拉邦的“友好村”活動已舉辦了兩屆，中國——非洲減貧論壇每年在龍勝召開現(xiàn)場會，多位龍脊農(nóng)民代表還應(yīng)邀走出國門介紹脫貧經(jīng)驗。

二、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理“龍脊模式”的核心內(nèi)涵

首先，將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為龍脊貧困治理的根本遵循。其次，頂層設(shè)計、多方合力，緊緊圍繞生態(tài)建設(shè)，積極保護(hù)發(fā)展民族文化，創(chuàng)新開發(fā)旅游扶貧項目等措施，引導(dǎo)多元主體協(xié)同共治。第三，黨建引領(lǐng)，以山清水秀的生態(tài)環(huán)境、獨(dú)特的全球重要農(nóng)耕文化遺產(chǎn)、天下一絕的梯田景觀為基礎(chǔ)，確立“生態(tài)、旅游、扶貧”的發(fā)展思路。讓旅游產(chǎn)業(yè)與脫貧攻堅深度融合，產(chǎn)業(yè)扶貧與精準(zhǔn)扶貧共同發(fā)力，促進(jìn)農(nóng)村自我發(fā)展內(nèi)生動力。第四，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進(jìn)農(nóng)村基層治理長效發(fā)展機(jī)制建立。龍脊的脫貧攻堅為我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理提供了成功的模式（“龍脊模式”的核心內(nèi)涵如圖1）。

圖1 “龍脊模式”核心內(nèi)涵圖

三、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理“龍脊模式”的創(chuàng)新實踐

從自我發(fā)展內(nèi)生動力到多元主體協(xié)同共治，以及村企合作促進(jìn)治理現(xiàn)代化，整合資源建立長效發(fā)展機(jī)制，“龍脊模式”為我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理提供了有效模式。

（一）頂層設(shè)計多方合力，形成多元主體協(xié)同共治

實施精準(zhǔn)扶貧工作以來，龍勝各族自治縣根據(jù)自身的生態(tài)資源優(yōu)勢進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游業(yè)，舉全縣之力形成全域旅游新發(fā)展格局。首先，在全縣規(guī)劃中明確綠色發(fā)展的理念，提出“生態(tài)立縣·綠色崛起”的發(fā)展總基調(diào)，要求生態(tài)貫穿發(fā)展全過程。旅游業(yè)一直是世界公認(rèn)的綠色產(chǎn)業(yè)，資源消耗少、環(huán)境污染輕的產(chǎn)業(yè)，為此，龍勝各族自治縣將旅游業(yè)作為脫貧攻堅的支柱產(chǎn)業(yè)，龍脊借助“全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)”這一獨(dú)特的極具觀賞價值的景觀，將自然資源與人文資源相融合，推動旅游產(chǎn)業(yè)成為龍脊脫貧攻堅的支柱產(chǎn)業(yè)，并逐步形成核心產(chǎn)業(yè)，建立龍脊品牌。全縣積極實施“生態(tài)+旅游+扶貧”的發(fā)展模式，形成以“龍脊模式”為代表的大景區(qū)發(fā)展新格局，全縣推進(jìn)全域旅游發(fā)展新格局。其次，在組織領(lǐng)導(dǎo)上強(qiáng)調(diào)責(zé)任制度，為推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展專門成立旅游工作委員會，明確規(guī)定縣委書記、縣長是主要責(zé)任人。重點推進(jìn)創(chuàng)建全國全域旅游示范區(qū)、龍脊梯田景區(qū)創(chuàng)國家5A級景區(qū)等工作。還制定了聯(lián)席會議制度，由縣委、人大、政府、政協(xié)四家班子定期研究解決旅游發(fā)展問題，其他各部門各司其職定期研究旅游發(fā)展打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。第三，在管理體系上制定了《龍勝各族自治縣全域旅游發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)政策。還成立了專門的管理部門——龍脊國家濕地公園管理局等機(jī)構(gòu)。通過政策的制定、科學(xué)的規(guī)劃、有效的管理，防止了龍脊低水平建設(shè)、同質(zhì)化競爭，努力實現(xiàn)高質(zhì)量的建設(shè)。

（二）支部引領(lǐng)，激發(fā)村民自我發(fā)展內(nèi)生動力

通過支部的領(lǐng)航作用，充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。首先，實行一個黨員承保一戶貧困戶，或者是一個黨員幫助多戶貧困戶的責(zé)任制度，黨員有效引導(dǎo)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、解放思想、開拓研究，提高了精準(zhǔn)扶貧的實效性、針對性。其次，“綠水青山和金山銀山絕不是對立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路”[5]。村民在旅游產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，沒注重可持續(xù)發(fā)展，只顧眼前的利益，曾出現(xiàn)梯田荒廢無人修理的現(xiàn)象，造成梯田景觀受到很大的破壞。2015年年底，旅游公司和景區(qū)所在的村“兩委”商定，村民改以“種田入股”的方式運(yùn)作，鼓勵大家把閑置的土地租給有能力的農(nóng)戶，年底按勞分配。第三，村民做到“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一收割），村支部積極進(jìn)行“四統(tǒng)一”的工作推進(jìn)并有所收獲，形成了春天山水倒影、夏天綠苗波動、秋天金黃麥浪、冬天銀裝素裹的美麗景觀，打破了“冬天是淡季”的傳統(tǒng)認(rèn)知。保護(hù)梯田之舉迅速拉抬人氣、提高收益，景區(qū)發(fā)給村里的“年終獎”年年攀升，產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，梯田產(chǎn)出的稻米，因生態(tài)綠色頗受青睞。

（三）村企合作促進(jìn)治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)脫貧致富

龍脊各村都有旅游資源優(yōu)勢，如何發(fā)揮資源優(yōu)勢實現(xiàn)脫貧致富？首先，通過企業(yè)合作，將企業(yè)現(xiàn)代化的管理模式融入農(nóng)村基層治理，將會事半功倍。龍脊各村屯與企業(yè)簽訂合同共同開發(fā)旅游，龍脊旅游公司與涉及的龍脊六個村委簽訂協(xié)議，村民以自家農(nóng)田入股，負(fù)責(zé)梯田維護(hù)，享受門票分紅。其次，明確具體的收益分配，比如龍脊大寨村有纜車運(yùn)營項目，龍脊旅游公司每年將纜車運(yùn)營收入的4%分紅給村民。黃洛瑤寨的村民為公司的游客進(jìn)行歌舞表演，門票收入的60%將返還給村民。旅游旺季時，黃洛瑤寨歌舞場的村民每人分得4000多元，村里的長發(fā)女子幾乎都加入了舞蹈隊。此外，頭巾、腰帶、耳環(huán)等配飾的出售和整套服裝的租售，讓每戶一年有數(shù)萬元的創(chuàng)收，就連傳統(tǒng)的米湯長發(fā)洗護(hù)產(chǎn)品也走出寨門，“潘紅妹牌”在全國有100多家加盟店。第三，除了收益分配外，還需預(yù)留維護(hù)維修費(fèi)用，主要用于梯田的維修維護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，明確提出梯田維護(hù)費(fèi)按村寨門票收入的10%支付。公司引導(dǎo)龍脊村民自主經(jīng)營創(chuàng)業(yè)，體現(xiàn)了企業(yè)的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時將現(xiàn)代化的管理制度融入農(nóng)村基層治理。

（四）整合資源發(fā)展景區(qū)經(jīng)濟(jì)，建立長效發(fā)展機(jī)制

首先，在政府推動下，整合全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)梯田資源，龍脊大部分有梯田的村寨，如平安村、金江村、大寨村、以及黃洛瑤寨等成立龍脊景區(qū)，發(fā)展景區(qū)經(jīng)濟(jì)。其次，龍脊村民在景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營，獲得多重收入。比如，村民將自己的樓房等出租獲得租金，景區(qū)從事勞作獲得勞務(wù)報酬，景區(qū)門票的分紅是村民收入的重要部分。另外還有村民提供導(dǎo)游服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)家樂、民宿經(jīng)營等都會獲得收益。第三，開發(fā)各種旅游項目，推進(jìn)景區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。龍脊少數(shù)民族居多，依托濃郁的少數(shù)民族風(fēng)情打造各具特色的旅游品牌，比如一年十二個月，每個月都會有少數(shù)民族的節(jié)慶日，正月鼓樓節(jié)、二月祭薩節(jié)、三月長發(fā)節(jié)、四月開耕節(jié)、五月梳秧節(jié)、六月曬衣節(jié)、七月辣椒節(jié)、八月秋收節(jié)、九月魚宴節(jié)，十月盤王節(jié)……這些都是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源，僅六月曬衣節(jié)，每年就會有上萬游客慕名而來，為村民帶來上百萬的收益。長發(fā)節(jié)還打造成為“天下第一長發(fā)村”的旅游品牌。如今的龍脊各村寨已與景區(qū)融為一體，相互依托、共同發(fā)展，逐步推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，建立長效發(fā)展機(jī)制。

四、推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理不斷創(chuàng)新發(fā)展的路徑

（一）扎實有效推進(jìn)各項脫貧攻堅工作與鄉(xiāng)村振興有效斜街，創(chuàng)新少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理機(jī)制

龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理的創(chuàng)新實踐代表了脫貧攻堅推動農(nóng)村基層治理機(jī)制的現(xiàn)代化進(jìn)程。必須深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，凝聚少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的力量[6]。堅持把脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接作為強(qiáng)化“四個意識”和踐行對黨忠誠的具體行動，作為各級政府的首要政治任務(wù)和第一民生工程來抓。加強(qiáng)基層黨建，充分發(fā)揮引領(lǐng)少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅工作與鄉(xiāng)村振興有效銜接的作用。機(jī)制是保證工作有效推進(jìn)落實的保障。龍勝各族自治縣嚴(yán)格把強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的政治意識、壓實政治責(zé)任作為提升抓黨建促鄉(xiāng)村振興工作質(zhì)量的第一要務(wù)，通過建立和完善工作長效機(jī)制，壓緊壓實抓黨建促鄉(xiāng)村振興的政治責(zé)任。脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，龍勝縣堅持縣鄉(xiāng)村三級書記一起抓，成立了縣鄉(xiāng)村三級脫貧攻堅作戰(zhàn)指揮部，明確各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、各部門主要負(fù)責(zé)人為本地本部門扶貧第一責(zé)任人，層層簽訂責(zé)任書197份，推動形成了“一級抓一級、層層抓落實”的良好工作格局。通過工作機(jī)制的不斷優(yōu)化和落實，全體干部上下同心，把脫貧攻堅作為各級黨組織書記抓黨建工作的必述必測必考內(nèi)容，脫貧攻堅考核權(quán)重提高到70%。出臺《龍勝縣脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)考核獎懲辦法》，全面考核抓黨建促脫貧工作成效。強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，突出配好村干隊伍。從致富能人中“引”、退休干部中“召”、現(xiàn)任村支書中“留”、優(yōu)秀黨員中“推”等，促進(jìn)村級黨組織書記中致富能人占比不斷提高，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理機(jī)制和制度的創(chuàng)新。

（二）建立志智雙扶模式，推動少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理模式現(xiàn)代化

可通過志智雙扶模式激發(fā)少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)生動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。龍勝縣委、縣政府堅持共享發(fā)展理念，千方百計調(diào)動少數(shù)民族地區(qū)群眾的積極性?！褒埣固萏锩曉谕?，注重共享這塊金字招牌的影響力，把旅游業(yè)作為全縣決戰(zhàn)貧困、決勝小康的支柱產(chǎn)業(yè)，共同做大‘旅游蛋糕’”。近年來，以“龍脊模式”為樣本在全縣打造了20多個鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)示范點，惠及貧困人口2600多戶，8000多人，很多群眾成為“拿起鋤頭種田、穿上服裝演出、演出結(jié)束經(jīng)商”的“多棲農(nóng)民”。

積極探索以“共享經(jīng)濟(jì)模式”圍繞旅游產(chǎn)業(yè)全力保護(hù)好生態(tài)和民族文化[7]。優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是龍脊也是少數(shù)民族貧困地區(qū)最大的財富、最大的優(yōu)勢、最大的潛力、最大的品牌，同樣也是旅游產(chǎn)業(yè)的核心所在。找準(zhǔn)定位，構(gòu)建旅游扶貧大格局。按照“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”的原則，構(gòu)筑少數(shù)民族地區(qū)全域旅游發(fā)展大格局，將旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。積極在旅游發(fā)展模式上探索，推出創(chuàng)新的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)從“粗放型”向“精準(zhǔn)型”轉(zhuǎn)變。增強(qiáng)底氣，補(bǔ)足少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展短板。補(bǔ)齊集體經(jīng)濟(jì)的短板，讓辦事有底氣。堅持把壯大村級集體經(jīng)濟(jì)作為有錢辦事的重要抓手，可以通過“四個一”的路徑發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，組織一個強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，發(fā)揮村兩委、黨支部的示范帶頭作用，以村民合作社作為村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體。創(chuàng)新一套管理機(jī)制，包括制定適合本村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財務(wù)、人員管理等相關(guān)制定，最重要的是要選準(zhǔn)一條發(fā)展的路子，主要就是選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，做到一村一品，杜絕同質(zhì)化，努力現(xiàn)實特色發(fā)展、綠色發(fā)展，制定一套激勵制度，推出激發(fā)主體活力的“各要素入股分紅”等多種分配方式。

（三）堅持把紀(jì)律建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)作為保障少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層有效治理的重要抓手

持續(xù)用力，久久為功。嚴(yán)格落實“六個聚焦”“六項行動”，深入推動“抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓”工作，緊盯鄉(xiāng)村發(fā)展的作風(fēng)問題、優(yōu)親厚友和違法違紀(jì)問題。在少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)“精準(zhǔn)全程”，特別要嚴(yán)格把好“對象精準(zhǔn)關(guān)”“項目精準(zhǔn)關(guān)”“資金使用關(guān)”“措施精準(zhǔn)關(guān)”“派人精準(zhǔn)關(guān)”“成效精準(zhǔn)關(guān)”等六關(guān)。

（四）推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接

少數(shù)民族地區(qū)打贏脫貧攻堅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提條件，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展應(yīng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)要求雙向互動，建立長效發(fā)展機(jī)制。少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理要與產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、共同富裕五項目標(biāo)要求雙向互動、緊密融合，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，建立長效發(fā)展機(jī)制，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。