基于多源流理論的公共政策短期流變研究
——以2020年6項(xiàng)房產(chǎn)新政為例

廣西大學(xué) 嚴(yán)琳

一、前言

2020年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)由于受突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響變得異常嚴(yán)峻，一些“試探性”的新政策逐漸出現(xiàn)在3月份出臺(tái)的救市政策中。我國在疫情期間房地產(chǎn)行業(yè)共有100多起救援行動(dòng)，但在不到一個(gè)半月的時(shí)間內(nèi)就有6項(xiàng)短命的新政見疊出。有僅存活了兩天（從3月15日到17日）的山東濟(jì)南限購松綁的救市新政，最短的新政出現(xiàn)在從發(fā)布到刪除只花了兩個(gè)小時(shí)的浙江海寧，廣東廣州3月3日發(fā)布的房地產(chǎn)新政也是當(dāng)天發(fā)布當(dāng)天撤下。如表1。

表1 房地產(chǎn)新政策

這些現(xiàn)象加劇了房地產(chǎn)商的產(chǎn)業(yè)成本以及公民的生活成本，致使公民滿腹牢騷，破壞了政府的公信力。由此可見，全國各地頻頻出現(xiàn)的政策短期流變，危害不容小覷。

二、相關(guān)理論

多源流理論由政策學(xué)家約翰·金登提出，他認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在問題源流、政策源流、政治源流三條源流。問題源流是指政府如何關(guān)注某一個(gè)問題上，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)所形成的溪流。政策源流是針對(duì)某一政策問題在政策原湯里漂浮的各類思想。政治源流一般包括國民情緒變化和利益集團(tuán)活動(dòng)等因素。三條源流耦合后，打開政策之窗。

三、房產(chǎn)新政短期流變的多源流分析

筆者在整理和歸納相關(guān)文獻(xiàn)后，發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)新政頻繁短期流變的動(dòng)因主要有：政策自身的缺陷、政治領(lǐng)導(dǎo)者的政績觀、利益集團(tuán)的博弈等。而這些動(dòng)因與多源流理論十分相似，比如政策自身的短缺可歸入問題源流；政策是否符合標(biāo)準(zhǔn)可歸入政策源流，政府、利益集團(tuán)的博弈等可歸入政治源流。這三大源流的因素耦合，開啟了終結(jié)新政的政策之窗。

（一）公共政策短期流變的問題源流

政策自身缺失科學(xué)民主決策。對(duì)這些房地產(chǎn)新政的出臺(tái)過程以及內(nèi)容分析，可發(fā)現(xiàn)它們自身就暗藏缺陷。第一，政策本身缺乏科學(xué)性。政策要正確反映社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，有科學(xué)的理論依據(jù)，代表公眾的根本利益，然而一些新政卻與這些性質(zhì)背道而馳。比如，柳州地產(chǎn)新政首付降低，二手房轉(zhuǎn)讓松綁等只是短期內(nèi)刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的權(quán)宜之計(jì)，但它們會(huì)加劇當(dāng)?shù)氐囊恍┕竦耐顿Y房產(chǎn)，轉(zhuǎn)手抬高房價(jià)賺取利潤的行為，這無疑是與“房住不炒”的國家政策背道而馳的。第二，政策制定缺乏民主決策的過程。一項(xiàng)重要政策的制定和實(shí)行，與人民的生活、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)，然而一些地方政府在制定新政時(shí)，并沒有征求群眾意見和專家論證的行為，在民主化方面的缺失也是顯而易見的。

（二）公共政策短期流變的政策源流

政策不符合固有標(biāo)準(zhǔn)。地方政府在制定房地產(chǎn)新政時(shí)，更多考量的是所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境的因素。政策也受到環(huán)境的影響，因此了解國家的實(shí)際國情以及地方的經(jīng)濟(jì)情況對(duì)制定科學(xué)的公共政策來說非常重要。我國目前遭受著新冠疫情的沖擊，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，而房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響力是其他任何行業(yè)都無法比擬的。房價(jià)要穩(wěn)、房住不炒的政策方針依然沒變。但是地方政府若是以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化作為目標(biāo)，在規(guī)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)便更偏好于高稅收以及短時(shí)間內(nèi)有較高收益的產(chǎn)業(yè)，而房地產(chǎn)行業(yè)就很好地綜合了這兩點(diǎn)。目前，我國許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都存在一些缺陷，許多地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都依賴于房地產(chǎn)行業(yè)的高稅收，因此，地方政府會(huì)考慮為了短時(shí)間內(nèi)的較高收益而制定刺激房地產(chǎn)增長的“短命政策”以緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（三）公共政策短期流變的政治源流

首先是決策者的自利的思想。根據(jù)“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)，不同的目標(biāo)群體都是為了自身利益最大化。在房地產(chǎn)政策中，中央和地方政府構(gòu)成了自上而下的委托代理關(guān)系。然而在這一層關(guān)系中，地方與中央的目標(biāo)發(fā)生了沖突。中央政府堅(jiān)持對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控、促進(jìn)房價(jià)合理、房住不炒，而地方政府會(huì)為了地方的稅收收入增加和經(jīng)濟(jì)增長，制定刺激房地產(chǎn)短期發(fā)展的政策。

此外，監(jiān)督和懲戒機(jī)制的缺失也是“短命政策”頻頻出現(xiàn)的重要原因。如果沒有相關(guān)的監(jiān)督和懲戒的措施，在決策過程中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決策者對(duì)制定政策缺乏謹(jǐn)慎之心，憑著主觀臆斷隨意制定與撤銷。此外，在責(zé)任認(rèn)定過程中，問責(zé)內(nèi)容模糊，哪些內(nèi)容應(yīng)該被問責(zé)，在多大程度上應(yīng)該被問責(zé)等規(guī)定得不夠詳細(xì)，使得政策責(zé)任難以追究。

（四）政策之窗的打開

在各地房地產(chǎn)政策中，政策自身科學(xué)民主決策的缺失，政策不符合固有標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的自利性觀念等問題源流、政策源流、政治源流中的關(guān)鍵因素都指向該政策的急遽式終結(jié)，政策之窗順利打開，出現(xiàn)政策終結(jié)。

四、房產(chǎn)新政短期流變的治理策略

（一）科學(xué)民主制定公共政策

首先要對(duì)政策制定過程進(jìn)行規(guī)范。一方面，地方政府在制定政策時(shí)要充分考量多方面的影響因素，比如中央政府的大政方針、科學(xué)的理論依據(jù)、人民群眾的根本利益等，要用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度與邏輯順序來制定政策。另一方面，政府應(yīng)制定相關(guān)法律，確保決策程序得到遵守，使決策過程和科學(xué)系統(tǒng)成為強(qiáng)制性法律標(biāo)準(zhǔn)，憑借公共程序的公正促進(jìn)公共政策的公平。其次，要暢通和規(guī)范公民參政進(jìn)程的各種渠道。在公眾廣泛參與的基礎(chǔ)上制定公共政策，可以贏得公眾的信任和支持，并能更好地滿足多重利益要求。公民參政的相關(guān)體制應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定，以保證公民訴求能夠進(jìn)入公共政策體系，表達(dá)和獲得自身合法的利益。同時(shí)，在制度上保障和規(guī)范專家論證的實(shí)施。要重視專家智囊?guī)斓奶嶙h，制定政策時(shí)可咨詢專家意見，政策頒布前請(qǐng)專家論證政策是否科學(xué)可行。但也要警惕部分地區(qū)專家被領(lǐng)導(dǎo)取代的問題，因此，要建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制以及專家負(fù)責(zé)制度，使決策更嚴(yán)謹(jǐn)、更科學(xué)。

（二）改革和完善地方政府決策相關(guān)制度

首先，要不斷改善政府的績效評(píng)估體系。在頒布政策前，地方政府應(yīng)充分利用所有可行的技術(shù)與手段來評(píng)估政策執(zhí)行事務(wù)實(shí)際效果，以保證政策能夠順應(yīng)政策的外部環(huán)境。同時(shí)，建立公民滿意度等評(píng)價(jià)體系，可以促進(jìn)地方政府了解公民的需求，并為了公民滿意度的提升而追求公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。此外，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)評(píng)估體系的多元化和開放性，推動(dòng)地方政府政績觀從一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展向追求公共利益的管理思維轉(zhuǎn)變。除了政府內(nèi)部建立一些評(píng)估體系以外，還可以通過建立第三部門的獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，由專業(yè)的人員與團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估。

此外，要?jiǎng)澐趾弥醒牒偷胤降臎Q策權(quán)，建立保護(hù)地方自主決策與中央政策統(tǒng)一的有效機(jī)制。首先，要建立有效的中央和地方協(xié)商機(jī)制。中央與地方的政策應(yīng)保持高度相符的價(jià)值觀。中央制定總體政策時(shí)，一則可適當(dāng)放權(quán)，讓地方政府參與決策，充分利用地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的熟悉程度，為總體決策提供有效的參考。二則在決策中，中央與地方政府聯(lián)合協(xié)商時(shí)，應(yīng)建立相關(guān)機(jī)制以保證協(xié)商有序進(jìn)行。再次，構(gòu)建合理的激勵(lì)約束機(jī)制。在激勵(lì)機(jī)制中應(yīng)嚴(yán)格按照中央政府制定的政策和程序給予優(yōu)惠，以鼓勵(lì)地方政府更積極地為公民服務(wù)。但是，對(duì)于那些被動(dòng)、敷衍政策和政策缺陷的地方政府，我們應(yīng)該通過懲罰機(jī)制來剝奪地方政府的利益，在合理的激勵(lì)約束機(jī)制作用下促成地方政策的科學(xué)性。

（三）提高地方政府決策主體素質(zhì)與能力

決策者的個(gè)人修養(yǎng)影響著政策的效率和成果。因此，首先要轉(zhuǎn)變決策主體的思維定式，對(duì)政策制定要有敬畏與謹(jǐn)慎之心，而不是憑著主觀臆斷隨意制定政策與撤回，要培養(yǎng)決策者的法律觀念。其次，決策主體要建立科學(xué)的價(jià)值觀。決策者往往扮演著各種角色，他們面臨的是各種復(fù)雜的社會(huì)問題。因此，要多方面培養(yǎng)與考察決策者的能力，包括治理理論、職業(yè)操守等個(gè)人修養(yǎng)，還要建立外部的剛性機(jī)制對(duì)決策者進(jìn)行監(jiān)督與鼓勵(lì)，包括監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等。從內(nèi)部個(gè)人修養(yǎng)和外部剛性機(jī)制來促進(jìn)決策者形成科學(xué)的價(jià)值觀。第三，決策主體需建立正確的政績觀。除了加強(qiáng)培訓(xùn)與宣傳，還要完善績效考核體系，督促地方政府領(lǐng)導(dǎo)改變“GDP”政績觀。同時(shí)，要建立雙向評(píng)價(jià)機(jī)制，讓公民加入領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、任免制度，這也會(huì)對(duì)地方政府隨意決策的行為形成剛性制約。