基于內(nèi)部審計(jì)談醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理

楊麗敏,陶 喆

(1.上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第九人民醫(yī)院審計(jì)室,上海 200011;2.上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第九人民醫(yī)院財務(wù)處,上海 200011)

在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》實(shí)施的大背景下，隨著我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的快速發(fā)展以及科研成果應(yīng)用的不斷強(qiáng)化，國家近年來對醫(yī)院的科研經(jīng)費(fèi)投入也在不斷地增加，同時配合科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的不斷推進(jìn)，科研經(jīng)費(fèi)管理變得具有復(fù)雜性和多樣性，為科研經(jīng)費(fèi)的管理模式帶來調(diào)整與挑戰(zhàn)。提升科研經(jīng)費(fèi)的管理能力與服務(wù)水平，提高資金使用效益，不僅有利于促進(jìn)醫(yī)療科研事業(yè)的健康發(fā)展，更有利于加強(qiáng)人才建設(shè)，提升醫(yī)療質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科教興院的目的。

1 醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

1.1 項(xiàng)目資金來源渠道多醫(yī)院的科研經(jīng)費(fèi)按照來源的不同，可以分為三種：一是通過承擔(dān)國家、地方政府常設(shè)的計(jì)劃項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)項(xiàng)目取得的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，一般由財政撥款，簡稱縱向經(jīng)費(fèi)。二是通過承接企業(yè)/社會科技項(xiàng)目、開展科研協(xié)作、轉(zhuǎn)讓科技成果、提供科技咨詢所取得的收入，簡稱橫向經(jīng)費(fèi)。三是由科研項(xiàng)目承擔(dān)單位用自籌資金按一定比例匹配經(jīng)費(fèi)，簡稱配套經(jīng)費(fèi)。不同的項(xiàng)目資金來源適用于不同的經(jīng)費(fèi)管理制度，如《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》、《國家臨床重點(diǎn)?？平ㄔO(shè)項(xiàng)目資金管理暫行辦法》、《上海市科研計(jì)劃項(xiàng)目(課題)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》等文件對科研經(jīng)費(fèi)管理要求不一，容易造成多頭管理、監(jiān)督混亂的情況。

1.2 片面注重預(yù)算執(zhí)行率目前，醫(yī)院的科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人大多專注于科研項(xiàng)目的開展，對科研經(jīng)費(fèi)的使用較為粗放，僅在即將結(jié)題時關(guān)注預(yù)算整體執(zhí)行率以通過驗(yàn)收審計(jì)；而科研管理部門也往往側(cè)重于科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算完成情況，以評價項(xiàng)目組是否達(dá)到可結(jié)題驗(yàn)收狀態(tài)，通常對如何合理、合規(guī)地使用科研經(jīng)費(fèi)關(guān)注度不夠。

2 醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人重立項(xiàng)輕預(yù)算

2.1.1 預(yù)算編制、調(diào)整隨意性大 醫(yī)院科研項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人一般都是臨床科主任或技術(shù)骨干，缺少專業(yè)的財務(wù)知識，因而在編制項(xiàng)目申報書預(yù)算經(jīng)費(fèi)時更多依靠的是以往經(jīng)驗(yàn)的預(yù)估，隨意性相對較大，缺少事前的精確測算以及相應(yīng)的依據(jù)，從而容易造成所提交的預(yù)算缺乏合理性，由此則會造成后期經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用時擅自改變資金使用用途、不經(jīng)預(yù)算調(diào)整程序即隨意頻繁調(diào)整預(yù)算等一系列的問題。

2.1.2 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)問題突出 一是期末預(yù)算執(zhí)行率低會導(dǎo)致科研項(xiàng)目組人員在中期檢查或者臨近結(jié)題時“拆東補(bǔ)西”，賬務(wù)調(diào)整較為頻繁[1]；二是有些項(xiàng)目前期幾乎沒有支出，導(dǎo)致結(jié)題時為避免產(chǎn)生大量結(jié)余而突擊花錢，造成子項(xiàng)目超支的現(xiàn)象。

2.2 科研經(jīng)費(fèi)管理缺乏完善的內(nèi)控機(jī)制

2.2.1 制度修訂不及時 相關(guān)制度缺失 一是國家相關(guān)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度陸續(xù)更新出臺，醫(yī)院科研管理部門卻仍沿用多年前制定的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法；二是存在制度空白，比如缺乏對橫向科研協(xié)作/合作項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理制度，對委托外單位開展的科研項(xiàng)目缺乏相關(guān)的招投標(biāo)流程，對未達(dá)到政采要求的檢測費(fèi)等服務(wù)類支出缺乏競爭商談或內(nèi)部邀標(biāo)機(jī)制等。

2.2.2 科研部門審核職能淡化 目前醫(yī)院科研部門對課題組上報的經(jīng)費(fèi)使用審批流于形式，僅審核該筆費(fèi)用支出是否在預(yù)算內(nèi)。忽視審核該支出與課題的相關(guān)性、真實(shí)性；忽視課題組是否有存在重復(fù)購買、拆分發(fā)票以規(guī)避合同簽訂或規(guī)避招標(biāo)的情況；忽視審核科研項(xiàng)目檢驗(yàn)、測試、化驗(yàn)及加工等外購服務(wù)是否按規(guī)定招投標(biāo)等現(xiàn)象。

2.2.3 科研試劑、耗材采購自主化 缺少出入庫手續(xù)由于科研試劑、耗材等具有較強(qiáng)的針對性，且個性化采購較多，醫(yī)院沒有形成統(tǒng)一采購模式及采購平臺，科研項(xiàng)目組一般自行采購，憑發(fā)票直接報銷，缺少出入庫環(huán)節(jié)，易存在虛開發(fā)票、套取現(xiàn)金的潛在廉潔風(fēng)險。

2.3 科研項(xiàng)目結(jié)題環(huán)節(jié)管理不到位

2.3.1 項(xiàng)目結(jié)題財務(wù)決算未按實(shí)際使用情況編制 項(xiàng)目結(jié)題決算書一般由項(xiàng)目組自行編制，在審計(jì)時常常會發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目組編制的決算書執(zhí)行率往往高于實(shí)際執(zhí)行率。由于項(xiàng)目組成員缺乏財務(wù)知識，通常容易將已支出但尚未進(jìn)行財務(wù)報銷、已簽訂合同尚未實(shí)際支付或分期支付但未全部支付的金額都作為已執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)算；同時也存在為順利通過結(jié)題，高估、高冒經(jīng)費(fèi)支出的情況，這樣就會導(dǎo)致決算書執(zhí)行率高于財務(wù)系統(tǒng)計(jì)算執(zhí)行率的現(xiàn)象，增加科研項(xiàng)目結(jié)題財務(wù)驗(yàn)收風(fēng)險。

2.3.2 結(jié)題后結(jié)余資金管理混亂 按照當(dāng)前的政策文件規(guī)定，一般允許科研項(xiàng)目結(jié)題后在規(guī)定時間內(nèi)繼續(xù)使用。許多科研人員為了避免項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被收回而過度支出,導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)和過多的預(yù)算外支出行為。

2.4 勞務(wù)費(fèi)支出審批不嚴(yán)由于不同課題對于勞務(wù)費(fèi)發(fā)放的規(guī)定細(xì)則不盡相同，勞務(wù)費(fèi)的支出審批不嚴(yán)，容易造成違規(guī)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為違規(guī)發(fā)放給課題組成員、違規(guī)發(fā)放給有工資薪金收入的人員、發(fā)放比例不符合規(guī)定、發(fā)放超標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 資產(chǎn)管理薄弱 容易造成資產(chǎn)流失由于科研資產(chǎn)是通過科研經(jīng)費(fèi)購置的，特別對于通用設(shè)備或金額較低的專業(yè)設(shè)備，容易存在監(jiān)管盲區(qū)。設(shè)備的采購事前論證不足、事后監(jiān)管不夠，往往會造成重復(fù)購買相同的科研設(shè)備，如筆記本電腦等，造成儀器設(shè)備的閑置和科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)[2]。

2.6 轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)監(jiān)管缺失目前，醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理中對轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)監(jiān)管尚處于空白階段，對于項(xiàng)目任務(wù)書中簽訂的課題合作協(xié)議，尤其是與企業(yè)的橫向合作協(xié)議，一般在協(xié)議書中僅寫明總金額而缺乏詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，存在承擔(dān)單位對合作單位監(jiān)管不力的情況，如合作企業(yè)對科研經(jīng)費(fèi)未單獨(dú)核算，經(jīng)費(fèi)使用未嚴(yán)格按照子課題預(yù)算執(zhí)行等問題。

3 從內(nèi)部審計(jì)視角看新形勢下醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理的側(cè)重點(diǎn)

3.1 新形勢下審計(jì)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變突顯科研經(jīng)費(fèi)管理側(cè)重點(diǎn)自2018年以來國家與地方政府陸續(xù)出臺一系列政策文件確保推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求，給項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供良好的外部政策環(huán)境(表1)。

表1 國家和地方政府(上海)關(guān)于科研“放管服”政策落實(shí)的相關(guān)文件匯總

國家對科研經(jīng)費(fèi)管理方面進(jìn)行較大程度的權(quán)力下放，為科研人員使用科研經(jīng)費(fèi)帶來諸多便利，同時也讓原來科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題已不完全適用于新形勢下科研經(jīng)費(fèi)管理的要求，內(nèi)部審計(jì)方式與重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變同樣也影響科研經(jīng)費(fèi)管理模式與重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。首先，從改革內(nèi)容來看，嚴(yán)格預(yù)算細(xì)化、嚴(yán)格子項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批流程等不再是新形勢下審計(jì)重點(diǎn)；其次，審計(jì)內(nèi)容不再是單一的經(jīng)費(fèi)使用情況，而要涵蓋資金使用效益、廉潔風(fēng)險以及內(nèi)部控制建設(shè)等內(nèi)容。合作經(jīng)費(fèi)收支、結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用、資金支出規(guī)范、采購程序完善、資金使用效益等都是科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)需要檢查評價的重要內(nèi)容，同時也是新形勢下科研經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)內(nèi)容；再者，科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)從簡單的財務(wù)收支審計(jì)逐步向制度審計(jì)、效益審計(jì)轉(zhuǎn)變，由此可見科研經(jīng)費(fèi)管理也要從簡單的經(jīng)費(fèi)支出管理向內(nèi)控管理、科研誠信管理、科研績效管理的管理模式轉(zhuǎn)變。

3.2 強(qiáng)化科技成果轉(zhuǎn)化 注重科研成果社會效益目前大部分醫(yī)院對科研項(xiàng)目結(jié)題與評價僅停留在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率及論文的發(fā)表數(shù)量上，而沒有建立績效評價機(jī)制，忽視科研成果產(chǎn)出效益。新形勢下，如何在松綁式的大環(huán)境下，在防范科研管理漏洞的同時，改變科研成果單純流于紙質(zhì)論文的現(xiàn)狀，提高科研成果轉(zhuǎn)化率，帶來較好的社會效益，將成為醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理的核心內(nèi)容[3]。

4 內(nèi)部審計(jì)視角下醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理優(yōu)化策略

4.1 改進(jìn)預(yù)算管理方式 關(guān)注預(yù)算編制合理性預(yù)算編制工作是科研項(xiàng)目申請的首要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的內(nèi)容要有可執(zhí)行性[4]、合理性。雖然當(dāng)前政策改革在很大程度上下放預(yù)算的調(diào)整權(quán)利，預(yù)算調(diào)整的靈活性更強(qiáng)，但如果項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行過程中頻繁進(jìn)行調(diào)整也必然會影響到項(xiàng)目開展的進(jìn)程[5]。因此,建議可參考采用概算管理方法，確定項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的支出方向與使用范圍，減少經(jīng)費(fèi)使用過程中頻繁的預(yù)算調(diào)整工作，強(qiáng)調(diào)預(yù)算使用范圍的合理性以及經(jīng)費(fèi)支出與科研目標(biāo)的相關(guān)性，同時對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行動態(tài)管理，避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)后期突擊使用和不同課題交叉使用的情況，提高科研項(xiàng)目開展效率。

4.2 強(qiáng)化制度建設(shè) 規(guī)范流程管理 增強(qiáng)過程風(fēng)險防范加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善縱向經(jīng)費(fèi)、橫向經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、合作(轉(zhuǎn)撥)經(jīng)費(fèi)、配套經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的實(shí)施細(xì)則，建立統(tǒng)一適用的制度規(guī)范，明確審批權(quán)限、強(qiáng)化流程管理；同時完善醫(yī)院內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建科研試劑、耗材統(tǒng)一采購機(jī)制，建立科研試劑的出入庫機(jī)制，并按規(guī)定實(shí)施實(shí)物驗(yàn)收程序，統(tǒng)一物資及服務(wù)采購流程；通過加強(qiáng)合同管理、采購管理、預(yù)算管理等確保內(nèi)部控制制度的落實(shí)，提高管理效能，增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用過程風(fēng)險防范。

4.3 加強(qiáng)項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收控制科研經(jīng)費(fèi)管理部門在結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)，應(yīng)做到全過程控制，在賬務(wù)梳理環(huán)節(jié)，在關(guān)注執(zhí)行率的同時也應(yīng)核實(shí)項(xiàng)目組編制的決算書與財務(wù)賬戶的實(shí)際支出金額，避免出現(xiàn)實(shí)際支出與決算金額脫節(jié)的情況。在第三方驗(yàn)收審計(jì)時，建立溝通反饋機(jī)制，對驗(yàn)收審計(jì)中提出的問題做到及時發(fā)現(xiàn)、及時解決，以“審計(jì)問題”為導(dǎo)向，促進(jìn)科研項(xiàng)目財務(wù)驗(yàn)收管理規(guī)范化。

科研項(xiàng)目結(jié)題后，要做好結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用的管理工作，審核后續(xù)經(jīng)費(fèi)支出的合理性與延續(xù)性，避免過度使用、重復(fù)購買等情況，防止科研經(jīng)費(fèi)的閑置與浪費(fèi)，提高科研資金的使用效益。

4.4 防范資金廉潔風(fēng)險 建立科研信用體系在新形勢下相對自由的經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境中，對有效管控科研經(jīng)費(fèi)使用和防范資金廉潔風(fēng)險提出更高的要求，防止在經(jīng)費(fèi)使用過程中出現(xiàn)虛列支出、套取科研資金，暗箱操作、關(guān)聯(lián)交易，重復(fù)立項(xiàng)、騙取科研資金等行為?？梢圆扇?shí)施科研人員信用管理的方式，通過建立科研信用體系，強(qiáng)化科研誠信管理，采取如羅列負(fù)面清單或紅線管控的方式，對科研人員進(jìn)行信用評級機(jī)制，并與下一次科研立項(xiàng)相關(guān)聯(lián)，對信用評價良好的科研人員適當(dāng)簡化程序；而對于存在違紀(jì)違規(guī)、學(xué)術(shù)不端、項(xiàng)目不能如期完成等情況的科研人員則要加強(qiáng)檢查和內(nèi)部審計(jì)，且在一定程度內(nèi)公開，通過加大違紀(jì)違法成本的方法，從源頭上遏制科研誠信問題，做好科研經(jīng)費(fèi)管理的風(fēng)險防范工作。

4.5 對轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)實(shí)施源頭化管理細(xì)化轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)管理要求，不得簽訂簡單總額合作協(xié)議，將轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)同其他經(jīng)費(fèi)支出一樣納入子項(xiàng)目預(yù)算管理，對于轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)的支出要有支出明細(xì)表并附相關(guān)支出憑證，同時要求合作企業(yè)對轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算，做到?？顚Ｓ?。

4.6 建立科研經(jīng)費(fèi)管理績效評價體系 加快成果轉(zhuǎn)化目前，績效評價在醫(yī)院的科研經(jīng)費(fèi)管理中尚處于起步探索階段，新形勢下的科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)將“注重績效”作為資金管理的基本原則，制定科研經(jīng)費(fèi)的績效考核制度，結(jié)合本單位的實(shí)際情況構(gòu)建相適應(yīng)的科研項(xiàng)目績效評價指標(biāo)。從項(xiàng)目資源、項(xiàng)目管理以及科研產(chǎn)出等多個方面對科研項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的評價與分析，全面考核科研項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用情況、經(jīng)費(fèi)結(jié)余率等[6]，結(jié)合定性考核與定量考核，將經(jīng)費(fèi)使用與科研成果產(chǎn)出建立勾稽關(guān)系，從而建立科研經(jīng)費(fèi)管理績效評價體系，并從社會效益與經(jīng)濟(jì)效益對科研項(xiàng)目進(jìn)行綜合評價，配合相應(yīng)的獎懲機(jī)制，在激發(fā)科研人員研發(fā)動力的同時，也能促進(jìn)科研人員高質(zhì)量地完成科研項(xiàng)目,加快成果轉(zhuǎn)化。