強(qiáng)化基層國(guó)庫(kù)監(jiān)督的實(shí)踐與思考

曹志紅

強(qiáng)化基層國(guó)庫(kù)監(jiān)督對(duì)于保證國(guó)家預(yù)算的正常實(shí)施具有重要的作用，本文針對(duì)這一問(wèn)題，首先分析了國(guó)庫(kù)監(jiān)督中面臨的問(wèn)題，然后重點(diǎn)對(duì)其實(shí)踐中的注意事項(xiàng)進(jìn)行了論述，最后提出相關(guān)建議。

國(guó)庫(kù)監(jiān)督的困難和挑戰(zhàn)

在“先付款，后清算”的模式下，難以控制資金流向

目前的國(guó)庫(kù)模式為先付款，然后進(jìn)行結(jié)算，付款訂單由財(cái)務(wù)部門或其授權(quán)的預(yù)算部門啟動(dòng)。資金部門位于支付鏈的末端，很難監(jiān)控資金的最終目的地是否符合要求。

使用特殊稅收賬戶代替單個(gè)國(guó)庫(kù)賬戶進(jìn)行資金清算，從而形成大量的“體外”資金

由于集中式國(guó)庫(kù)支付改革的進(jìn)展不充分以及制度的不規(guī)范實(shí)施，存在一個(gè)問(wèn)題，就是使用信托基金、非稅收入和其他金融賬戶來(lái)代替單一的國(guó)庫(kù)賬戶，以便在中央執(zhí)行清算。為了滿足這些特殊金融賬戶對(duì)清算和銀行集中支付預(yù)付款的資金需求，財(cái)務(wù)部門通常使用隱形方法在特殊賬戶之間進(jìn)行轉(zhuǎn)賬，以將大量資金轉(zhuǎn)入清算行，從而規(guī)避了國(guó)庫(kù)的監(jiān)督。

變相支付讓監(jiān)管變得困難

隨著對(duì)金融、單位賬戶監(jiān)控的加強(qiáng)，越來(lái)越多的單位為了規(guī)避監(jiān)管，設(shè)立的銀行子賬戶。同時(shí)因?yàn)橐?guī)避不可將稅款支付到單位實(shí)際資本賬戶的規(guī)定，財(cái)務(wù)部門在特殊稅賬戶下開設(shè)了單位子賬戶，以代替預(yù)算的零余額賬戶。單位通過(guò)主賬戶“變相”來(lái)處理集中支付業(yè)務(wù)并代表單位記錄資金的收支情況，最終導(dǎo)致監(jiān)管變得困難。

基層國(guó)庫(kù)監(jiān)督面臨的問(wèn)題分析

轉(zhuǎn)換成本較高，出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難的情況

近二十年財(cái)政支付的方式進(jìn)行了較大的改革，財(cái)務(wù)部門和代理銀行已經(jīng)在“先付后清”的系統(tǒng)下發(fā)展了適用的電子商務(wù)系統(tǒng)。銀行付款后，代理銀行在其業(yè)務(wù)系統(tǒng)中規(guī)范了相應(yīng)的流程。因此，在“國(guó)庫(kù)審核”模式下，財(cái)務(wù)部門必須先將付款指示到國(guó)庫(kù)進(jìn)行相應(yīng)審核，之后進(jìn)入代理銀行系統(tǒng)。在目前制度條件和其他條件限制下，地方政府就必須與國(guó)庫(kù)、銀行、系統(tǒng)和其他單位等進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作，對(duì)其固有的工作程序造成了沖擊，這些過(guò)程會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力，也是較難協(xié)調(diào)的工作。

國(guó)庫(kù)交易監(jiān)督的措施在法律層面面臨實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

在“國(guó)庫(kù)后審查”中，需要在銀行和國(guó)庫(kù)之間進(jìn)行資金清算工作。向后移動(dòng)監(jiān)視鏈會(huì)使下一步工作變得困難。由于代理銀行實(shí)際上已經(jīng)在清算之前將資金轉(zhuǎn)移到了國(guó)庫(kù)，即使國(guó)庫(kù)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)付款是不定期的，也沒(méi)有被清算，仍然存在許多法律問(wèn)題，例如代理銀行如何將處理預(yù)付款并償還預(yù)付款的利息。在當(dāng)前系統(tǒng)中缺乏明確規(guī)則的情況下，國(guó)庫(kù)有支付利息的法律風(fēng)險(xiǎn)。

事中監(jiān)督方法比較落后，資金難以發(fā)揮作用

隨著電子支付程序的不斷創(chuàng)新，銀行出現(xiàn)了業(yè)務(wù)量快速增加的情況，因此需要加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)控。否則，不論國(guó)庫(kù)審核的先后，每天依賴數(shù)百種付款信息的人工審核都將很容易導(dǎo)致工作效率的下降。預(yù)算單位在這種情況下，為了避免承擔(dān)處理后期集中付款和清算交易的責(zé)任，很容易將實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管變成一種形式。

基層國(guó)庫(kù)監(jiān)督實(shí)踐

對(duì)于國(guó)庫(kù)監(jiān)控的減弱，為了避免在審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，需要在國(guó)庫(kù)支付過(guò)程中引進(jìn)負(fù)面清單，將審計(jì)過(guò)程放在銀行業(yè)務(wù)之前，該系統(tǒng)可以對(duì)現(xiàn)金支付和撥款實(shí)施有效監(jiān)控。

建立負(fù)面清單監(jiān)控機(jī)制

在負(fù)面清單范圍內(nèi)，完善預(yù)審系統(tǒng)的建設(shè)。首先對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行詳細(xì)的解析。在進(jìn)行實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)庫(kù)支付特點(diǎn)，5類23項(xiàng)監(jiān)管閾值經(jīng)由國(guó)務(wù)院確定負(fù)面清單。經(jīng)財(cái)政部審查后，銀行應(yīng)終止并繼續(xù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚?。第二是引入?fù)面清單管理。制定了加強(qiáng)對(duì)中央財(cái)政對(duì)集中支付負(fù)面清單監(jiān)控的措施，并根據(jù)相關(guān)原則進(jìn)行事前審查。各級(jí)代理銀行和國(guó)庫(kù)進(jìn)行組織和實(shí)施。第三是加強(qiáng)今后的評(píng)估和審查。定期收集有關(guān)代理銀行的集中預(yù)付款和零余額賬戶的付款明細(xì)信息，評(píng)估代理分支機(jī)構(gòu)以及代理銀行與中國(guó)人民銀行的合作影響。進(jìn)行事前審查，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果確保及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行集中付款。對(duì)于諸如支付業(yè)務(wù)信息之類的行為，將采取適當(dāng)?shù)拇胧?，例如公告和批評(píng)，以及嚴(yán)格的監(jiān)督。

建立基于事前審查的預(yù)算支出平臺(tái)

在結(jié)合負(fù)面清單系統(tǒng)運(yùn)行基礎(chǔ)上，從提高效率角度出發(fā)，對(duì)預(yù)算支出系統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，具體層次如下：首先是業(yè)務(wù)管理嵌入，使之在銀行和國(guó)庫(kù)支付之間建立良好的紐帶平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)券和集中式支付信息的實(shí)際分布，并根據(jù)監(jiān)管門檻實(shí)施封閉式檢查。付款單生效之前的負(fù)面清單，必須對(duì)審核的分類與處理結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)保證，最終實(shí)現(xiàn)支付的充分性。第二是實(shí)行自動(dòng)審查。事前審計(jì)在系統(tǒng)設(shè)計(jì)上能夠結(jié)合預(yù)算系統(tǒng)進(jìn)行全面監(jiān)控，對(duì)于預(yù)算支出要素和業(yè)務(wù)程序等方面進(jìn)行全面的布局，避免了人工報(bào)告的錯(cuò)誤和不足。系統(tǒng)通過(guò)過(guò)濾等方面的功能，加強(qiáng)效率調(diào)整。最后是監(jiān)管系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)。事前審計(jì)系統(tǒng)自動(dòng)維護(hù)有關(guān)財(cái)務(wù)賬戶，零資產(chǎn)負(fù)債表賬目和國(guó)庫(kù)支出的詳細(xì)信息，創(chuàng)建有關(guān)監(jiān)控工具的“信息集”和單一的預(yù)算支出“數(shù)據(jù)庫(kù)”，以進(jìn)一步提高事前審計(jì)水平審計(jì)工作，擴(kuò)大異地監(jiān)督范圍，不斷對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新。

為國(guó)庫(kù)監(jiān)管創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

面對(duì)各個(gè)層面的輿論和關(guān)注，始終正確地指導(dǎo)集中支付業(yè)務(wù)的事前審查，以解決各方的需求，協(xié)調(diào)和加強(qiáng)溝通，確定“三個(gè)契合”，并尋求各方的理解和支持。第一是滿足地方政府預(yù)算管理要求。合并政府要求的“規(guī)范財(cái)政資金的使用和管理”，并由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)“監(jiān)督財(cái)政資金的支出”，財(cái)政部與政府同時(shí)積極溝通基于中國(guó)人民銀行、既有財(cái)政部門的需求以及特殊財(cái)務(wù)賬戶和資金，設(shè)立清理特殊財(cái)務(wù)賬戶業(yè)務(wù)，各部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，這對(duì)付款與流程的監(jiān)管具有重要的作用。同時(shí)關(guān)注服務(wù)交付和審核，最終實(shí)現(xiàn)各方的共識(shí)。二是要實(shí)現(xiàn)銀行的監(jiān)管職能，依據(jù)審計(jì)前模型的建立，可以不斷加強(qiáng)銀行在審計(jì)和治理等方面業(yè)務(wù)發(fā)展，確定監(jiān)督職責(zé)，在合理合法的范圍內(nèi)，維護(hù)保障措施和改進(jìn)舉措之間存在聯(lián)系。

關(guān)于國(guó)庫(kù)監(jiān)督的想法和建議

遵守法律法規(guī)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系的保障機(jī)制建設(shè)

國(guó)庫(kù)監(jiān)督主要以財(cái)政部門的監(jiān)控實(shí)現(xiàn)?！额A(yù)算法》闡明了國(guó)庫(kù)制度的管理，其實(shí)質(zhì)就是確定監(jiān)督職能的明確性，并為國(guó)庫(kù)工作監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)?！秶?guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定，“任何實(shí)體或個(gè)人”要求國(guó)庫(kù)違反相應(yīng)法規(guī)的，國(guó)庫(kù)應(yīng)具有相應(yīng)的義務(wù)拒絕執(zhí)行。在不同地方國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能的發(fā)展過(guò)程中，積累了豐富的監(jiān)控與管理經(jīng)驗(yàn)，必須進(jìn)一步對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)督相關(guān)工作進(jìn)行法律方面的設(shè)計(jì)保障。

促進(jìn)現(xiàn)金監(jiān)控方法的不斷更新

通過(guò)財(cái)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政、稅收等方面的改革正在以新技術(shù)方案的支撐而不斷發(fā)展，對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)的數(shù)量、內(nèi)容和方法（如集中支付改革，無(wú)紙化財(cái)政支出和稅收）產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)也應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展改革其相應(yīng)業(yè)務(wù)。但是，現(xiàn)金流量業(yè)務(wù)方法和流程責(zé)任是監(jiān)督固定的核心。用戶的創(chuàng)新思維以及解決科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，關(guān)鍵的初始傳統(tǒng)人工監(jiān)督和國(guó)庫(kù)的反監(jiān)督都被添加到系統(tǒng)的監(jiān)督和監(jiān)視中，以達(dá)到有效監(jiān)督的目的。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門可以充分利用接近一線的優(yōu)勢(shì)，托管主動(dòng)性命令，實(shí)施不同的創(chuàng)新以及對(duì)個(gè)案工作進(jìn)行監(jiān)控的實(shí)用討論。

納入、涵蓋監(jiān)測(cè)和維護(hù)平衡點(diǎn)

資金管理必須在合法情況下進(jìn)行，體現(xiàn)了資金管理模式中的制衡關(guān)系，財(cái)政部門重要特點(diǎn)是保證預(yù)算實(shí)施，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)保障。該機(jī)制就是在保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況下，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)監(jiān)督的重要系統(tǒng)設(shè)計(jì)。必須在當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)中找到監(jiān)視和服務(wù)的良好結(jié)合，并且必須努力提供強(qiáng)大而熱情的國(guó)庫(kù)服務(wù)。首先應(yīng)遵循財(cái)務(wù)基本原則，在關(guān)系到我國(guó)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上保持底線和堅(jiān)定；另一方面，在困難的情況下敢于承擔(dān)責(zé)任，與財(cái)務(wù)部門積極溝通，通過(guò)專業(yè)知識(shí)解決實(shí)際遇到的問(wèn)題。在建立起相互協(xié)調(diào)關(guān)系的基礎(chǔ)上，減少國(guó)庫(kù)監(jiān)控壓力。

建立共識(shí)并尋求在監(jiān)控下實(shí)現(xiàn)多元化系統(tǒng)

國(guó)庫(kù)監(jiān)督不只是財(cái)政部門的任務(wù)，更要實(shí)現(xiàn)社會(huì)廣泛參與，通過(guò)各方共識(shí)最大化其影響。第一是必須完全依靠地方政府的力量。地方國(guó)庫(kù)必須繼續(xù)促進(jìn)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，并要認(rèn)識(shí)到監(jiān)管的有效性，必須在國(guó)庫(kù)監(jiān)管與支持地方發(fā)展之間找到共同點(diǎn)。二是加強(qiáng)與全國(guó)人民代表大會(huì)和審計(jì)署的合作。建立國(guó)庫(kù)、人大、審計(jì)之間的監(jiān)控關(guān)聯(lián)，通過(guò)信息化共享監(jiān)督成果。第三需要不斷提高銀行的作用。經(jīng)過(guò)監(jiān)督過(guò)程，銀行必須在合法情況下進(jìn)行，并與財(cái)政部門合作開展監(jiān)督工作。

（江蘇省建湖縣財(cái)政審核支付中心）

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