我國《生物安全法》的困境與突破

郭仕捷 吳菁敏

摘 要： 短短數(shù)月間新冠疫情在全球范圍內(nèi)迅速蔓延，暴露出世界范圍內(nèi)生物安全防御體系的不足，我國在生物安全法律體系構(gòu)建上同樣面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國在該領(lǐng)域還存在因立法滯后而難以調(diào)控各項(xiàng)生物安全法律關(guān)系、生物安全保障體系未同步現(xiàn)代技術(shù)、行政機(jī)構(gòu)和人力配置不精細(xì)等現(xiàn)實(shí)問題，通過借鑒分立立法的美國模式和統(tǒng)一立法的澳大利亞模式中的優(yōu)秀做法，總結(jié)我國生物安全的應(yīng)有之義和立法使命，嚴(yán)格遵循依法立法、科學(xué)立法、民主立法的發(fā)展規(guī)律提出優(yōu)化我國生物安全法律體系的建構(gòu)路徑，以此筑牢國家安全防護(hù)體系。

關(guān)鍵詞：生物安全;國家安全;聯(lián)防聯(lián)控;群防群控

中圖分類號(hào)：D922.69 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1674-7356（2021）-02-0061-07

2020年2月14日，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上提出，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力，盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。對(duì)此，有的學(xué)者認(rèn)為新冠疫情挑戰(zhàn)下的生物安全立法國際已步入新階段，我國的立法提速迫在眉睫[1];有的學(xué)者提出借鑒美國創(chuàng)新生物技術(shù)做法，參與國際合作，提高我國生物安全防御能力[2];有的學(xué)者表示要嚴(yán)格將法治原則貫穿生物安全調(diào)控各環(huán)節(jié)，促進(jìn)生物安全工作法治化[3];有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)嚴(yán)正生物科學(xué)研究的倫理規(guī)范，重視人才要素的平衡[4]。

自新中國成立以來，我國“國家安全”的內(nèi)涵隨著內(nèi)外安全環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，總體上體現(xiàn)了由“國家安全”“政權(quán)安全”向“人民安全”的變化趨勢(shì)[5]。這次新加入的“生物安全”豐富了國家安全體系的主要內(nèi)容，完善了國家安全體系的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也為維護(hù)國家生物安全指明了方向。然而，囿于理論上學(xué)科跨度大、實(shí)踐中具體案例匱乏等原因，我國至今尚未出臺(tái)綜合性的生物安全法，現(xiàn)有的與生物安全有關(guān)的法律規(guī)定與國家安全整體規(guī)劃缺乏良性互動(dòng)，這也阻塞了我國生物安全法律體系的建構(gòu)進(jìn)程。

一、我國《生物安全法》的緣起和瓶頸

（一）狹義主義下的“生物安全”立法運(yùn)用

生物安全具有多種含義，并且在不同學(xué)科的專業(yè)界定里內(nèi)涵也不同，該術(shù)語最初在農(nóng)業(yè)和環(huán)境界使用，是一套旨在隔離病蟲害、防止外來物種入侵和減少農(nóng)作物、牲畜和其他生物體間傳播傳染病的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。從1990年后期開始，為了應(yīng)對(duì)生物恐怖主義的威脅，生物安全的保障范圍擴(kuò)大至防止有意從實(shí)驗(yàn)室移走（盜竊）生物材料，防止危險(xiǎn)的病原體和病毒被惡意使用。但周延后的生物安全依然局限于狹義范圍內(nèi)，即在生物安全立法保護(hù)上主要著眼于自然界或?qū)嶒?yàn)室，實(shí)踐中保護(hù)效果不佳，防范手段單一。并且，生物安全在我國零星寄存于其他部門法內(nèi)，因而無論是生物安全的保障范圍還是其制度規(guī)范均處于萌芽階段，一定程度上落后于其他國家在生物安全上的法治步伐。為填補(bǔ)我國《生物安全法》的立法空白， 《生物安全法（草案）》 （以下簡(jiǎn)稱“草案”）在2019年10月21日首次提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議，此部《生物安全法》的調(diào)整范圍主要包括生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、人的生命健康和其他生物的生存不受致病有害生物（病毒）、外來入侵生物以及現(xiàn)代生物技術(shù)及其應(yīng)用的侵害。由此可見，草案掙脫了生物安全在最初的狹義界定而豐富了其基本概念，使之貼近現(xiàn)代意義上的更具多維度的生物安全本質(zhì)。

（二）亟待突破的《生物安全法》發(fā)展瓶頸

盡管草案已經(jīng)提交審議，但全國性爆發(fā)的新冠疫情可以側(cè)面驗(yàn)證出草案所構(gòu)筑的生物安全法律屏障仍然比較脆弱，生物安全并不能得到全面有效的法律保護(hù)，對(duì)國家安全造成直接威脅。

1. 生物安全領(lǐng)域立法滯后調(diào)控難度大

新冠疫情的爆發(fā)使得各部門在管理中無法可依，需要地方行政部門在摸索中總結(jié)疫情應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，度過一段低效無序的試錯(cuò)管理期。由于我國目前尚未正式出臺(tái)綜合性的《生物安全法》，因此在生物安全領(lǐng)域的立法進(jìn)程緩慢于國際上的先進(jìn)國家，令該領(lǐng)域并不能得到規(guī)范有序的治理。中國生態(tài)部在2020年6月2日發(fā)布《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，數(shù)據(jù)表明我國現(xiàn)有660多種外來入侵物種，且有215種已入侵國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，入侵?jǐn)?shù)量之多、入侵程度之深不免令人咂舌。法治國家的建設(shè)不應(yīng)該存在約束空白，但將生物安全并入法治軌道確實(shí)存在調(diào)控難度。一方面，作為母法的憲法在國家安全的條款設(shè)置上依然限定在 “國家獨(dú)立” “戰(zhàn)爭(zhēng)” “社會(huì)治安”等傳統(tǒng)的指向上，生物安全亟須獲得“國家安全”的包容，而憲法的更改擁有一套獨(dú)立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，將生物安全在頂層設(shè)計(jì)中納入國家安全的規(guī)范構(gòu)造要支出的程序和時(shí)間成本較多[6]。另一方面，以生物安全為規(guī)范對(duì)象的法律條文較少且散見于《環(huán)境保護(hù)法》 《食品安全法》等其他專門法中，因各專門法的立法宗旨和行業(yè)準(zhǔn)則等屬性互不相同，理念的分歧使得生物安全的條文間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，讓本就不多的法條保持割裂狀態(tài)不能形成互補(bǔ)合力，立法空白、執(zhí)行沖突、治理效能低等弊病給生物安全立法疊加難度。

2. 生物安全保障體系未同步現(xiàn)代技術(shù)

生物技術(shù)的發(fā)展是人類探索史上的巨大飛越，揭開了大自然一個(gè)又一個(gè)的神秘面紗，產(chǎn)生巨大利益，但偌大的利益同時(shí)攜帶著未知的生物威脅而來，加上我國生物安全法起步晚，在保障體系的構(gòu)建上更是未對(duì)接上現(xiàn)代技術(shù)。首先，生物實(shí)驗(yàn)室作為技術(shù)研究的第一線，集中了大量可能有毒有害的生物資源，是保護(hù)研究員和環(huán)境安全的關(guān)鍵場(chǎng)所，2018年美國Frontage實(shí)驗(yàn)室一人因接觸氰化鉀直接中毒死亡，因此能否將未知的生物研究控制在安全區(qū)域內(nèi)決定著是否能保障好大眾的生存環(huán)境。但我國在生物實(shí)驗(yàn)室的管理上存在早期規(guī)劃不匹配現(xiàn)代實(shí)驗(yàn)室標(biāo)準(zhǔn)體系的脫軌現(xiàn)象，實(shí)驗(yàn)室的消毒滅菌、廢物處理等技術(shù)仍然保持原始狀態(tài)[7]。其次，生物技術(shù)研究各環(huán)節(jié)的規(guī)則完善跟不上技術(shù)發(fā)展進(jìn)度使得保障體系衍生漏洞。生物實(shí)驗(yàn)是深入了解自然的重要渠道，但對(duì)于自然未知一面的摸索隱藏著的風(fēng)險(xiǎn)同樣是未知的，可能是致命的。研究成果的使用也應(yīng)嚴(yán)格限制在出于有益人類發(fā)展的和平目的，但2018年11月26日，南方科技大學(xué)副教授賀建奎宣布一對(duì)基因編輯嬰兒成功降生，引得國內(nèi)外強(qiáng)烈譴責(zé)，賀建奎研究團(tuán)隊(duì)也因?yàn)E用生物技術(shù)受到法律制裁。可以窺見我國在生物技術(shù)研究的保障體系構(gòu)建上依然乏力，在生物安全管理?xiàng)l例中的責(zé)任設(shè)定稍顯寬泛簡(jiǎn)單，不能給研究生物技術(shù)的各環(huán)節(jié)形成有力約束，給不法分子濫用生物技術(shù)留下違法空間[8]。

3. 生物安全的機(jī)構(gòu)和人力配置不精細(xì)

健全的生物安全體系除了設(shè)定周密嚴(yán)實(shí)的規(guī)范性文件，還需要配備堅(jiān)實(shí)的機(jī)構(gòu)和人力支持，才能讓紙面上的規(guī)定穩(wěn)當(dāng)落地于實(shí)踐中，實(shí)打?qū)嵃l(fā)揮治理效能。2020年5月21日，國家發(fā)改委等三部門發(fā)布《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》，要求實(shí)現(xiàn)每省至少有一個(gè)達(dá)到生物安全三級(jí)（P3）水平的實(shí)驗(yàn)室，每個(gè)地級(jí)市至少有一個(gè)達(dá)到生物安全二級(jí)（P2）水平的實(shí)驗(yàn)室?？梢灶A(yù)見實(shí)驗(yàn)室數(shù)量在未來將大幅增加，從事一線研究的實(shí)驗(yàn)員隊(duì)伍相應(yīng)擴(kuò)大，生物研究風(fēng)險(xiǎn)亦同比上升。遺憾的是我國在保障生物安全的機(jī)構(gòu)和人力安排上同樣存在短板：第一，在行政管理層面未設(shè)置獨(dú)立的生物安全部門?，F(xiàn)行的生物安全保障工作主要由國家生物安全管理辦公室牽頭，而該辦公室掛靠在生態(tài)環(huán)境部的自然生態(tài)保護(hù)司下，在位階上沒有得到應(yīng)有的認(rèn)定，在權(quán)力配備上也承擔(dān)不起應(yīng)履行的職責(zé)，使得該辦公室在執(zhí)行生物安全公務(wù)時(shí)處處受限，有權(quán)限監(jiān)管的范圍狹隘，在推進(jìn)保障生物安全的工作上話語權(quán)弱。第二，在監(jiān)督管理層面留下較大的立法空白。監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建只能依托一般監(jiān)督方式，不能滿足生物安全的特有屬性，監(jiān)督效果不明朗，同時(shí)生物安全牽涉的領(lǐng)域廣泛，是傳統(tǒng)行政監(jiān)督力量難以承受的責(zé)任，進(jìn)一步放任生物安全保障處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。第三，在技術(shù)人員層面需要深化管理。生物安全的保障需要引入專業(yè)人士，人才是科技時(shí)代最短缺的資源，但在基層實(shí)驗(yàn)室部分技術(shù)人員并不具備相應(yīng)資質(zhì)裸奔上崗，在操作專業(yè)實(shí)驗(yàn)時(shí)其本人面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、 《生物安全法》的域外治理模式資鑒

《出埃及記》 （Exodus）記載了十次“瘟疫”降臨埃及后，法老屈從摩西的要求，解救奴隸。無獨(dú)有偶，后來希臘的類似“瘟疫”暴發(fā)也歸因于超自然的“神”的力量。如今威脅“生物安全”的不再是神秘的原因，相反它們是由自然原因或人類有意造成的。通過全球范圍內(nèi)與生物安全有關(guān)的法律梳理可知，除《海牙公約》 《日內(nèi)瓦議定書》 《國際人權(quán)條例》等各個(gè)國家間締結(jié)的與生物安全有關(guān)的相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的國際條約外，各國《生物安全法》主要以如下兩種立法模式存在：第一，分立式立法模式，即將各種與生物安全有關(guān)的問題分別單獨(dú)立法，其中以美國為代表。第二，統(tǒng)一式立法模式，即將各種與生物安全有關(guān)的問題合并統(tǒng)一立法，代表有澳大利亞、新西蘭、菲律賓等國家。

（一）分立式立法保護(hù)生物安全的美國經(jīng)驗(yàn)

在生物安全領(lǐng)域的立法保護(hù)上，美國采取分立式思維構(gòu)建法制體系，將生物安全劃分為不同的幾個(gè)模塊獨(dú)立制定法律，并隨著時(shí)代和技術(shù)的發(fā)展及時(shí)開展生物安全新模塊的立法工作以應(yīng)對(duì)新情況，縮小規(guī)范性文件的制定和科技發(fā)展之間的時(shí)間差。

二十世紀(jì)生物武器的研究規(guī)模急速膨脹，生物安全一度徘徊在瀕臨失控的邊界上，日本731部隊(duì)在中國殘忍進(jìn)行的人類活體生物武器與化學(xué)武器實(shí)驗(yàn)至少造成20萬人死亡。為規(guī)范生物研究技術(shù)運(yùn)用，美國最早提出生物安全概念，并在1972年頒布《生物武器公約》，該公約正面回答了《日內(nèi)瓦議定書》所回避的關(guān)鍵領(lǐng)域立法問題，明文禁止生物武器的適用，禁止一切生產(chǎn)、儲(chǔ)存和轉(zhuǎn)讓生化武器活動(dòng)，公約嚴(yán)正表明美國反對(duì)一切生物武器方案的立場(chǎng)。1989年美國在《生物武器公約》中增訂條款，將發(fā)展、制造、轉(zhuǎn)移或擁有任何生物制劑確定為聯(lián)邦罪行，即在生物安全方面升級(jí)國家控制力度。1996年美國通過《反恐怖主義和有效死刑法》，當(dāng)個(gè)人或組織預(yù)備甚至實(shí)施生產(chǎn)或適用生物武器時(shí)，該法賦予政府正當(dāng)訴權(quán)，由此進(jìn)一步降低威脅生物安全的界定門檻，該法還擴(kuò)大生物制劑的定義，將利用生物技術(shù)生產(chǎn)的新型或改良的藥物并入保護(hù)范疇[9]。2002年出臺(tái)的《國土安全法》匯集了22個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立國土安全部，作為美國應(yīng)對(duì)生物攻擊的專職機(jī)構(gòu)，降低生物恐怖的威脅[10]。

在生物實(shí)驗(yàn)室的安全規(guī)范上，美國同樣做出精細(xì)化的制度安排，在最新一版的《生物實(shí)驗(yàn)室能力指南》中詳細(xì)闡述生物安全專業(yè)性、技術(shù)性的作用和地位，申明實(shí)驗(yàn)室在生物安全保障體系中的重要意義。同時(shí)根據(jù)實(shí)驗(yàn)室的研究領(lǐng)域、專業(yè)特性、技術(shù)人員的專業(yè)匹配度等多方面細(xì)化羅列實(shí)驗(yàn)員應(yīng)知應(yīng)會(huì)的崗位技能，形成一套相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)驗(yàn)室工作人員知識(shí)技能守則，對(duì)實(shí)驗(yàn)室和實(shí)驗(yàn)員均劃分等級(jí)分別配套相應(yīng)管理、培訓(xùn)機(jī)制。

（二）統(tǒng)一式立法保護(hù)生物安全的澳大利亞經(jīng)驗(yàn)

澳大利亞在生物安全的防護(hù)措施制定上遵循鮮明的統(tǒng)一式思想，將各項(xiàng)以生物安全為調(diào)控對(duì)象的法律條文集中為一體，形成一部相對(duì)獨(dú)立全面的部門法。在保護(hù)生物安全的立法規(guī)范里可以看出澳大利亞主要秉持積極的防御態(tài)度，較大篇幅圍繞在如何預(yù)防疾病和蟲害上，把重點(diǎn)放在構(gòu)筑防火墻抵御境外生物入侵。1908年澳大利亞推出首部隔離法《檢疫法》，全面開啟了生物安全法治元年， 《檢疫法》作為一部里程碑式立法規(guī)定，設(shè)置多維度的保護(hù)和預(yù)防措施嚴(yán)格把控境外生物進(jìn)入澳大利亞域內(nèi)，把疾病和蟲害擋在國門外。但隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的加速形成， 《檢疫法》的規(guī)定給澳大利亞對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流造成制度阻礙，使得澳大利亞在參與世界貿(mào)易時(shí)舉步維艱。因此，在經(jīng)過一段漫長(zhǎng)且曲折的立法旅程后， 《2015年生物安全法》終于在2016年6月16日取代運(yùn)行長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多世紀(jì)的《檢疫法》，正式管制澳大利亞的生物安全領(lǐng)域。為緩和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)和境內(nèi)生物安全保障的沖突，新法在改革機(jī)構(gòu)設(shè)置和引導(dǎo)公眾參與上探索解決矛盾的突破口。

首先，為靈活應(yīng)對(duì)技術(shù)變化和未知挑戰(zhàn)，新法賦予檢疫監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的行政權(quán)力，精簡(jiǎn)行政和業(yè)務(wù)程序，給檢疫監(jiān)管人員一定的能動(dòng)空間，并對(duì)貿(mào)易活動(dòng)參與人提出更加細(xì)化的生物安全保障要求，新法致力于在審慎行事的原則上增加澳大利亞的貿(mào)易和市場(chǎng)準(zhǔn)入[11]。其次，出于對(duì)生物安全保障工作增添第三方監(jiān)督的考慮，澳大利亞于公成立生物安保監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，對(duì)部門生物安保履職活動(dòng)能進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督;于私開發(fā)《生物安全互動(dòng)學(xué)習(xí)工具》，公布在政府門戶網(wǎng)站上供廣大公民學(xué)習(xí)，引導(dǎo)公民和業(yè)內(nèi)人士通過權(quán)威渠道掌握生物安全最新指南，一方面讓從事對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的商人切實(shí)了解生物安全的相關(guān)規(guī)定從而能夠依法進(jìn)行交易，另一方面豐富普通公民的生物安全知識(shí)涵養(yǎng)從而能夠集中廣大公眾的力量共同參與到生物安全的保護(hù)中。

澳大利亞學(xué)界對(duì)于本國的生物安全防護(hù)還提出幾點(diǎn)研究建議，一來要改進(jìn)檢疫辦法，于邊境處設(shè)立監(jiān)管檢查站，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)動(dòng)態(tài)跟蹤境外生物入境后的情況，制定有針對(duì)性的、綜合效益高的、程序清晰簡(jiǎn)明的監(jiān)測(cè)方案。二來要?jiǎng)?chuàng)設(shè)與境外交易者的事先溝通機(jī)制，告知境外人員本國法律規(guī)定，要求對(duì)方按照規(guī)定申報(bào)入境程序，避免出現(xiàn)因政策不通或誤讀而出現(xiàn)的拒絕入境現(xiàn)象。三來要構(gòu)建一個(gè)涵蓋風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)等全流程的綜合生物安保系統(tǒng)，該系統(tǒng)以政府為主管責(zé)任人，企業(yè)和社區(qū)在生物動(dòng)向異常時(shí)負(fù)有向行政部門反饋信息的義務(wù)，聯(lián)合基層力量共同維護(hù)生物安全[12]。

三、生物安全的應(yīng)有之義與立法使命

向大自然索取資源謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程充滿著未知的風(fēng)險(xiǎn)，但國家需要發(fā)展、人民需要生存，所以不得不在謹(jǐn)慎試探中和大自然頻繁往來。為了統(tǒng)籌生物安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)范各類生物產(chǎn)業(yè)有序開展科研或經(jīng)營活動(dòng)，增強(qiáng)國家安全在生態(tài)安全模塊的弱項(xiàng)，草案的完善應(yīng)加快推進(jìn)，而明確生物安全的本質(zhì)內(nèi)涵和立法所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)使命對(duì)于《生物安全法》最終的穩(wěn)妥落地有事半功倍之效。

（一）生物安全的應(yīng)有之義

隨著現(xiàn)代生物技術(shù)對(duì)于研究層次的不斷深入，開發(fā)利用生物資源的程度和廣度也增進(jìn)許多，但基因編輯技術(shù)濫用、生物恐怖威脅、生化恐怖主義等生物技術(shù)暴露出其不可估量的負(fù)外部效應(yīng)，生物技術(shù)是現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的核心部分，各國有責(zé)任采取一系列預(yù)防生物不明威脅和控制惡意操縱生物技術(shù)的有效措施，竭力把生物技術(shù)引導(dǎo)在規(guī)范有序的發(fā)展環(huán)境中，維持生態(tài)環(huán)境平衡，便是生物安全的核心概念。

生物安全在頂層設(shè)計(jì)上要求主權(quán)國家立足基本國情充分運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，針對(duì)生物流動(dòng)性、隱蔽性、高科技性等特征統(tǒng)籌規(guī)劃本國的生物防御體系建設(shè)，集中各方資源把關(guān)境外生物資源輸入、調(diào)控境內(nèi)生物產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、規(guī)范生物學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域等等。生物安全在防范措施的具體制定上以規(guī)范生物實(shí)驗(yàn)室為重心，通過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的實(shí)驗(yàn)準(zhǔn)則和周全的突發(fā)性生物實(shí)驗(yàn)危害事件處理辦法來管理實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行、約束實(shí)驗(yàn)員職業(yè)操守，一方面保障生物實(shí)驗(yàn)的成果不會(huì)非法外泄引發(fā)生化危機(jī)，另一方面避免危險(xiǎn)生物因子給實(shí)驗(yàn)員造成身心傷害[13]。在細(xì)節(jié)的措施上還要搭配規(guī)定監(jiān)督生物衛(wèi)生領(lǐng)域行政部門的設(shè)置、對(duì)外協(xié)作抵御生物風(fēng)險(xiǎn)的流程、生物威脅顯性化信息的全球共享機(jī)制等等，配合生物實(shí)驗(yàn)室各項(xiàng)準(zhǔn)則一同構(gòu)建完善的生物安全法律體系。

（二）生物安全的立法使命

自黨的十七大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明后，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式引導(dǎo)人民不斷尊崇認(rèn)可這一獨(dú)立又嶄新的文明形態(tài)。但作為一種初設(shè)制度我國在子項(xiàng)目生物安全方面的投入稍顯不足，2019年底新冠疫情的發(fā)生，顯示了我國在生物安全領(lǐng)域存在制度上的空白， 《生物安全法》的推出無可置疑，但首先要明了危難之際應(yīng)召而來的《生物安全法》所擔(dān)負(fù)的時(shí)代使命。

1. 提高生物安全法律地位

新冠疫情發(fā)生以后，醫(yī)學(xué)界對(duì)于新冠病毒一無所知，從而一邊救治病人一邊從零開始認(rèn)識(shí)此病毒，衛(wèi)生管理部門對(duì)于突發(fā)重大疫情的管理缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也缺少指導(dǎo)性規(guī)章條例，環(huán)保單位、社會(huì)組織、普通公民等各界在日常未進(jìn)行生物安全相關(guān)常識(shí)的自我積累導(dǎo)致在突發(fā)疫情中無所適從增添疫情防控難度。

日后頒布的《生物安全法》是日常調(diào)整生物領(lǐng)域各項(xiàng)法律關(guān)系的重要指南，亦是突發(fā)生物安全緊急情況時(shí)的權(quán)威引領(lǐng)。一部制定完善功能齊全的《生物安全法》對(duì)內(nèi)可以提高生物安全在國家法治體系中的地位，享有更充分的話語權(quán)以對(duì)應(yīng)上其所負(fù)擔(dān)的社會(huì)管理職責(zé)，讓公民在日常生活中也能有正規(guī)渠道了解生物安全基本知識(shí)，讓學(xué)術(shù)界能有章可循規(guī)范開展生物研究，讓行政部門在突發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急事件的處理上能處變不驚按照預(yù)設(shè)程序解決問題化主觀為客觀。對(duì)外可以彰顯生物資源的國家主權(quán)原則，任何境外資源入境都要接受《生物安全法》的管轄，任何境內(nèi)資源的出境或接受境外研究都要征得我國的同意[14]。《生物安全法》在法律體系中的應(yīng)然歸位，使社會(huì)各界在處理生物安全事件時(shí)秩序井然，以各司其職姿態(tài)增強(qiáng)生物安全防護(hù)力量。

2. 構(gòu)建國際聯(lián)防聯(lián)控體系

生物安全不能僅局限于各國內(nèi)部努力，生態(tài)環(huán)境作為全人類的共同財(cái)產(chǎn)，沒有國家可以悠然袖手旁觀，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下各國間往來日益密切，人員貨物流動(dòng)頻繁，給生物風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造便捷的條件，新冠病毒正是基于四通八達(dá)的交通設(shè)施方能以超快速度感染全球，因此在高節(jié)奏的現(xiàn)代社會(huì)里各國要打破畫地為牢的生物安全防護(hù)傳統(tǒng)，協(xié)商構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控體系，這是人類命運(yùn)共同體背景下必須破解的問題。

國際社會(huì)也對(duì)生物安全傾注大量的關(guān)注度，從《海牙公約》到《國際衛(wèi)生條例》無一不是國際社會(huì)在呼吁各國聯(lián)手抵御生物威脅，值得一提的是，遺傳資源的惠益共享原則在2001年正式成為《生物多樣性公約》的三大目標(biāo)之一，更便于增進(jìn)科學(xué)技術(shù)交流，搭建生物安全信息共享平臺(tái)。我國積極履行大國職責(zé)不斷深化國際生物安全領(lǐng)域的合作，但是如何同世界一道構(gòu)筑生物安全的嚴(yán)密防線需要法律做出明文規(guī)定，即《生物安全法》還需為生物安全的國際合作做支撐，設(shè)定我國加入國際生物安全公約時(shí)所要辦理的程序。而且，我國加入的國際公約或者與他國簽訂的生物安全合作協(xié)議怎樣轉(zhuǎn)化為在我國境內(nèi)具有普遍法律約束力的正式文件也應(yīng)在《生物安全法》中有所體現(xiàn)，才能更好地引導(dǎo)社會(huì)各界充分享受國際法律權(quán)利，切實(shí)履行國際法律義務(wù)。

四、優(yōu)化生物安全法律體系的建構(gòu)路徑

我國作為生物資源大國，在生態(tài)領(lǐng)域的管理上應(yīng)納入法治軌道，草案雖然已提交審議，但生物安全領(lǐng)域的立法保障仍有較大缺口，如何在生物資源國家主權(quán)原則、惠益共享機(jī)制的指導(dǎo)下，集合法治引擎吸收世衛(wèi)組織、美國、澳大利亞等優(yōu)秀立法經(jīng)驗(yàn)構(gòu)筑我國生物安全法治屏障在現(xiàn)下依然是研究重點(diǎn)。

（一）依法立法：推動(dòng)生物安全法律系統(tǒng)構(gòu)建

分立式的美國經(jīng)驗(yàn)表明在生物領(lǐng)域的立法經(jīng)驗(yàn)不夠豐富的前提下，將生物安全劃分為幾個(gè)模塊單獨(dú)立法，降低立法技術(shù)要求。于我國實(shí)際而言，目前尚不具備制定大一統(tǒng)的生物大法典，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)制定《生物安全法》作為該領(lǐng)域的基本法，輔之以法律、規(guī)章、條例等其他規(guī)范分擔(dān)生物安全調(diào)控立法壓力。

1. 填補(bǔ)法治空白打牢生態(tài)法根基

第一，憲法中國家安全的界定尚局限于傳統(tǒng)范疇，憲法又自有一套修改流程，因此在下一次的憲法修改中務(wù)必將生物安全納入國家安全定義中，在頂層設(shè)計(jì)中承認(rèn)生物安全與國家安全的上下層種屬關(guān)系，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)確定“生物安全”的法律地位，厘清生物安全與其他國家安全間的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，下位階的部門法才能依照憲法的修改做出相應(yīng)調(diào)整[15]。第二，生物安全零星散落于各個(gè)部門法里，且各部門法互相割裂，不能形成生物安全保障合力，對(duì)此要持續(xù)打破立法壁壘，加強(qiáng)部門法之間的協(xié)調(diào)，克服九龍治水弊病。首先要呼應(yīng)憲法關(guān)于國家安全的基本概念，更新生物安全條款，統(tǒng)一思想保持立法的一致性。其次，要聯(lián)通各部門法之間的規(guī)定，明確分配生物安全調(diào)控界限，區(qū)分對(duì)內(nèi)調(diào)控約束和對(duì)外協(xié)作指導(dǎo)，清除冗余規(guī)定、增補(bǔ)立法空白，保證生物安全立法的全面性。最后，要合理分配規(guī)制手段，分類分層分級(jí)協(xié)調(diào)好刑罰處罰、行政處罰和經(jīng)濟(jì)處罰，提高生物安全防范效果。

2. 升格禁止性規(guī)定亮明立法態(tài)度

2020年3月以來，江西、浙江、湖北等省相繼禁止食用野生動(dòng)物，打響野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管戰(zhàn)。生物安全涉及的領(lǐng)域廣泛，可搭配的監(jiān)管措施多樣，各領(lǐng)域可采取富有行業(yè)特色的震懾措施。一方面，在國際條約中未正面回應(yīng)的問題，我國應(yīng)主動(dòng)開展立法制約，細(xì)化生物科研活動(dòng)的監(jiān)管，禁止私自進(jìn)行非出于國家利益發(fā)展考慮的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)讓生物科研，生化武器的研究與制備權(quán)利只能由國家統(tǒng)籌安排，嚴(yán)禁私有資本隨意介入，持續(xù)抓緊抓嚴(yán)野生動(dòng)物保護(hù)工作，提高國家對(duì)于生物安全的控制力度，在國家層面降低生物不可控因素對(duì)于國民健康安全造成的威脅;另一方面，禁止性規(guī)定的權(quán)威還需要配備懲治措施，除了綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、刑事等制裁手段健全國家在生物安全方面的強(qiáng)制體系外，還要特別注重《刑法》的調(diào)整， 《刑法》在生物技術(shù)犯罪方面的定罪和執(zhí)行立法尚處空白，可參考美國經(jīng)驗(yàn)結(jié)合國情賦予檢察院生物安全保護(hù)職責(zé)，享受法定訴權(quán)依法打擊生物技術(shù)犯罪，同時(shí)還要進(jìn)一步銜接刑法和行政法規(guī)，建立法治聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止生物威脅的擴(kuò)散。

（二）科學(xué)立法：促進(jìn)生物安全技術(shù)的現(xiàn)代化

統(tǒng)一式的澳大利亞經(jīng)驗(yàn)表明在生物安全行政管理模塊要統(tǒng)一思想、行動(dòng)一致，我國計(jì)劃在各地籌建更多的生物實(shí)驗(yàn)室，生物實(shí)驗(yàn)勢(shì)必在全國各地隨之迅速鋪開，隱藏的生物威脅暴露風(fēng)險(xiǎn)增加。因此在實(shí)驗(yàn)室和實(shí)驗(yàn)員的管理上要借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)，為生物安全加上制度屏障。

1. 強(qiáng)化實(shí)驗(yàn)室安全管理

實(shí)驗(yàn)室作為生物研究的關(guān)鍵場(chǎng)所，大部分未知的生物因素集中在此，實(shí)驗(yàn)室是防范生物威脅的最前沿，所以要進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)驗(yàn)室的安全管理，納入生物安全法治軌道。首先，要完善實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和實(shí)驗(yàn)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，才能在實(shí)踐中指導(dǎo)修建合格的生物實(shí)驗(yàn)室，配備的實(shí)驗(yàn)設(shè)備和控制裝置是否達(dá)標(biāo)也有客觀規(guī)定予以驗(yàn)證，同步完善實(shí)驗(yàn)室及其設(shè)備的檢修、保養(yǎng)等規(guī)定，堵上安全漏洞，首要保障實(shí)驗(yàn)室的安全建設(shè)[16]。其次，嚴(yán)格落實(shí)動(dòng)物分物種分階段的區(qū)別飼養(yǎng)規(guī)定，動(dòng)物在自然界中有自己的活動(dòng)區(qū)域，而生物實(shí)驗(yàn)把本不該出現(xiàn)交集的動(dòng)物人為集中在了一起，可能會(huì)引發(fā)未知的種間交叉感染，解放被封鎖的病毒，通過中間宿主向人類傳播病毒，因此在實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的管理上要搭建相對(duì)獨(dú)立的空間，設(shè)置動(dòng)物管理權(quán)限級(jí)別。最后，增設(shè)微生物全流程封閉強(qiáng)制管控條款，微生物的高科技性和隱蔽性讓生化戰(zhàn)爭(zhēng)成為極具殺傷力和破壞力的時(shí)代產(chǎn)物，為了防止惡意使用生化武器對(duì)全人類和生態(tài)環(huán)境造成致命威脅，應(yīng)采取物理封鎖和生物封閉兩種手段將微生物研究嚴(yán)格限制在實(shí)驗(yàn)室中[17]。

2. 細(xì)化實(shí)驗(yàn)員管理規(guī)則

實(shí)驗(yàn)員管理機(jī)制的失范讓生物安全可能受到人為因素的負(fù)面影響，為細(xì)化實(shí)驗(yàn)員執(zhí)業(yè)規(guī)則，在人員選拔方面，要設(shè)置學(xué)歷文憑、技能證書、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等多項(xiàng)條件綜合拔高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。在人員的安排方面，要結(jié)合不同實(shí)驗(yàn)崗位對(duì)職工在技能掌握、實(shí)驗(yàn)認(rèn)知、應(yīng)變能力等能力的要求統(tǒng)籌人力資源優(yōu)化安排。在人員的繼續(xù)教育方面，要建設(shè)不同安全級(jí)別的培訓(xùn)專屬生物實(shí)驗(yàn)室，結(jié)合理論、實(shí)踐、職業(yè)道德等不同需求提高對(duì)實(shí)驗(yàn)員的培訓(xùn)力度[18]。此外，還要加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室人才團(tuán)隊(duì)組建，早日實(shí)現(xiàn)我國在生物安全領(lǐng)域的自主創(chuàng)新，健全人才培養(yǎng)機(jī)制，靈活采用自主培養(yǎng)、國際聯(lián)合培養(yǎng)、高層次人才引進(jìn)等多種手段招賢納士，完善生物技術(shù)研究方面的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，不斷在設(shè)備和資金兩方面投入政策支持，扭轉(zhuǎn)生物技術(shù)受制于人的窘迫局面[19]。

（三）民主立法：健全生物安全保障后備力量

2020年6月7日，中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書，指出14億中國人民堅(jiān)韌奉獻(xiàn)、團(tuán)結(jié)協(xié)作，構(gòu)筑起同心戰(zhàn)疫的堅(jiān)固防線，彰顯了人民的偉大力量。由此可見，新時(shí)代中國人民的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與社會(huì)管理的能力得到提升，對(duì)于生物安全的重要性也形成了基本認(rèn)識(shí)，故而在生物安全的保護(hù)上廣大公民可以作為一支關(guān)鍵的補(bǔ)充力量。

1. 創(chuàng)設(shè)生物安全專職行政機(jī)構(gòu)保障集中民意

我國目前生物安全行政管理部門級(jí)別較低，所擁有的權(quán)力較弱，開展工作處處受限不能夠充分履行保障生物安全的職責(zé)，為了讓生物安全立法能夠穩(wěn)妥落地，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，來代表人民集中行使保護(hù)生物安全的各項(xiàng)權(quán)力，納入國家安全管理體制，扎牢國家安全防火墻。專職機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置可參照新冠疫情的構(gòu)成，在國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)中增設(shè)生物安全保護(hù)中心，搭配立法組、監(jiān)測(cè)組、大數(shù)據(jù)組等分支機(jī)構(gòu)。通過立法賦予專職機(jī)構(gòu)更高的級(jí)別和組織權(quán)力，一來負(fù)責(zé)生物安全各項(xiàng)法規(guī)政策的制定和落實(shí)，統(tǒng)籌生物安全方面重難點(diǎn)的制度解決，推動(dòng)生物安全領(lǐng)域的法治進(jìn)程;二來負(fù)責(zé)和環(huán)保局、海關(guān)等部門協(xié)調(diào)生物保護(hù)職責(zé)分工，明確農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等資源部門應(yīng)承擔(dān)的生物貿(mào)易和市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)，提升專職機(jī)構(gòu)在生物安全方面的行政話語權(quán)。

2. 構(gòu)建生物安全群防群控機(jī)制保障公眾參與

新冠疫情期間，群眾高度關(guān)注各項(xiàng)信息的公開，積極督促各項(xiàng)防控流程的推進(jìn)，公民回歸社會(huì)參與的主體性地位，因此在生物安全的法律體系中要正視公民的社會(huì)參與權(quán)利和需要，為公民開辟群防群控生物安全的程序和路徑。一方面要擴(kuò)大生物安全知識(shí)的社會(huì)普及面，加強(qiáng)生物常識(shí)和法律法規(guī)的宣傳力度，增加公眾的知識(shí)儲(chǔ)備，降低公眾參與生物防控的門檻，同時(shí)還能起到宣傳教育的作用，增強(qiáng)群眾的生物保護(hù)法律意識(shí)，減少破壞生物安全的違法犯罪活動(dòng)[20]。另一方面，參照澳大利亞在政府門戶網(wǎng)站公開《生物安全互動(dòng)學(xué)習(xí)工具》的做法，在各新媒體平臺(tái)發(fā)布我國生物安全學(xué)習(xí)軟件，為社會(huì)公眾提供知識(shí)加油站，同時(shí)還能為境外來華貿(mào)易者提供官方指導(dǎo)文件。

3. 雙向發(fā)展生物安全監(jiān)測(cè)力量推動(dòng)公私合力

生物安全包羅萬象，欲克服生物危機(jī)的隱蔽性，達(dá)到早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早解決的目的，需要充分整合公私兩股監(jiān)測(cè)力量。第一，地方各級(jí)政府要貫徹落實(shí)地方生物安全監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建，健全地方生物安全信息共享機(jī)制。第二，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”引入生物安全監(jiān)測(cè)體系，壯大基層生物安全監(jiān)測(cè)隊(duì)伍和技術(shù)實(shí)力，盡可能把輕微的生物安全問題解決在基層，優(yōu)化各層級(jí)監(jiān)測(cè)技術(shù)和人力資源配置。第三，國務(wù)院新設(shè)的生物安全專職機(jī)構(gòu)在國家監(jiān)測(cè)體系中擔(dān)當(dāng)總指揮，組建專家委員會(huì)，指導(dǎo)各級(jí)政府的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)籌監(jiān)測(cè)方向和任務(wù)安排，推動(dòng)各地之間在生物安全監(jiān)測(cè)工作上的協(xié)調(diào)溝通。第四，動(dòng)員社會(huì)力量加入生物安全監(jiān)測(cè)工作，鼓勵(lì)公眾及時(shí)上報(bào)生物安全異常狀態(tài)，新冠疫情給全國人民上了一堂刻骨銘心的公共衛(wèi)生常識(shí)課，為監(jiān)測(cè)體系提供了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

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The Dilemma and Breakthrough of “Biosecurity Law of the People′s Republic of China”

GUO Shijie1， WU Jingmin2

（1. School of Law， Fuzhou University， Fuzhou， Fujian 350108， China;

2. Licheng District People′s Procuratorate， Putian， Fujian 351100， China）

Abstract： The rapid global spread of the COVID-19 epidemic in just a few months has exposed the deficiencies of the worldwide biosafety defense system. Although the construction of China′s biosafety legal system under the rule of law is in progress， it still has some problems. For example， due to the lagging legislation， it is difficult to regulate various biosafety legal relations， to solve the problem that the biosafety guarantee system is not synchronized with modern technology， and to refine administrative institutions and manpower allocation， etc. By learning from the excellent practices in the American model of separate legislation and the Australian model of unified legislation， this paper summarizes the proper meaning and legislative mission of China′s biosecurity， and puts forward the construction methods of optimizing China′s biosafety legal system in strict accordance with the development rules of legal legislation， scientific legislation and democratic legislation， so as to perfect the national security protection system.

Key words： biosecurity; national security; joint prevention and control; group defense and group control

收稿日期：2020-05-07

基金項(xiàng)目：國家留學(xué)基金委2019年度國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目[201906650015]

作者簡(jiǎn)介：郭仕捷（1993—），福建泉州人，博士研究生，英國牛津大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

通訊作者：吳菁敏（1993—），女，福建莆田人，碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。