漲價(jià)左右為難，電價(jià)市場(chǎng)化怎么改？

南方周末記者 衛(wèi)琳聰

6月底，發(fā)改委稱居民電價(jià)要還原電力商品屬性，引發(fā)了電價(jià)是否會(huì)上漲的輿論熱議。

南方周末記者?　馮飛　?　攝

★電力兼具公共事業(yè)屬性和商品屬性，二者的矛盾始終在拉鋸。

清潔電力的比例越大，將來(lái)落地的電價(jià)可能會(huì)更高。

如果電價(jià)便宜，就相當(dāng)于中央的錢(qián)補(bǔ)貼給地方、補(bǔ)貼給各行各業(yè)，本質(zhì)上也是一種轉(zhuǎn)移支付。漲價(jià)就意味著地方要分?jǐn)偝杀?，不漲價(jià)則是從中間環(huán)節(jié)壓縮利潤(rùn)空間。

2021年6月24日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)出一則國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱“發(fā)改委”）答網(wǎng)民關(guān)于“建議完善居民階梯電價(jià)制度，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民多用清潔的電力資源”的留言。

發(fā)改委稱，“長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)試行較低的居民用電價(jià)格，居民電價(jià)較大幅度低于供電成本”，按照進(jìn)一步深化電價(jià)市場(chǎng)化改革要求，下一步要完善居民階梯電價(jià)制度，使電力價(jià)格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價(jià)機(jī)制。

此言一出，熱議不斷，新浪微博上相關(guān)話題閱讀量超過(guò)1700萬(wàn)，沖上熱搜榜。網(wǎng)友紛紛猜測(cè)，居民電價(jià)是不是要漲了？

電力系統(tǒng)龐大復(fù)雜，一度電由電廠發(fā)出，需經(jīng)過(guò)輸電網(wǎng)傳輸和配電網(wǎng)一級(jí)級(jí)變壓分配才能最終到達(dá)千家萬(wàn)戶、農(nóng)田、工廠。整個(gè)電力系統(tǒng)沿著這一流程可分為發(fā)電、電網(wǎng)、用戶三部分，由此產(chǎn)生電力接入主網(wǎng)的上網(wǎng)電價(jià)、電力傳輸?shù)妮旊婋妰r(jià)、電力分配的配電電價(jià)，以及針對(duì)各類用戶的銷售電價(jià)。

銷售電價(jià)分為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、工商業(yè)用電等幾類，是整個(gè)電力價(jià)格系統(tǒng)的神經(jīng)末梢。

居民階梯電價(jià)制度在中國(guó)實(shí)行十年?；貜?fù)中提到的“電價(jià)市場(chǎng)化改革”，從2002年啟動(dòng)的全國(guó)電力體制改革算起也經(jīng)歷了近二十年。

電價(jià)是如何形成的？改革二十年，電價(jià)市場(chǎng)化為何舉步維艱？

居民電價(jià)政府定

中國(guó)電力系統(tǒng)長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)，包括居民電價(jià)在內(nèi)的各級(jí)電價(jià)也由政府確定。

1996年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)電力法》規(guī)定，“跨省、自治區(qū)、直轄市電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)的銷售電價(jià)，由電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院物價(jià)行政主管部門(mén)或者其授權(quán)的部門(mén)核準(zhǔn)。獨(dú)立電網(wǎng)的銷售電價(jià)，由電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出方案，報(bào)有管理權(quán)的物價(jià)行政主管部門(mén)核準(zhǔn)?！?/p>

在具體執(zhí)行中，居民電價(jià)的定價(jià)權(quán)由國(guó)家發(fā)改委和各地發(fā)改委行使。電力法強(qiáng)調(diào)，“任何單位不得超越電價(jià)管理權(quán)限制定電價(jià)。供電企業(yè)不得擅自變更電價(jià)。”

發(fā)改委2005年頒布的《銷售電價(jià)管理暫行辦法》中再次明確，“銷售電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，統(tǒng)一政策，分級(jí)管理?！?/p>

在政府定價(jià)的背景下，中國(guó)居民電價(jià)長(zhǎng)期實(shí)行單一制電度電價(jià)。《中國(guó)電力年鑒1993》顯示，當(dāng)年京津唐電網(wǎng)的居民生活電價(jià)為電壓1千伏以下每度電0.22元，1千伏以上每度電0.21元，其他省份電網(wǎng)也執(zhí)行類似的定價(jià)方式。

2010年開(kāi)始推行階梯電價(jià)，中國(guó)居民電價(jià)制度首次發(fā)生重大變革。

2010年10月9日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，定稿于次年11月印發(fā)，至2012年7月在全國(guó)實(shí)行。

發(fā)改委將居民每月用電量按照滿足基本用電需求、正常合理用電需求和較高生活質(zhì)量用電需求劃分為三檔，電價(jià)分檔遞增。

發(fā)改委要求各地保證第一檔月均用電量覆蓋當(dāng)?shù)?0%的居民用戶，并強(qiáng)調(diào)這一檔電價(jià)原則上維持較低價(jià)格水平，一定時(shí)期內(nèi)保持基本穩(wěn)定。

第二檔電價(jià)逐步調(diào)整到彌補(bǔ)電力企業(yè)正常合理成本并獲得合理收益的水平，第三檔電價(jià)在彌補(bǔ)成本、獲得收益的基礎(chǔ)上，再適當(dāng)體現(xiàn)資源稀缺狀況補(bǔ)償環(huán)境損害成本，最終電價(jià)控制在第二檔電價(jià)的1.5倍左右。

迄今十年間，各地階梯電價(jià)制度鮮有調(diào)整，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有大的變動(dòng)，僅個(gè)別省份略有微調(diào)。如遼寧省在2017年將每檔電量上調(diào)，電價(jià)維持不變，變相降低了居民生活電價(jià)。

電價(jià)不隨成本起伏

從單一制電度電價(jià)到階梯電價(jià)，居民生活用電由政府定價(jià)的本質(zhì)并未改變，它不隨成本變動(dòng)而起伏。

華北電力大學(xué)教授曾鳴告訴南方周末記者，中國(guó)居民生活用電并非主要基于成本定價(jià)，居民電價(jià)的確定沒(méi)有真正定量測(cè)量發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)的供電成本，更多地參照國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和歷史數(shù)據(jù)，對(duì)社會(huì)因素考量較多。曾鳴曾參與國(guó)家發(fā)改委國(guó)家能源局電力體制改革討論。

《銷售電價(jià)管理暫行辦法》中明確，銷售電價(jià)由購(gòu)電成本、輸配電損耗、輸配電價(jià)及政府性基金四部分構(gòu)成。

以2011年發(fā)改委公布的各電網(wǎng)銷售電價(jià)為例，當(dāng)年山西省居民生活用電1千伏以下每度0.477元，1千伏以上每度0.467元。

在220伏的家庭用電環(huán)境下，一戶山西省居民每用一度電需支付國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金0.7分錢(qián)、城市公用事業(yè)附加費(fèi)1分錢(qián)、可再生能源電價(jià)附加費(fèi)0.1分錢(qián)、大中型水庫(kù)移民后期扶持資金0.32分錢(qián)、地方水庫(kù)移民后期扶持資金0.05分錢(qián)，這2.17分錢(qián)共同構(gòu)成政府性基金，占一度電費(fèi)的比例約4.5%。

此外還需支付約4毛5分錢(qián)，用來(lái)覆蓋電網(wǎng)企業(yè)從發(fā)電企業(yè)買電的購(gòu)電成本、電網(wǎng)企業(yè)提供輸配電服務(wù)產(chǎn)生的輸配電價(jià)和常規(guī)損耗。

發(fā)改委文件顯示，2006年為籌措水庫(kù)移民后期扶持資金、征收可再生能源電價(jià)附加，居民電價(jià)和除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電外的其他銷售電價(jià)同步上漲，累計(jì)提價(jià)約1毛錢(qián)。

政府性基金的收取由政府決定，一定程度上扮演了“電稅”的角色。

不僅是居民電價(jià)，其上游的輸配電價(jià)也由政府決定。2005年發(fā)改委頒布的《輸配電價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定，“輸配電價(jià)由政府制定，實(shí)行統(tǒng)一政策，分級(jí)管理”。

2008年、2009年、2011年，由于煤炭?jī)r(jià)格上漲等成本因素，發(fā)改委多次上調(diào)各大電網(wǎng)上網(wǎng)電價(jià)及銷售電價(jià)，以疏解發(fā)電企業(yè)及電網(wǎng)企業(yè)成本壓力。

但2008年、2009年兩輪調(diào)整中均不涉及居民生活電價(jià)，2011年雖然開(kāi)始實(shí)行居民生活用電階梯電價(jià)，但仍保證80%居民電價(jià)維持不變，上游價(jià)格信號(hào)沒(méi)有充分傳導(dǎo)到居民電價(jià)上。

1993年－2011年，中國(guó)GDP從35673億元增長(zhǎng)至487940億元，增長(zhǎng)近13倍。而發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，2011年北京市居民生活用電不滿1千伏每度0.4883元，1千伏以上每度0.4783元，相比于1993年每度僅上漲不到3毛錢(qián)。

工商業(yè)電價(jià)與居民電價(jià)倒掛

事實(shí)上，居民電價(jià)的成本并不低。曾鳴介紹，由于居民用電的電壓較低，通常為380伏或220伏，而電廠輸送出來(lái)的是高壓電，需要經(jīng)過(guò)一級(jí)級(jí)配電才能達(dá)到適合居民使用的低電壓等級(jí)，每一次配電都會(huì)產(chǎn)生損耗、增加成本，導(dǎo)致居民用電的供電成本比別的電力用戶更高。

廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授林伯強(qiáng)也告訴南方周末記者，除了配電環(huán)節(jié)更多，居民用電相比工商業(yè)用電更分散，用電峰谷分化更明顯。為了保障居民用電，比方說(shuō)，即便某處散居著少量住戶也需要搭建電力設(shè)施進(jìn)行供電。同時(shí)電力設(shè)施必須要按照居民集中用電的高峰需求來(lái)設(shè)計(jì)，但在白天居民上班用電谷底時(shí)段則可能出現(xiàn)電力設(shè)施閑置，這些都抬高了居民供電成本。

2009年發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人就電價(jià)調(diào)整答記者問(wèn)時(shí)表示，2008年全國(guó)居民用電平均價(jià)格為每千瓦時(shí)0.50元左右，不僅從成本角度來(lái)看嚴(yán)重偏低，也低于工業(yè)電價(jià)和平均電價(jià)。

發(fā)改委解釋，這種較低的居民電價(jià)，主要通過(guò)提高工商業(yè)用電價(jià)格分?jǐn)偝杀緦?shí)現(xiàn)。國(guó)外居民電價(jià)一般是工業(yè)電價(jià)的1.5-2倍。

《銷售電價(jià)管理暫行辦法》中也寫(xiě)明，“如居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)低于平均電價(jià)，其價(jià)差由工商業(yè)及其它用戶分?jǐn)??！?/p>

根據(jù)國(guó)際能源署和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織經(jīng)合組織（2005）的報(bào)告，OECD國(guó)家平均居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)之比為1.7∶1，全世界主要國(guó)家中，只有印度、俄羅斯與中國(guó)的居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)。

林伯強(qiáng)告訴南方周末記者，這是由歷史原因形成。以往中國(guó)居民收入水平較低，工商業(yè)盈利情況較好，為保障居民生活水平，居民用電價(jià)格長(zhǎng)期控制在較低水平，由工商業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

他表示，隨著電價(jià)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，工商業(yè)電價(jià)開(kāi)始與供電成本聯(lián)動(dòng)，隨成本增加而上調(diào)。但居民電價(jià)卻因?yàn)樯婕扒Ъ胰f(wàn)戶，上調(diào)阻力極大，始終維持在較低水平。而這種倒掛產(chǎn)生的負(fù)面影響越來(lái)越大。

林伯強(qiáng)解釋，當(dāng)然，工商業(yè)電價(jià)補(bǔ)貼居民電價(jià)并不意味著居民不埋單，工商業(yè)電價(jià)增加的成本最后是要算到消費(fèi)品中去的，最終依然由作為普通消費(fèi)者的居民埋單。“只是你看不到而已?！?/p>

工商業(yè)電價(jià)持續(xù)補(bǔ)貼居民電價(jià)增加了工商業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而影響工商業(yè)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。林伯強(qiáng)感慨：“即便不考慮居民埋單，如果工商業(yè)電價(jià)漲太快，出口怎么辦？整個(gè)中國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力怎么辦？”

曾鳴認(rèn)為，當(dāng)前貿(mào)易摩擦不斷，中國(guó)工商業(yè)產(chǎn)品需要盡可能提高競(jìng)爭(zhēng)力。但同時(shí)國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)走高，導(dǎo)致以火電為主的電價(jià)上漲壓力大，如果此時(shí)工商業(yè)電價(jià)里還包含過(guò)多對(duì)居民電價(jià)的補(bǔ)貼，壓力將更大。

“雙碳”目標(biāo)下供電成本增加

另一個(gè)不得不考慮的情況是，中國(guó)目前發(fā)展清潔能源的需求愈發(fā)強(qiáng)勁，由此帶來(lái)供電成本的增加。

曾鳴介紹，通常情況下，新能源所占比例越大，電價(jià)越高，這是國(guó)際上的普遍趨勢(shì)。

由于不同季節(jié)風(fēng)力大小、水流大小、光照時(shí)長(zhǎng)等不同，難以準(zhǔn)確估量和把控，風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電、光伏發(fā)電等不如依靠煤炭的火力發(fā)電穩(wěn)定，需要額外的靈活性資源進(jìn)行電力調(diào)節(jié)，保障電力供應(yīng)的穩(wěn)定。靈活性資源包括儲(chǔ)能資源、蓄水資源等，也由此增加了新能源發(fā)電的成本。

曾鳴表示，雖然單看光電、風(fēng)電似乎已經(jīng)平價(jià)上網(wǎng)，甚至比煤電還便宜，但光伏、風(fēng)力等新能源發(fā)電越多，需要的靈活性資源也越多，成本自然上升。清潔電力的比例越大，將來(lái)落地的電價(jià)可能會(huì)更高。

“我們要清潔發(fā)展，要有綠水青山，要為下一代著想，就必須為清潔能源埋單?！痹诹植畯?qiáng)看來(lái)，新能源發(fā)展前期主要靠政府補(bǔ)貼，但規(guī)模擴(kuò)大后靠補(bǔ)貼不可持續(xù)，必須通過(guò)電價(jià)改革疏解成本。

這不僅涉及居民，也涉及工商業(yè)在內(nèi)的所有電力用戶，可能所有類型的電價(jià)都會(huì)上漲?！八邢M(fèi)電的人都得為清潔能源埋單?！?/p>

艱難的市場(chǎng)化

成本上漲，價(jià)格調(diào)整日益迫切，“形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價(jià)機(jī)制”困難。

曾鳴介紹，電力屬于特殊商品，兼具公共事業(yè)屬性和商品屬性，中國(guó)長(zhǎng)期維持的福利性低電價(jià)主要是考慮其公共事業(yè)屬性。目前要逐步還原電力的商品屬性，但仍需考慮其公共事業(yè)屬性。

雙重屬性矛盾下，電價(jià)改革不得不面對(duì)諸多困難和挑戰(zhàn)。

2003年頒布的《電價(jià)改革方案》中提出，“銷售電價(jià)改革的方向，是在允許全部用戶自由選擇供電商的基礎(chǔ)上，由市場(chǎng)定價(jià)”，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)“電力市場(chǎng)開(kāi)始競(jìng)價(jià)的第一年內(nèi)，居民生活用電及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格水平原則上保持穩(wěn)定”。

?下轉(zhuǎn)第11版

南方周末記者 衛(wèi)琳聰

中國(guó)實(shí)行電力市場(chǎng)化改革近二十年，舉步維艱，電力成本易漲，電價(jià)難升。南方周末記者?

馮飛　?　攝

?上接第9版

2015年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》又直接表明，“居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)?！?/p>

發(fā)改委能源研究所原所長(zhǎng)、中國(guó)能源研究會(huì)學(xué)術(shù)顧問(wèn)周大地告訴南方周末記者，如果按照成本理順居民電價(jià)，成本高就多掏錢(qián)，實(shí)施起來(lái)需要協(xié)調(diào)多方認(rèn)知。僅在專家內(nèi)部意見(jiàn)就不統(tǒng)一，一種觀點(diǎn)認(rèn)為居民用電就應(yīng)該保障民生，考慮社會(huì)安定因素。在周大地看來(lái)，持這一觀點(diǎn)者并不了解電價(jià)的實(shí)際成本狀態(tài)。

電價(jià)的調(diào)整還牽涉到中央和地方的利益分配。周大地解釋，因?yàn)榇蠖鄶?shù)電費(fèi)是直接交給電網(wǎng)的，而電網(wǎng)是央企，如果電價(jià)便宜，就相當(dāng)于中央的錢(qián)補(bǔ)貼給地方、補(bǔ)貼給各行各業(yè)，本質(zhì)上也是一種轉(zhuǎn)移支付，要改變這種轉(zhuǎn)移支付就牽扯到各方利益。

周大地介紹，一旦漲價(jià)就意味著地方要分?jǐn)偝杀?，不漲價(jià)則是從中間環(huán)節(jié)壓縮利潤(rùn)空間。2020年，作為央企的國(guó)家電網(wǎng)主業(yè)虧損，不少發(fā)電公司也處于虧損狀態(tài)。

上游成本上漲，終端電價(jià)難調(diào)。在周大地看來(lái)，這種狀態(tài)是不合理的，但增長(zhǎng)的成本誰(shuí)來(lái)埋單也并不清楚，只能擠壓上中游的合理利潤(rùn)來(lái)維持電價(jià)。

周大地表示，電改雖然說(shuō)要市場(chǎng)化，要恢復(fù)資源的商品屬性，但是現(xiàn)在國(guó)網(wǎng)無(wú)權(quán)自行定價(jià)，中央也不能細(xì)致到給每個(gè)地方具體定價(jià)，各地在定價(jià)時(shí)又優(yōu)先保護(hù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)。

電價(jià)機(jī)制的背后，是整個(gè)電力體制改革的困局。2002年與2015年中國(guó)先后開(kāi)展兩輪電力體制改革，試圖建立起市場(chǎng)機(jī)制。

周大地介紹，2002年的改革主要是為了解決當(dāng)時(shí)電力短缺問(wèn)題。國(guó)務(wù)院印發(fā)被稱為“5號(hào)文”的《電力體制改革方案》，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，成立五大發(fā)電集團(tuán)和國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)，通過(guò)“廠網(wǎng)分開(kāi)”的方式增加辦電主體，提升電力供應(yīng)。

2002年電改后，全國(guó)每年新增發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到前所未有的1億千瓦，到2015年已經(jīng)從3.6億千瓦發(fā)展到逾15億千瓦，出現(xiàn)電力過(guò)剩?！斑^(guò)剩了怎么辦？　不能又搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，讓你發(fā)電不讓他發(fā)，就又提出搞競(jìng)爭(zhēng)?！敝艽蟮鼗貞洝?/p>

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》，啟動(dòng)第二輪電改。新一輪電改的重點(diǎn)在于“輸配分開(kāi)”，將原來(lái)由電網(wǎng)壟斷的輸電、配電環(huán)節(jié)分離，使輸電、配電價(jià)格從價(jià)格鏈中獨(dú)立出來(lái)。

理想狀態(tài)下，輸配分開(kāi)有助于厘清輸電和配電成本，形成合理的終端銷售電價(jià)，同時(shí)可以改變電網(wǎng)企業(yè)作為單一電力買方的市場(chǎng)格局，形成多家購(gòu)電主體的售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)格局。

改革之初成立了好幾千家配電公司，但是真正能運(yùn)營(yíng)下來(lái)的只占其中很少一部分。

在周大地看來(lái)，推行“輸配分開(kāi)”是想要增加競(jìng)爭(zhēng)，但電力系統(tǒng)本身具有自然壟斷的特性，在輸配一體的壟斷模式下，電網(wǎng)的穩(wěn)定性、技術(shù)先進(jìn)性更有保證。如果相互割裂，跨省電網(wǎng)之間的連接可能都是問(wèn)題。

2002年電改通過(guò)“廠網(wǎng)分開(kāi)”實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，“輸配分開(kāi)”想要實(shí)現(xiàn)的售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)，多買多賣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局難以徹底建立。

“越改越不知道怎么辦了?！痹谥艽蟮乜磥?lái)，市場(chǎng)只是手段而非目的，電力體制改革的最終目標(biāo)是要以最小的成本提供最好的電力供應(yīng)，不能以為市場(chǎng)化可以解決一切問(wèn)題。電力改革要問(wèn)題導(dǎo)向，現(xiàn)在要解決電力系統(tǒng)由煤電為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾履茉礊橹黧w的新型電力系統(tǒng)這樣的客觀需求，保證要和綠色低碳轉(zhuǎn)型同向而行。

周大地認(rèn)為，此次發(fā)改委表態(tài)后，居民電價(jià)可能會(huì)在不改變電價(jià)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上略作調(diào)整，比如加大階梯電價(jià)每檔之間的價(jià)差，但不會(huì)完全隨成本漲價(jià)。

林伯強(qiáng)則認(rèn)為，建立更加市場(chǎng)化、更能反映生產(chǎn)成本和供需關(guān)系的電價(jià)機(jī)制，逐步糾正價(jià)格信號(hào)的扭曲是大勢(shì)所趨。但政府在居民電價(jià)具體的調(diào)整上依然會(huì)相對(duì)溫和，可能會(huì)將二三檔階梯電價(jià)的用電量設(shè)定收窄，使更多人進(jìn)入較高電價(jià)收費(fèi)檔次內(nèi)。