政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)及其制度完善探析

袁強(qiáng) 石小兵

一、問題的提出

2021年3月，國家正式發(fā)布了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃），首次提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。”這標(biāo)志著國家對政務(wù)數(shù)據(jù)的治理將從數(shù)據(jù)匯聚與內(nèi)部共享邁向價(jià)值深度挖掘的新階段，對于實(shí)現(xiàn)資源合理配置，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。但是，我們必須清醒地意識到，開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)是一項(xiàng)關(guān)系重要數(shù)據(jù)安全以及廣大群眾利益的全新探索，不僅要解決好技術(shù)實(shí)現(xiàn)、行政組織、資源配置等一系列實(shí)操問題，更要在法治的框架下有序開展，厘清權(quán)利來源、授權(quán)機(jī)制、運(yùn)營監(jiān)管等各層面的法律問題?；诖?，本文試圖厘清政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)，并對后續(xù)配套法律制度建設(shè)提出建議。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)

筆者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營本質(zhì)上是一種政府與企業(yè)合作共贏的商事活動，雙方之間通過契約聯(lián)結(jié)，該契約既反映了雙方的準(zhǔn)公共服務(wù)買賣合作關(guān)系，又反映了企業(yè)方作為特殊資源的使用者與政府間存在的管理與被管理關(guān)系，兼具公法與私法的性質(zhì)?；谶@一性質(zhì)定位，筆者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營與行政授權(quán)、行政委托、行政許可、用益物權(quán)或知識產(chǎn)權(quán)法上的許可使用不同，其本質(zhì)是一種特許經(jīng)營，適宜按照基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的邏輯進(jìn)行規(guī)范，具體理由如下：

一是政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營平臺逐漸成為政府?dāng)?shù)據(jù)深度開放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要基礎(chǔ)設(shè)施。實(shí)踐中，不少地方的政府?dāng)?shù)據(jù)雖已共享或開放，但因格式標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、未建立與市場需求的對接等原因，仍表現(xiàn)為一座座的“數(shù)據(jù)孤島”;只有建立數(shù)據(jù)運(yùn)營的基礎(chǔ)平臺，才能對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的搜集和匯聚，將數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、資產(chǎn)化和服務(wù)化，從而支撐豐富的前臺應(yīng)用快速響應(yīng)千變?nèi)f化的用戶需求。從管理、技術(shù)、安全等角度考慮，平臺只能允許一個(gè)或者少數(shù)經(jīng)營者進(jìn)入，這種準(zhǔn)入是一種特許經(jīng)營。

二是政府?dāng)?shù)據(jù)的運(yùn)營需要政府與社會資本的合作，實(shí)現(xiàn)能力聚焦、優(yōu)勢互補(bǔ)。數(shù)據(jù)運(yùn)營是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、市場化要求高的工作，政府需要摒棄大包大攬的傳統(tǒng)行政思維，充分引入社會專業(yè)力量提供支撐。社會資本的進(jìn)入需要相應(yīng)的權(quán)益保障，而特許經(jīng)營已是目前世界各國普遍采用的公私合作權(quán)益保障機(jī)制。

三是目前我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政企合作機(jī)制已有一定的制度基礎(chǔ)。國家發(fā)改委等六部委于2015年6月1日實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），一方面從行政監(jiān)管的角度對特許經(jīng)營的立項(xiàng)、審批、管理、績效評價(jià)等做出了規(guī)定，另一方面又從民商事角度對競爭性采購、協(xié)議的擬定與履行、變更與終止做出了規(guī)定，充分考慮了特許經(jīng)營活動法律關(guān)系的復(fù)合性?？紤]到政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營平臺所具備的基礎(chǔ)設(shè)施色彩，以及公私合作特性，筆者認(rèn)為《辦法》對政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營有“即插即用”的效果。特別是《辦法》規(guī)定境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，同時(shí)通過特許經(jīng)營協(xié)議明確和保障各方權(quán)益，這也為更大程度吸引多元市場主體提供了法律依據(jù)，將有助于增強(qiáng)新基建領(lǐng)域的創(chuàng)新活力。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律規(guī)制建議

特許經(jīng)營模式用于我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域已有近30年的歷史，在2015年《辦法》出臺以后得到了進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展，吸引了大批社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，填補(bǔ)了建設(shè)資金缺口，為市場導(dǎo)入了先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，有力促進(jìn)了我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)市場的蓬勃發(fā)展。但是，隨著新基建的興起，數(shù)字技術(shù)呈現(xiàn)出的技術(shù)迭代快、收益不確定性高、產(chǎn)權(quán)邊界不清晰等與傳統(tǒng)基建不一樣的特征，這也對現(xiàn)行特許經(jīng)營規(guī)則體系提出了新的挑戰(zhàn)。為更好地推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，建議對我國現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度進(jìn)行完善，具體如下：

如前所述，《辦法》為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營提供了相對完整的規(guī)范體系，但適用的范圍是能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，未明確覆蓋新基建，不利于鼓勵(lì)以特許經(jīng)營模式推動新基建。對此，筆者建議參考“十四五”規(guī)劃對新基建的定義，在適用范圍中相應(yīng)增加“信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施”等表述，并在第七條所涉及的管理部門中增加“政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門”。

從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，特許經(jīng)營制度可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定特許人向受許人收取特許權(quán)使用費(fèi);但由于我國早期的特許經(jīng)營主要是解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足以及資金短缺問題，即吸引社會資本，因此《辦法》并未對特許使用費(fèi)做出規(guī)定，而主要是對特許人開展特許經(jīng)營活動所享有的法定和約定的收益權(quán)進(jìn)行保護(hù)。但是，特許經(jīng)營的經(jīng)營主體數(shù)量有限，容易引起社會對特許經(jīng)營權(quán)對價(jià)的關(guān)注。特別是政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)新型國有資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的共識不斷形成，政府?dāng)?shù)據(jù)除了應(yīng)滿足公共服務(wù)需求外，其自身的保值、增值也是其資產(chǎn)屬性的必然要求。因此，未來的制度設(shè)計(jì)需要對此予以回應(yīng)。

從個(gè)別地方實(shí)踐來看，設(shè)立國有全資控股企業(yè)作為被許可人是回應(yīng)這一問題的一種方案，國有企業(yè)在商業(yè)化運(yùn)營過程中牟利，在某種程度上即完成了國有資本的保值增值。但是，筆者認(rèn)為這不應(yīng)成為唯一的解決方案，畢竟特許經(jīng)營的關(guān)鍵目標(biāo)是通過有效的競爭選擇有資質(zhì)、有實(shí)力的企業(yè)來增強(qiáng)公共服務(wù)的供給，如果對所有制進(jìn)行限制，不僅將帶來所有制歧視的質(zhì)疑，更可能限制真正有技術(shù)、有創(chuàng)意的企業(yè)進(jìn)入而妨礙數(shù)據(jù)價(jià)值的輸出。

既然政府?dāng)?shù)據(jù)是一種資源，筆者建議可以參考國內(nèi)一些資源類的專門立法，對特許經(jīng)營費(fèi)做出原則規(guī)定。例如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度;但是，國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費(fèi)用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳。具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。”考慮到數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動的多樣性，且各地可能存在較大差異，故建議在規(guī)定可收取特許經(jīng)營費(fèi)的同時(shí)，授權(quán)各地政府結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施方案;同時(shí)，由于數(shù)據(jù)運(yùn)營也存在前期投入大、需求多樣化、以及技術(shù)迭代快等特性，被許可人也可能面對極大的不確定性，因此也應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營費(fèi)可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳。當(dāng)然，后續(xù)數(shù)據(jù)要素交易市場逐漸成熟后，也可參考國外頻譜資源拍賣的方式，通過競價(jià)選擇被許可人。

特許經(jīng)營最終的目標(biāo)是為社會提供充足的、合格的公共服務(wù)，因此具有很強(qiáng)的公眾性，引入第三方評估，對于強(qiáng)化外在制衡，避免權(quán)力尋租，提升經(jīng)營公益性具有重要的意義。但是，《辦法》規(guī)定的第三方評估主要限于可行性評估以及終止、延期、變更方面的評估，對于執(zhí)行過程的評估僅在規(guī)定特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容中提及應(yīng)包含“監(jiān)測評估”，未有進(jìn)一步的具體規(guī)定。

特別重要的是，政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營與傳統(tǒng)特許經(jīng)營主要提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品不同，其提供的產(chǎn)品更具多樣性和個(gè)性化，因此很難有標(biāo)準(zhǔn)化的定價(jià)，主要依靠市場機(jī)制與需求方達(dá)成共識。但是，畢竟運(yùn)營方具有一定的壟斷性，如何在保證市場機(jī)制發(fā)揮作用的條件下，又防止壟斷價(jià)格、歧視價(jià)格的出現(xiàn)，體現(xiàn)出服務(wù)的普惠性，是一個(gè)相當(dāng)專業(yè)的問題，這就需要有專業(yè)的第三方評估，能夠在實(shí)施過程中開展有效的成本測算，推動形成合理的價(jià)格機(jī)制。

因此，筆者建議在《辦法》的后續(xù)完善中，可考慮增加第三方對項(xiàng)目在公共福利實(shí)現(xiàn)程度以及公眾滿意度等方面的評估要求，進(jìn)一步明確政府應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中聽取第三方評估報(bào)告中的意見或建議，并可考慮將對第三方評估的具體采納情況一并向社會公示。對于涉及價(jià)格形成機(jī)制的評估意見，由于其專業(yè)性較強(qiáng)，可考慮由相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)擬定進(jìn)一步細(xì)化的評估指引。

當(dāng)然，除了特許經(jīng)營制度需要完善之外，由于政府?dāng)?shù)據(jù)屬于需要特殊管控的要素，還需要在數(shù)據(jù)相關(guān)立法中對商業(yè)開發(fā)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，特別是無法在特許經(jīng)營協(xié)議中進(jìn)行約定的非私法內(nèi)容，例如可以進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)需求的政府內(nèi)部審核協(xié)調(diào)機(jī)制、政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的匯聚等等。受篇幅所限，本文未作展開研究，但相信隨著特許經(jīng)營立法和數(shù)據(jù)管理立法的逐步完善和銜接配套，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作將得到有力促進(jìn)和規(guī)范發(fā)展。