提升人大民意表達(dá)能力初探

于學(xué)農(nóng)　王維強(qiáng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，民主政治建設(shè)取得巨大進(jìn)步，對(duì)暢通民意表達(dá)也提出了新要求。民意表達(dá)是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，在新時(shí)代作用和意義凸顯。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)關(guān)，新時(shí)代面臨新挑戰(zhàn)，面對(duì)發(fā)展的新目標(biāo)、新任務(wù)、新環(huán)境，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要，強(qiáng)化自身能力建設(shè)，在服務(wù)民意暢通、依法、有序、有效表達(dá)上發(fā)揮應(yīng)有作用，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、民意表達(dá)的涵義與人大工作的密切關(guān)系

民意表達(dá)的概念。民意，是人民群眾共同的思想或意愿，作為一種自下而上的意志表達(dá)，它是一個(gè)社會(huì)多數(shù)人的利益集合，是指馬克思提出的作為歷史創(chuàng)造者主體的人民群眾，帶有普遍認(rèn)同的價(jià)值取向、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和意見(jiàn)建議。民意表達(dá)是公民政治參與的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，是被引領(lǐng)發(fā)展的統(tǒng)治者認(rèn)為是國(guó)家治理的基石。無(wú)論中國(guó)古代的民本思想還是西方近代的民主思想，都將其作為重要內(nèi)容，《莊子·說(shuō)劍》中提到“中和民意以安四鄉(xiāng)”，西方的“參與民主”“契約精神”為西方民意表達(dá)提供了較早的理論基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，民意表達(dá)主要包括民意的生成、聚集、整合、傳遞等環(huán)節(jié)，同時(shí)也應(yīng)該包括落實(shí)、反饋、再生成等環(huán)節(jié)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)循環(huán)往復(fù)，是一個(gè)閉環(huán)的雙向過(guò)程，而不是單向的、孤立的過(guò)程。民意表達(dá)是公民參與的重要形式，從執(zhí)政角度看，充分的民意表達(dá)是科學(xué)合理制定政策的重要前提，很好的民意基礎(chǔ)也是決策執(zhí)行的重要保障，及時(shí)的民意表達(dá)更是科學(xué)調(diào)整決策的重要依據(jù)。

民意表達(dá)有其自身特點(diǎn)和時(shí)代特點(diǎn)。民意表達(dá)的主體是人民群眾，內(nèi)容上有屬于共同意愿的特點(diǎn)。民意表達(dá)是一個(gè)復(fù)雜環(huán)境下的復(fù)雜行為，不是簡(jiǎn)單的把群眾的意見(jiàn)和呼聲用窮舉法羅列、用清單式表達(dá)那么簡(jiǎn)單，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)性的保障。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主政治建設(shè)的不斷完善，以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的新傳媒的迅猛發(fā)展，民意表達(dá)成為一股強(qiáng)烈的社會(huì)潮流。民意表達(dá)作為民主政治建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)面，成為新時(shí)代發(fā)展的一個(gè)重要課題?，F(xiàn)代社會(huì)多元化，民意也呈多元化趨勢(shì)，并隨著我國(guó)社會(huì)主義政治發(fā)展的具體實(shí)踐進(jìn)程的展開(kāi)而升溫，人民群眾表達(dá)意愿的力度和廣度也大大提升和拓展。但是民意表達(dá)仍然存在道路不暢、表達(dá)分散和無(wú)序化，表達(dá)機(jī)制不健全不完善的問(wèn)題，民意失真、失效、失范的情況還時(shí)有發(fā)生，影響了社會(huì)主義制度優(yōu)越性的發(fā)揮。

人大制度與民意表達(dá)密切相關(guān)。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民是國(guó)家的主人，充分有效的民意表達(dá)，是社會(huì)主義的應(yīng)有之義。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建立了人民共和國(guó)，始終把人民的意愿作為第一目標(biāo)、初心使命，也有力促進(jìn)了國(guó)家的高速發(fā)展，并引領(lǐng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這也歸功于科學(xué)合理的民意表達(dá)帶來(lái)的強(qiáng)大推動(dòng)力。堅(jiān)持以人民為中心，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)人民是歷史發(fā)展成果的創(chuàng)造者、參與者、分享者。人民主權(quán)是民主政治的根本理念，馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家作為公共權(quán)力，本質(zhì)上就是人民權(quán)力，國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)或委托。憲法規(guī)定：人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。這就明確了人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。人民代表大會(huì)與民意表達(dá)的關(guān)系與生俱來(lái)，是民意表達(dá)的重要渠道和途徑。順暢人大的民意表達(dá)渠道，是新時(shí)代社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是民意表達(dá)的內(nèi)在需求。

二、新時(shí)代民意表達(dá)的新變化新需要

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代是我國(guó)發(fā)展承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)的新時(shí)代，也是人類發(fā)展的重大實(shí)踐的新時(shí)代。新時(shí)代為我們提出了一個(gè)新的課題，如何將民意表達(dá)的力量更好地發(fā)揮出來(lái)，服務(wù)好民意表達(dá)，這是發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要內(nèi)容，事關(guān)執(zhí)政基礎(chǔ)、事關(guān)發(fā)展前景、事關(guān)群眾利益。新發(fā)展階段帶來(lái)的新變化、新時(shí)代民意表達(dá)對(duì)人大工作的新挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在民意表達(dá)的新需要，和與之相適應(yīng)的對(duì)人大機(jī)關(guān)工作的新要求上。

一是推動(dòng)社會(huì)主義生產(chǎn)力發(fā)展的根本需要。民意表達(dá)屬于上層建筑的范疇，是重要的生產(chǎn)關(guān)系，對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展具有推動(dòng)作用。縱觀人類發(fā)展歷史和國(guó)家發(fā)展歷史，在階級(jí)社會(huì)，執(zhí)政者“上善若水”“從善如流”的朝代往往是生產(chǎn)力獲得較大發(fā)展的時(shí)代。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命時(shí)期、建設(shè)時(shí)期、改革時(shí)期，民意能夠科學(xué)有效表達(dá)的時(shí)期，往往就是最好的發(fā)展時(shí)期，反之亦然。如新中國(guó)成立初期，社會(huì)主義改造時(shí)期，剛剛獲得解放的人民群眾的參政議政熱情空前高漲，“自力更生、艱苦奮斗”“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”，人人都為新中國(guó)貢獻(xiàn)力量、出謀劃策，取得了歷史性成就。“文革”十年動(dòng)亂時(shí)期就是一個(gè)反證，由于人民群眾的愿望表達(dá)不科學(xué)、不合理，甚至無(wú)視憲法和法律，對(duì)國(guó)家發(fā)展造成了重大危害。進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，突出強(qiáng)調(diào)的“主人翁”精神，“小平您好”道出了知識(shí)分子的心聲，到中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)、以人民為中心的發(fā)展思想，“團(tuán)結(jié)起來(lái)，振興中華”，又一次將人民群眾積極、科學(xué)、有序表達(dá)愿望提高到了一個(gè)新水平，同時(shí)，也創(chuàng)造了人類世界發(fā)展史上的奇跡。面對(duì)“百年未有之大變局”，我們要大力推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，就必須將民意表達(dá)提升到一個(gè)更高的水平。

二是人民群眾精神需求層面的剛性需要。我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾，也由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，升級(jí)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從人的需求理論來(lái)說(shuō)，人的最高需求由安全、溫飽轉(zhuǎn)向價(jià)值實(shí)現(xiàn)，繼而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，就需要政治途徑，展現(xiàn)自己作為社會(huì)成員對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，這種貢獻(xiàn)往往是一種高尚的表現(xiàn)，更多地參與政治——管理眾人之事。這種愿望和需求，已經(jīng)成為富起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)的人民群眾一種新的“剛性需求”，也就是有愿望想表達(dá)、想發(fā)聲，作為執(zhí)政黨、政府及其他國(guó)家機(jī)關(guān)，就必須滿足這種需求，暢通民意表達(dá)渠道，引導(dǎo)人民群眾更好地實(shí)現(xiàn)自身的政治價(jià)值。

三是解決高速發(fā)展出現(xiàn)的一系列新矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了40多年的高速發(fā)展，不可能是一帆風(fēng)順、萬(wàn)事俱備的，尤其在持續(xù)發(fā)展、利益分配過(guò)程中，雖然我們力求公平與效率的均衡，但失衡的情況難免發(fā)生。比如我們的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，一些地方前幾年的發(fā)展，確實(shí)存在以犧牲環(huán)境為代價(jià)的情況。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公益事業(yè)的發(fā)展，也存在不平衡的問(wèn)題。在發(fā)展過(guò)程中，個(gè)別利益受到侵害的人民群眾作出了較大犧牲，雖然得到了一些補(bǔ)償，但也難免有“意難平”的感受，不平則鳴的情況時(shí)有發(fā)生。社會(huì)的精英分子和一些熱心公眾事業(yè)的群眾，雖然自己利益沒(méi)有受到侵害，但也有發(fā)聲的愿望，而暢通民意表達(dá)渠道，是解決問(wèn)題的第一步。

四是適應(yīng)人民群眾政治參與熱情的時(shí)代需要。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，“國(guó)家興亡、匹夫有責(zé)”已經(jīng)深入人心，這不僅體現(xiàn)在國(guó)家的危難時(shí)期，也適用于中華民族偉大復(fù)興的國(guó)家興盛的新時(shí)代，中國(guó)人骨子里就有參與政治的熱情，不論是南方的街頭“龍門(mén)陣”，還是北方的“侃大山”，都是民意生成和聚集的地方。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，大國(guó)公民的一個(gè)典型特征就是積極參與政治、參與社會(huì)治理，培養(yǎng)“大國(guó)公民”素養(yǎng)也是國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，而人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、民意代表機(jī)關(guān)，人大代表作為社會(huì)的先進(jìn)分子，有責(zé)任和義務(wù)不斷與時(shí)俱進(jìn)，塑造新時(shí)代的“大國(guó)公民”。

五是依法治國(guó)的法治需要。法治是現(xiàn)代國(guó)家的典型特征，推進(jìn)依法治國(guó)方略，每個(gè)步驟都離不開(kāi)民意的參與，否則就難以進(jìn)行。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，形成高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，都要以廣大的民意為基礎(chǔ)，離不開(kāi)人民群眾的積極參與。新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各個(gè)環(huán)節(jié)，如果沒(méi)有人民群眾的廣泛有序參與，是無(wú)法得到落實(shí)的。

六是適應(yīng)融媒體時(shí)代的變革需要。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，全媒體、新媒體、自媒體對(duì)社會(huì)造成很大影響，甚至從根本上顛覆傳統(tǒng)媒體，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)用戶以電視、電腦、手機(jī)等多種終端均可完成信息的融合接收，實(shí)現(xiàn)任何人、任何時(shí)間、任何地點(diǎn)以任何終端獲得任何想要的信息。特別是“自媒體”，是人人擁有麥克風(fēng)、人人擁有攝像頭，人人都是報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)，普通大眾經(jīng)由數(shù)字科技與全球知識(shí)體系相連之后，為分享他們本身的事實(shí)和新聞提供了一種途徑，是私人化、平民化、普泛化、自主化的傳播者，以現(xiàn)代化、電子化的手段，向不特定的大多數(shù)或者特定的單個(gè)人傳遞規(guī)范性及非規(guī)范性信息。民意表達(dá)的途徑變得更加多元化，對(duì)實(shí)現(xiàn)有序表達(dá)造成了強(qiáng)烈沖擊。

三、地方人大在新時(shí)代民意表達(dá)的人大實(shí)踐探索

聚焦充分反映民意，各級(jí)人大開(kāi)展了許多有益探索，提高服務(wù)水平、創(chuàng)新服務(wù)措施，著力構(gòu)建以人民為中心、以人大代表為主體、密切聯(lián)系群眾、更加順暢有序的民意表達(dá)工作格局。

一是注重與人大代表和人民群眾的普遍聯(lián)系，暢通聯(lián)系渠道，認(rèn)真傾聽(tīng)民意。很多地方開(kāi)展常委會(huì)組成人員集中聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾“雙聯(lián)系”活動(dòng)，邀請(qǐng)人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議，參加常委會(huì)的立法、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等活動(dòng)，努力拓寬人大代表知情知政、參與管理國(guó)家事務(wù)的渠道。很多地方舉辦了“代表論壇”活動(dòng)，為各級(jí)人大代表打造發(fā)聲的平臺(tái)、學(xué)習(xí)的陣地、交流的平臺(tái)。建立完善常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦、各專門(mén)委員會(huì)分類督辦、代表工作機(jī)構(gòu)協(xié)同督辦代表建議的工作機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)建議辦理情況計(jì)分考評(píng)，實(shí)行辦理進(jìn)度網(wǎng)上公開(kāi)，組織承辦代表建議先進(jìn)單位和先進(jìn)工作者評(píng)選活動(dòng)等方式，著力解決事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和涉及民生的問(wèn)題。如濟(jì)南市人大在全市范圍內(nèi)創(chuàng)新實(shí)施人大常委會(huì)聯(lián)系人大代表、人大代表聯(lián)系人民群眾提升工程（即“雙聯(lián)”提升工程），實(shí)施“常委會(huì)+代表”模式，如：“常委會(huì)組成人員+代表”，固定聯(lián)系代表活動(dòng)、集中聯(lián)系代表活動(dòng)，在常委會(huì)立法工作、監(jiān)督工作、討論決定重大事項(xiàng)等工作中積極吸收代表參加，拓展人大常委會(huì)聯(lián)系人大代表深度廣度。各地人大提升人大網(wǎng)站、微信公眾號(hào)功能，推動(dòng)人大代表同人民群眾聯(lián)系常態(tài)化機(jī)制化，多渠道、多層面加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，面對(duì)面、零距離密切人大代表與人民群眾的聯(lián)系，暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，把人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，都取得了較好的效果，產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響。

二是注重發(fā)揮人民國(guó)家主人地位和人大代表主體地位作用，更好凝聚民心。為代表履職創(chuàng)造條件，各地都設(shè)立人大代表工作站（聯(lián)絡(luò)站），組織各級(jí)人大代表輪流到工作站接待群眾，每個(gè)工作站均配備站長(zhǎng)和聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日?；顒?dòng)組織，為代表聯(lián)系群眾搭建有力平臺(tái)。如濟(jì)南市新設(shè)立的“人大代表聯(lián)系群眾12345熱線工作站”，以代表小組為單位定期組織接聽(tīng)熱線，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。代表搜集社情民意基本上做到有活動(dòng)場(chǎng)所、有活動(dòng)制度、有活動(dòng)計(jì)劃、有活動(dòng)檔案。很多地方還建立了代表履職登記制度，為每一位代表建立了履職電子檔案，記錄代表調(diào)研視察、接待選民、參加常委會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)、走訪選民、提交意見(jiàn)建議等履職情況，督促代表認(rèn)真履職，并作為評(píng)先樹(shù)優(yōu)和代表連任的重要依據(jù)。開(kāi)展代表向選民述職活動(dòng)，組織直接選舉的基層人大代表都要通過(guò)述職大會(huì)，向選民匯報(bào)自己履行代表職責(zé)的情況，促進(jìn)代表更好履職。山東高唐縣人大代表趕集“擺攤”接訪群眾，群眾有事可以在集市上找到人大代表反映情況，為健全代表聯(lián)絡(luò)群眾機(jī)制、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面貢獻(xiàn)了人大力量。

三是在做好民意聚合和落實(shí)，依法履職中充分體現(xiàn)民愿。各地在人大工作中無(wú)論是立法、監(jiān)督，還是決定重大事項(xiàng)，都堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮各級(jí)人大代表作用，正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同群體之間的利益和訴求，努力使人大各項(xiàng)工作順應(yīng)民心、反映民意、貼近民生。及時(shí)反映并推動(dòng)解決群眾最盼、最急、最憂、最怨的問(wèn)題，架起人民群眾與黨委和政府的紐帶和橋梁。廣泛收集群眾意見(jiàn)建議，集中群眾的意愿，把大氣污染防治、義務(wù)教育、養(yǎng)老服務(wù)、食品藥品安全、司法公正、鄉(xiāng)村振興、城市精細(xì)化管理等方面的內(nèi)容列為監(jiān)督議題，積極通過(guò)執(zhí)法檢查、專題詢問(wèn)、聽(tīng)取審議專項(xiàng)報(bào)告等形式加強(qiáng)監(jiān)督，一抓到底，直至問(wèn)題解決。

四是在制度建設(shè)上保障暢通民意表達(dá)渠道。各地的相關(guān)日常工作制度不斷健全，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，很多地方出臺(tái)專門(mén)制度或有專門(mén)條款對(duì)代表聯(lián)系群眾作出規(guī)定。如濟(jì)南市各區(qū)縣根據(jù)自身實(shí)際，逐步修訂代表聯(lián)系群眾工作制度辦法，天橋區(qū)完善了代表接待群眾公告制度、登記制度、反饋制度等，實(shí)行“五個(gè)公開(kāi)”，即公開(kāi)接待制度、公開(kāi)代表名單、公開(kāi)接待時(shí)間、公開(kāi)聯(lián)系方式、公開(kāi)接待內(nèi)容等，并提出量化要求，即每個(gè)街道每月安排代表接待活動(dòng)不少于1次，街道代表工作室每次接待活動(dòng)安排市區(qū)代表不少于5名，社區(qū)代表工作站每次接待活動(dòng)安排市區(qū)代表不少于3名，每年市區(qū)代表在工作室或接待站接待群眾不少于2次。有的地方制定了類似的規(guī)章制度，代表聯(lián)系群眾實(shí)現(xiàn)制度化。各地都注重代表履職學(xué)習(xí)，以不同形式對(duì)代表進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)。開(kāi)展“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”活動(dòng)，有的地方還在每屆組織開(kāi)展評(píng)選優(yōu)秀人大代表活動(dòng)，把聯(lián)系群眾情況作為評(píng)選重要依據(jù)，在代表中營(yíng)造比學(xué)趕超的良好氛圍。普遍開(kāi)展代表向選舉單位報(bào)告履職情況工作，縣鄉(xiāng)人大代表任期內(nèi)就履行職責(zé)情況向本選區(qū)選民全部報(bào)告一遍。支持原選舉單位依法加強(qiáng)對(duì)代表的激勵(lì)與監(jiān)督，制定了代表激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)施辦法、代表履職考核實(shí)施意見(jiàn)等。為代表建立履職檔案，對(duì)代表參加活動(dòng)、聯(lián)系群眾、提出議案建議等情況進(jìn)行記錄，激勵(lì)代表更好地履行職責(zé)。切實(shí)加強(qiáng)代表建議辦理，對(duì)代表所提意見(jiàn)建議進(jìn)行認(rèn)真督辦，完善代表建議辦理工作意見(jiàn)，使代表聯(lián)系群眾所提的意見(jiàn)建議，得到較好處理。服務(wù)保障不斷健全，及時(shí)為代表征訂報(bào)紙雜志，寄送有關(guān)公報(bào)，保障代表知情知政;做好代表經(jīng)費(fèi)保障;做好代表聯(lián)系群眾工作的組織、銜接和協(xié)調(diào)等服務(wù)工作，為代表聯(lián)系群眾提供方便，確保代表聯(lián)系群眾工作有序高效;重視宣傳報(bào)道，通過(guò)電視臺(tái)、報(bào)紙等新聞媒體，宣傳代表履職為民、深入聯(lián)系人民群眾先進(jìn)事跡，激發(fā)代表履職為民的熱情，擴(kuò)大代表工作和人大工作的社會(huì)影響。

四、新時(shí)代民意表達(dá)新需要對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出的新要求及現(xiàn)實(shí)差距

要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代人民群眾民意表達(dá)的新需要，與人民代表大會(huì)制度息息相關(guān)，人大作為重要的民意代表機(jī)關(guān)，新時(shí)代提出了許多新要求。

一是對(duì)人大及其常委會(huì)政治機(jī)關(guān)定位的新要求帶來(lái)的差距。人大機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)。從政治的角度講，政治是以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的上層建筑，是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，是以國(guó)家權(quán)力為核心展開(kāi)的各種社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系的總和，政治是牽動(dòng)社會(huì)全體成員的利益并支配其行為的社會(huì)力量。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。隨著民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，落實(shí)好人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，“要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主”，在更好地支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使國(guó)家權(quán)力方面，人大作為重要的政治機(jī)關(guān)自身建設(shè)方面沒(méi)有止境。

二是更好落實(shí)人大機(jī)關(guān)法定職責(zé)的新要求帶來(lái)的差距。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有法定職責(zé)，主要包括立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)。就立法權(quán)來(lái)講，法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，法律從根本上講就是人民群眾意志的體現(xiàn)，凝聚人民群眾的意志形成法律，就是人大的主要職責(zé)。在落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、公眾參與的立法格局中，各個(gè)環(huán)節(jié)都需要人大從中協(xié)調(diào)、主導(dǎo)、組織。討論決定重大事項(xiàng)，實(shí)施更加有效的監(jiān)督，行使任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的公權(quán)力，都需要更好地匯聚民意。目前，這些方面的工作仍然存在一定差距，如法律法規(guī)的起草在一些地方還存在由部門(mén)為主起草的情況，特別在立法初期，人民群眾參與度少，甚至出現(xiàn)部門(mén)利益法制化的情況，與廣大民意不相適應(yīng)。

三是更好順應(yīng)人民新期盼的新要求帶來(lái)的差距。人民群眾期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子能夠成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。這對(duì)人大工作也提出了新要求，不僅要做到民有所呼、我有所應(yīng)，而且要更加精準(zhǔn)，從國(guó)家層面要暢通群眾在精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的“大民意”，又要聚焦社區(qū)治理，找準(zhǔn)影響人民群眾生活的一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，如出行、就醫(yī)等“小民意”，也需要關(guān)注人民群眾個(gè)體在生活中存在的一些諸如樓道環(huán)境、小區(qū)綠化甚至家庭困難等“微民意”。當(dāng)前，“大民意”表達(dá)和落實(shí)，在國(guó)家層面的重視下得到較好實(shí)施，但各地因地制宜實(shí)現(xiàn)好一些帶有區(qū)域性的問(wèn)題，民意表達(dá)和落實(shí)不夠好，反映了地方人大在工作中的差距。

四是更好推進(jìn)改革穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求帶來(lái)的差距。改革是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的根本動(dòng)力，以新發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”，自然會(huì)產(chǎn)生更多的矛盾和問(wèn)題，自然會(huì)影響人民群眾生產(chǎn)生活的方方面面，在全體人民利益普遍得到更好實(shí)現(xiàn)的前提下，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生發(fā)展不充分、不平衡的矛盾和問(wèn)題，甚至?xí)幸恍╆囃?。這些會(huì)實(shí)時(shí)反映到民意上，出現(xiàn)在人大代表的意見(jiàn)建議中，如何積極應(yīng)對(duì)改革帶來(lái)的新問(wèn)題，對(duì)人大充分反映民意是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

五、加強(qiáng)人大自身能力建設(shè)服務(wù)民意表達(dá)的路徑

面對(duì)新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，人大需要立足自身定位，把暢通民意表達(dá)作為工作重點(diǎn)，體現(xiàn)到履職的各個(gè)方面，不斷完善工作機(jī)制，健全工作制度，適應(yīng)工作需要，發(fā)揮民意表達(dá)主陣地作用，為人民代表大會(huì)這一根本政治制度的成功實(shí)踐，提供更多的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

一要提高政治能力，牢牢把握人大機(jī)關(guān)的政治屬性。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是暢通民意表達(dá)的重要前提和根本保證，也是中國(guó)人民最大的民意。人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立起來(lái)的，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治安排。中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是歷史的選擇、人民的選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，要在民意表達(dá)上發(fā)揮積極作用，就要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌于黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的大系統(tǒng)之中，而不是游離于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)另行一套，甚至以歪曲民意危害社會(huì)主義制度。要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，發(fā)揮人大作為民意表達(dá)的主要途徑、重要陣地作用。通過(guò)人民代表大會(huì)制度更好地暢通民意表達(dá)渠道，集合民意、凝聚民智，保證黨領(lǐng)導(dǎo)的路線方針政策和決策部署在國(guó)家工作和國(guó)家治理中得到全面貫徹、充分體現(xiàn)和有效執(zhí)行。

二要提高民本能力，堅(jiān)持人民群眾和人大代表的主體地位。人民是國(guó)家的主人，人大代表是人民代表大會(huì)的主體。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確提出，“要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！币懊芮腥舜蟠硗嗣袢罕姷穆?lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，更好發(fā)揮人大代表作用”。這一要求，堅(jiān)持了人民和人大代表的主體地位，需要各級(jí)人大在工作中抓好落實(shí)。堅(jiān)持人民主體地位，在人民共同制定的法律法規(guī)規(guī)范之內(nèi)，國(guó)家的主人就要充分表達(dá)自己的想法，對(duì)好的可以表?yè)P(yáng)，對(duì)不好的可以批評(píng)，對(duì)需要改進(jìn)的提出批評(píng)、意見(jiàn)和各種建議。因此，各級(jí)人大在工作指導(dǎo)上要準(zhǔn)確定位，特別是各級(jí)人大常委會(huì)要明確自身是由代表選舉產(chǎn)生的，對(duì)代表負(fù)責(zé)，是“服務(wù)”代表的，而不是“管理”代表的。各級(jí)人大代表也要明確，自己是由選民直接或間接選舉產(chǎn)生的，要對(duì)選民負(fù)責(zé)，放低身段為選民服務(wù)，虛心聽(tīng)取大家的意見(jiàn)建議。

三要提高調(diào)研能力，推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)及人大代表深入聯(lián)系群眾。暢通民意表達(dá)不僅需要政治上和思想上的自覺(jué)，更需要行動(dòng)上的自覺(jué)。對(duì)于各級(jí)人大來(lái)說(shuō)，最直接的要求就是要進(jìn)一步深入基層、深入群眾、深入實(shí)際。要積極推行常委會(huì)組織開(kāi)展執(zhí)法檢查邀請(qǐng)人大代表參加，要深化擴(kuò)大常委會(huì)履職過(guò)程中與代表的聯(lián)系，嘗試再擴(kuò)大范圍邀請(qǐng)普通群眾參加常委會(huì)履職。要?jiǎng)訂T各級(jí)人大機(jī)關(guān)工作者走出機(jī)關(guān)，定期到聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展活動(dòng)，要多到情況復(fù)雜和矛盾多的地方去了解情況，充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)建議。要推廣在立法調(diào)研中深入聯(lián)系群眾廣泛收集民意的好做法，如上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法聯(lián)系點(diǎn)，自2015年7月設(shè)立以來(lái)，至2019年12月，共有1900余人次直接參與30部法律的意見(jiàn)征集，聯(lián)絡(luò)員朱國(guó)萍組織歸納整理各類意見(jiàn)建議509條，其中25條建議被不同程度采納，讓立法的“最后一公里”更接地氣、更貼民情，讓群眾原汁原味的意見(jiàn)和心聲匯聚到國(guó)家立法機(jī)關(guān)，讓人民群眾的建言直通人民大會(huì)堂。濟(jì)南市采用“雙聯(lián)系”提升的做法，把深入了解社情民意作為做好人大工作的基礎(chǔ)性工程，群眾通過(guò)手機(jī)掃碼就可以找到代表反應(yīng)民情，市、區(qū)實(shí)行“常委會(huì)+代表”的工作方式，在立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)各個(gè)環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)出來(lái)。調(diào)查研究后，還要注重分析研究，把“個(gè)體”融合為“整體”，把帶有普遍性的意見(jiàn)建議匯總整理，為政策制定、修改、評(píng)估奠定一體化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四要提高保障能力，為代表和群眾工作提供支持。要按“做到真聯(lián)系、取得真效果”的原則，探索暢通民意表達(dá)工作的特點(diǎn)規(guī)律，加強(qiáng)各方面保障，確保取得實(shí)效。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把暢通民意作為常委會(huì)的重要工作，作為黨的群眾工作的重要舉措。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取黨委對(duì)這項(xiàng)工作的支持。各級(jí)人大要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，把這項(xiàng)工作納入重要議事日程，統(tǒng)一思想，統(tǒng)籌謀劃，結(jié)合本地實(shí)際，建立相應(yīng)工作推進(jìn)機(jī)制，制訂工作方案，廣泛動(dòng)員部署，深入推進(jìn)落實(shí)。要優(yōu)化服務(wù)保障。人大常委會(huì)工作和辦事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，為通過(guò)人大系統(tǒng)暢通民意提供良好服務(wù)，全力支持代表履職，要豐富代表知識(shí)儲(chǔ)備，提升專業(yè)能力;按照代表經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，及時(shí)撥發(fā)代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi);加強(qiáng)與代表所在單位溝通，保障代表履職時(shí)間及正常工資待遇;開(kāi)展人大代表向選民述職評(píng)議活動(dòng)，激發(fā)代表履職熱情，推動(dòng)取得新進(jìn)展新成效。要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。強(qiáng)化工作宣傳和輿論引導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)梳理經(jīng)驗(yàn)做法，挖掘樹(shù)立典型標(biāo)桿，提煉形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，形成工作合力。要提高辦理代表意見(jiàn)建議落實(shí)的能力，形成民意表達(dá)閉環(huán)。

五要提高適應(yīng)能力，加強(qiáng)現(xiàn)代化信息化建設(shè)。要積極應(yīng)對(duì)信息時(shí)代革命，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)人大民意表達(dá)平臺(tái)建設(shè)，全面提升人大工作能力和水平。增強(qiáng)會(huì)議平臺(tái)表達(dá)民意功能，一年一度的人代會(huì)是集中表達(dá)民意的重要平臺(tái)，在安排會(huì)議日程時(shí)，要將每年人大代表在人大開(kāi)會(huì)和閉會(huì)期間提出的所有議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，以及代表本人履職情況集中起來(lái)，使之成為本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)決策的重要參考。要充分發(fā)揮代表閉會(huì)期間履職表達(dá)民意功能。要完善代表履職管理制度，積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和手機(jī)客戶端，以使其成為代表運(yùn)用大數(shù)據(jù)履職的一個(gè)重要擴(kuò)展平臺(tái)。線上線下結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)代表履職的服務(wù)保障和監(jiān)督管理。要探索創(chuàng)設(shè)公民直接表達(dá)民意平臺(tái)。要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，在法制的框架內(nèi)積極探索，通過(guò)遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)開(kāi)通公民向人大及其常委會(huì)直接表達(dá)民意訴求的“直通車”，探索建立重大決策聽(tīng)取證制度，促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化。同時(shí)，要健全民意表達(dá)回應(yīng)機(jī)制和平臺(tái)。通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、 借力科技遠(yuǎn)程視頻、人大網(wǎng)站等形式，對(duì)具體民意事項(xiàng)及辦理情況向代表通報(bào)、向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)民意表達(dá)的公開(kāi)性和實(shí)效性。如淄博市人大在“智慧人大”建設(shè)中，以信息化推進(jìn)依法履職能力現(xiàn)代化，將五級(jí)人大代表納入系統(tǒng)用戶，具有聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集、在線監(jiān)督、立法智能輔助、在線管理服務(wù)等功能，便利了代表充分表達(dá)意見(jiàn)建議。

六要強(qiáng)化制度保障，提高規(guī)范能力。民意表達(dá)要想取得好的效果，“保障表達(dá)”“規(guī)范表達(dá)”“有序表達(dá)”是先決條件，這些都需要好的制度來(lái)保障。制度具有根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，新時(shí)代暢通人大系統(tǒng)民意表達(dá)，需要強(qiáng)有力的制度保障，依法公開(kāi)制度是保障規(guī)范表達(dá)的基礎(chǔ)。在公開(kāi)制度上，代表反映民意的情況應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，代表將其收集整理的民意通過(guò)人大組織的見(jiàn)面會(huì)向“一府兩院”及其部門(mén)反映的情況，以及代表在見(jiàn)面會(huì)上依據(jù)選民意愿和訴求提出詢問(wèn)或建議、批評(píng)和意見(jiàn)的情況，都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，并記入代表履職檔案，供選民隨時(shí)查詢和監(jiān)督。要健全完善通過(guò)人大系統(tǒng)反映民意的登記和辦理制度，建立民意臺(tái)賬，實(shí)行核銷制度。要建立代表收集和反映民意的激勵(lì)機(jī)制，明確代表在收集民意、反映民意等工作中的誤工補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支來(lái)源，同時(shí)要進(jìn)一步完善代表述職制度和考核評(píng)優(yōu)制度，不斷激勵(lì)代表更加積極主動(dòng)地關(guān)注民情、民意、民訴，更加盡力地為人民群眾的利益鼓與呼，使民意表達(dá)更為順暢。

參考文獻(xiàn)：

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[3]潘國(guó)紅：《試論人大制度的民意表達(dá)功能》，載《人大研究》2014年第2期。

（作者單位：山東省濟(jì)南市人大常委會(huì)研究室）