人民陪審員選任工作的人大視角

林晨　江晨

經(jīng)過近三年時間的人民陪審員制度改革試點，2018年4月27日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《中華人民共和國人民陪審員法》（以下簡稱“人民陪審員法”），標志著我國人民陪審員制度在頂層設計上邁出了飛躍性的一步。

人民陪審員的選任是人民陪審員制度運行的基礎，是推進司法民主這一核心價值的重要體現(xiàn)，在很大程度上影響人民陪審員制度的政治功能和司法價值的實現(xiàn)。為貫徹實施人民陪審員法，正確履行人民陪審員選任職責，司法部會同最高人民法院、公安部共同制定《人民陪審員選任辦法》（以下簡稱“選任辦法”），對人民陪審員的選任機關、選任范圍、選任方式等作出明確規(guī)定。

一、人民陪審員選任制度的具體落地和爭議探究

浙江省溫嶺市人大常委會嚴格依照人民陪審員法及選任辦法的有關規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關單位，有序開展人民陪審員選任工作，于2019年4月9日任命139人為新一批人民陪審員。在此后的兩年多時間里，溫嶺市人大常委會每年定期聽取市人民法院關于人民陪審員工作的報告，跟蹤調(diào)研人民陪審員制度在溫嶺的實際運行情況。作為人民陪審員法頒布后的第一次選任，因部分法律規(guī)定較為寬泛及溫嶺實際情況制約，在選任及后續(xù)運行過程中出現(xiàn)了一些問題及爭論。

（一）關于選任辦法第十一條的實際操作問題

《人民陪審員選任辦法》第十一條規(guī)定：“司法行政機關會同基層人民法院、公安機關，從轄區(qū)內(nèi)年滿二十八周歲的常住居民名單中，隨機抽選擬任命人民陪審員數(shù)五倍以上的人員作為人民陪審員候選人?！睂﹄S機抽取的人民陪審員候選人數(shù)量下限作了規(guī)定，即“擬任命人民陪審員數(shù)五倍以上”，而之后的資格審查、征求候選人意見等程序帶來的巨大工作量決定了隨機抽取的人民陪審員候選人數(shù)量不宜過高。故第一次隨機抽取以多少為宜，是該市在人民陪審員選任過程中面臨的第一個問題，也是最大的問題。從各試點法院的經(jīng)驗看，第一次隨機抽取的人民陪審員候選人數(shù)量以擬任命人民陪審員數(shù)量的10倍左右為宜[1]。而從日本的經(jīng)驗看，日本平均每審理一個案件，要抽選92名裁判員候選人，是擬任命裁判員人數(shù)的15倍以上。溫嶺市在綜合考慮有關情況后，決定隨機抽取擬任命人民陪審員數(shù)112的15倍即1680名候選人。但現(xiàn)實情況是，經(jīng)資格審查及征求候選人意見后，符合條件的候選人僅余68名，遠低于擬選任的名額數(shù)。后該市再按擬任命人民陪審員數(shù)的150倍（16800名）再次隨機抽取人民陪審員候選人。兩次共隨機抽取18480名人民陪審員候選人。經(jīng)最后資格審查及征求候選人意見后，符合條件的候選人為360名。

從電腦隨機抽取產(chǎn)生候選人到確定最后符合條件的候選人，中間還需要經(jīng)過資格審查及征求候選人意見等法定程序，在這些程序中篩選掉了近98%的候選人。產(chǎn)生候選人的比例如此之低，主要有以下幾方面原因：1.外出戶籍人口比例較高。根據(jù)該市統(tǒng)計的截至2020年底的數(shù)據(jù)表明，該市戶籍人口約為122萬人，而其中約43.8萬人[2]左右長期在外經(jīng)商，占戶籍人口的36%左右。按此比例，通過隨機抽取出的候選人中有36%因長期在外而無法勝任人民陪審員工作。2.總體受教育程度偏低。人民陪審員法第五條規(guī)定擔任人民陪審員的，一般應當具有高中以上文化程度。根據(jù)新選任的人民陪審員的受教育程度看，?？埔韵碌谋壤?8.7%，超過了三分之二[3]。在實際選任過程中，兩次共隨機抽取的18480名人民陪審員候選人中，經(jīng)審查高中（含中專）以上學歷人數(shù)為2565人，占比僅為13.88%。3.宣傳力度不夠。社會公眾對人民陪審員制度認識不清、對人民陪審員法了解不夠，導致候選人參與積極性不高，選任過程中存在大量通過資格審查的候選人不愿擔任人民陪審員的情形。2019年的問卷調(diào)查時間距人民陪審員法頒布已將近一年時間，但在問卷調(diào)查中，仍有45.5%的人民陪審員未看過人民陪審員法，同時對人民陪審員工作表示了解和基本了解的僅占14.3%，絕大部分是程度偏輕的有所了解和不了解。在已經(jīng)任命的人民陪審員當中對陪審工作性質(zhì)的了解和看法都如此之淺，平時生活中與陪審工作基本沒有接觸的廣大群眾對陪審工作的了解程度可想而知。

（二）關于設置年齡上限的必要性問題討論

人民陪審員法第五條規(guī)定，公民擔任人民陪審員需年滿二十八周歲，但對年齡上限卻未作規(guī)定。對此，現(xiàn)實爭議是存在的。有的認為，隨著年齡增長，人的精力、體力和思維能力逐漸衰退，年齡過高不利于案件的審理，應當明確規(guī)定人民陪審員的任職年齡上限。德國、日本以及我國臺灣地區(qū)均規(guī)定了七十周歲為陪審員的年齡上限[4]。也有的認為，根據(jù)堅持人民陪審員選任的廣泛性和代表性的立法原則，有些人雖然超過七十周歲，但身體條件尚能符合審判需要，應充分保障其參審權利，以此調(diào)動全社會參審的積極性。

在溫嶺市此次選任的人民陪審員中，年齡在60周歲以上的占比為6.2%，其中年齡最大的出生于1952年，現(xiàn)年69周歲，尚未突破70周歲。具體原因有以下三點：1.身體條件較差。古語有云，人生七十古來稀。雖然隨著生活環(huán)境的改善、醫(yī)療水平的提升，70周歲以上的老年人不在少數(shù)，但隨著身體機能、精力等方面的弱化，未必能適應審判工作的強度（某些復雜的案件開庭時間可能長達一天甚至幾天），即無法具備人民陪審員法所規(guī)定的“具有正常履行職責的身體條件”。2.受教育程度較低。上文已分析過溫嶺市整體受教育程度偏低，對于七十周歲以上的群眾，其受教育程度必定更低，能符合高中以上文化程度的少之又少。3.參審意識不強。在選任的人民陪審員中，對陪審工作有所了解和不了解的占比高達85.7%，而年齡更大的70周歲以上的群眾對陪審工作必定更加陌生，一定程度上也削弱了參審的積極性?；谏鲜鋈c原因，即使不對年齡上限作出規(guī)定，在資格審查及征求候選人同意等程序后，70周歲以上的候選人必然所剩無幾。假設有70周歲以上的候選人當選人民陪審員，其各項條件也應該符合法律規(guī)定，年齡層次的豐富性也符合人民陪審員法致力于盡可能廣泛地選任人民陪審員的現(xiàn)實需求。如果隨著年齡的增加，身體條件不允許繼續(xù)擔任人民陪審員的，法律也有明文規(guī)定，可由人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會免除其人民陪審員職務。

（三）選任程序?qū)x任效果的實質(zhì)性影響探究

根據(jù)人民陪審員法的立法原則，人民陪審員的選任應當注意吸收普通群眾，兼顧社會各階層人員的結(jié)構(gòu)比例，注意吸收社會不同行業(yè)、職業(yè)、年齡、民族、性格的人員，實現(xiàn)人民陪審員的廣泛性和代表性[5]。那么嚴格按照法定程序選任的人民陪審員能否達到預期效果？問卷調(diào)查中的數(shù)據(jù)或能反映部分問題。在新選任的人民陪審員中：從年齡分布來看，28周歲-40周歲的占64.3%，41周歲-50周歲的占14.3%，51周歲-60周歲的占15.2%，60周歲以上的占6.2%;從職業(yè)看，公職人員占4.5%，企事業(yè)員工占41.1%，經(jīng)商人員占23.2%，農(nóng)民占4.5%，退休人員占5.4%。因?qū)W歷、征求候選人意見等前置條件的設置，雖然各個年齡層均有覆蓋，職業(yè)種類也呈現(xiàn)出廣泛性，但選任出的人員年齡及職業(yè)在各個層面并不均衡，一旦疊加考慮就有可能忽略不計。比如28周歲-40周歲的企事業(yè)員工占比為26.4%，而60周歲以上的農(nóng)民占比不到0.3%，對于廣泛性和代表性的體現(xiàn)就不夠充分了。同時，雖然其中有20%是通過個人申請和組織推薦產(chǎn)生的，但從選任后近兩年來的實際參審情況看，對陪審工作的理解和參審的積極性都還需進一步加強和提升。具體表現(xiàn)在以下四方面：1.根據(jù)2021年問卷調(diào)查的情況看，認真學習過人民陪審員法的比例為17.8%，不足五分之一，與兩年前的情況相比沒有明顯提高，表明兩年來大部分選任的人民陪審員對自身履職意義和履職使命沒有一個清晰的認知。2.溫嶺市人民法院為每一位人民陪審員發(fā)放履職記錄本，便于其更好地參與庭審，但就調(diào)查情況看，仍有8.5%的人民陪審員沒有在履職記錄本上記錄。3.有29.7%的人民陪審員因與本職工作有沖突而缺席庭審，22%因臨時有事缺席庭審，一定程度上表明對陪審工作的重要性認識不夠到位。4.在實際庭審過程中，8.5%的人民陪審員選擇無條件服從法官意見，87.3%選擇提出自己的意見供法官參考，但最終會服從法官的意見，而2019年剛選任時該比例分別為7.1%和80.4%。兩次問卷調(diào)查的對象大部分是相同的，而兩年來以上兩項數(shù)據(jù)不降反升則表明人民陪審員參與司法、監(jiān)督司法的立法本意在實踐中大打折扣。另外，根據(jù)溫嶺市人民法院2021年2-4月份的統(tǒng)計情況看，共有63人次的人民陪審員因各種原因請假缺席庭審。筆者認為，人民陪審員法將個人申請和組織推薦人數(shù)控制在人民陪審員名額數(shù)的五分之一，是為了保證公民參與司法的平等性和廣泛性，也能為法官提供更多不同的意見以便于法官更全面地作出判斷。但就現(xiàn)實選任結(jié)果而言，較高比例隨機抽取產(chǎn)生的人民陪審員并沒有展現(xiàn)出足夠的廣泛性、代表性和積極性，反而通過在個人申請和組織推薦的人選中進行篩選，既能在一定程度上保證參與庭審的積極性，也能均衡不同層面、領域的候選人，以便選定不同行業(yè)、職業(yè)、專業(yè)的人選從事陪審工作，更能體現(xiàn)廣泛性和代表性。

（四）對特殊人員擔任人民陪審員的思考

一是人大代表任人民陪審員的可行性分析。人大代表擔任人民陪審員的優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面：1.人大代表由民眾選舉產(chǎn)生，更了解民情、代表民意，能夠在一定程度上克服法官因職業(yè)習慣所形成的思維定式，使司法更加貼近民眾。2.由人大代表全程參與審判活動，使裁判更加合情合法合理，能有效克服人們因?qū)θ嗣穹ㄔ簩徟羞^程不了解從而不尊重裁判結(jié)果現(xiàn)象的產(chǎn)生。3.我國現(xiàn)行的法律也沒有人大代表不能擔任人民陪審員的禁止性規(guī)定。在不違背憲法和法律的原則前提下，進行積極探索，大膽嘗試，能夠使陪審制度發(fā)揮更大的作用[6]。但也有不少學者反對，理由如下：人大代表和人民陪審員的雙重身份決定了其既行使審判權，又行使立法權和監(jiān)督權，顯然與我國政體相違背，也會出現(xiàn)“既是裁判員又是運動員”的情況。此外，人民陪審員由同級人大常委會任命，應接受人大常委會的監(jiān)督。而人大常委會又是人大代表選舉產(chǎn)生的，理應接受人大代表的監(jiān)督。顯然，這在理論上是說不通的[7]。

人民陪審員法對人大代表能否擔任人民陪審員并無明文規(guī)定。鑒于我國人大代表分布的階層相對較廣，具有相當?shù)拇硇?。讓少?shù)人大代表擔任陪審員，能夠?qū)⒚褚庳瀼氐剿痉ɑ顒又腥8]。故對人大代表擔任人民陪審員，不宜嚴厲禁止，但也不能大力提倡。人民陪審員法規(guī)定了三種選任方式，通過隨機抽取的占80%，個人申請和單位推薦的占20%。如果人大代表是通過隨機抽取的方式成為人民陪審員候選人的，應順其自然，允許其擔任人民陪審員。如果是通過個人申請和組織推薦的，則應盡量避免其擔任人民陪審員。

二是人大常委會機關工作人員任人民陪審員的可行性分析。人民陪審員法第六條規(guī)定，人大常委會的組成人員和監(jiān)察委、法院、檢察院、公安、國安、司法行政機關的工作人員不宜擔任人民陪審員，那么人大常委會機關內(nèi)不屬于常委會組成人員的工作人員是否可以擔任人民陪審員？人大常委會組成人員不得擔任人民陪審員的原因在于，根據(jù)我國人民代表大會制度，人大常委會的組成人員作為權力機關的主體，在法律地位上處于立法者與監(jiān)督者的位置，而人民陪審員是由人大常委會任命的，一旦常委會組成人員擔任人民陪審員，就會出現(xiàn)“自己任命自己、自己監(jiān)督自己”的尷尬局面。監(jiān)察委作為監(jiān)察機關，對人民法院的工作人員行使監(jiān)督檢查、調(diào)查和處置的職責，而人民陪審員在參加審判活動時，是以審判人員的身份行使審判權的，一旦監(jiān)察委的工作人員擔任人民陪審員，也會導致“自己監(jiān)督自己”的情況發(fā)生。至于法院、檢察院、公安、國安、司法行政機關的工作人員，都是司法權的行使主體，其擔任人民陪審員有悖于人民陪審員制度旨在讓不是司法權行使主體的人民群眾直接行使審判權的設立初衷。而人大常委會機關普通工作人員，既沒有人事任免權，也不是司法權的行使主體，在法律地位上等同于普通群眾，擔任人民陪審員是無可厚非的。

三是殘疾人任人民陪審員的可行性分析。最高人民法院在起草一審稿時，將公民擔任人民陪審員應當具備的條件之一即2004年決定和2015年實施辦法中規(guī)定的“身體健康”修改為“具有正常履行職責的身體條件”，實際上是對“身體健康”這一條件的進一步明確，也符合人民陪審員法“充分保障人民群眾參與司法的民主權利、堅持人民陪審員選任的廣泛性和代表性”的立法原則。“身體健康”的字面意思是要求人民陪審員生理上沒有疾病、心理上處于健康狀態(tài)。但如果對于人民陪審員簡單地要求“身體健康”的話，是不是意味著患有糖尿病、高血壓等慢性疾病的人就不能擔任人民陪審員了呢？陪審工作主要由庭前閱卷、庭上參審、庭后合議幾部分組成，工作性質(zhì)決定了工作強度不會太大，一般人都能勝任。所以，不應該將患有糖尿病、高血壓等慢性疾病的人排除在人民陪審員候選人之外。同理，只要身體條件允許，殘疾人中的一部分人也不應該排除在人民陪審員候選人之外。在殘疾分類中[9]，肢體殘疾四級等基本上能獨立實現(xiàn)日常生活活動的輕度殘疾，完全能勝任陪審工作，也不會影響審判工作的正常進行，對其擔任人民陪審員應予以支持，也更能體現(xiàn)廣泛性和代表性的要求。

四是人民陪審員回避制度的延伸思考?；乇苤贫仁俏覈V訟制度的重要組成部分，為建立健全相關訴訟制度，我國的《民事訴訟法》第四章、《刑事訴訟法》第三章和《行政訴訟法》第五十五條分別規(guī)定了回避制度。同時最高人民法院還在頒布的《關于審判人員在訴訟活動中執(zhí)行回避制度若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“回避規(guī)定”）中進一步明確相關的審判人員回避制度的規(guī)定。而根據(jù)人民陪審員法第十八條的規(guī)定，人民陪審員應當適用上述規(guī)定?；乇苤贫仁腔趯徟腥藛T與案件當事人或案件審判結(jié)果有某種利害關系而設立的，那么審判人員與擁有“審判人員”身份的人民陪審員之間如果存在利害關系，是否也應適用回避制度？回避規(guī)定第一條采用列舉式方式列明審判人員應當自行回避的具體情形，還明確了近親屬的范圍[10]。在溫嶺市選任的新一批人民陪審員中，就出現(xiàn)與法院審判人員有近親姻關系的親屬。人民陪審員制度是人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的有效形式，人民陪審員法的相關規(guī)定也旨在充分發(fā)揮人民陪審員的參審作用，如果出現(xiàn)參與陪審的人民陪審員與審判人員存在近親屬等利害關系，在合議時可能出于人情考慮而對自身持有的觀點有所妥協(xié)，必將影響人民陪審員有效監(jiān)督司法、積極發(fā)揮參審作用。司法行政機關及人民法院應在資格審查及征求候選人意見時，盡可能詳細了解候選人的人際關系，重點記錄與法院審判人員的關系，便于法院在后續(xù)隨機抽取參審時避開與案件承辦人有利害關系的人民陪審員。

二、人大參與人民陪審員選任的應有之義和溫嶺實踐

人民陪審員法第十條規(guī)定，司法行政機關會同基層人民法院，從通過資格審查的人民陪審員候選人名單中隨機抽選確定人民陪審員人選，由基層人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會任命。單從法律條文的規(guī)定看，司法行政機關和人民法院是確定人民陪審員人選的法定單位。但在人民陪審員選任后，人民法院負責人民陪審員后續(xù)的管理、培訓等相關職能，司法行政部門的相關法定職權則相對弱化，對人民陪審員的履職行為較難產(chǎn)生直接影響。鑒于人民陪審員法頒布實施前在一定程度上存在的“駐庭陪審”“陪而不審、審而不議”等現(xiàn)象，案多人少的現(xiàn)象也牽制了法院大量的精力，要真正發(fā)揮人民陪審員高效參與司法、監(jiān)督司法的作用，光靠法院是難以有效實現(xiàn)的。雖然人民陪審員法及選任辦法對人大常委會如何具體參與選任程序沒有明確規(guī)定，但人大常委會作為權力機關，監(jiān)督司法也是工作職能之一，通過選優(yōu)配強人民陪審員可以間接有效監(jiān)督法院工作，故在不違反法律原則的前提下，人大常委會需要積極作為，創(chuàng)新機制，真正發(fā)揮人民陪審員的作用。

（一）做到三個堅持，依法開展選任工作

人民陪審員法頒布實施后，溫嶺市人大常委會嚴格依照法律規(guī)定，及時修訂任免人民陪審員辦法。一是堅持法律明文規(guī)定。要求相關部門根據(jù)人民陪審員法第五條的規(guī)定，在年滿二十八周歲且具有高中以上文化程度的公民中選取候選人，并在后期資格審查中確保候選人擁護中華人民共和國憲法，遵紀守法、品行良好、公道正派，具有正常履行職責的身體條件。二是堅持單位分工協(xié)作。多次召開人民陪審員選任工作座談會，及時聽取法院、公安局、司法局就選任工作情況匯報，依法明確規(guī)定各單位分工職責，共同協(xié)商解決實際操作中存在的困難，形成工作合力，確保選任工作緊張有序進行。三是堅持兩個隨機抽取。隨機抽取人民陪審員候選人，經(jīng)資格審查及征求候選人意見后，在符合條件的候選人中再次隨機抽取確定擬任命人民陪審員。兩次隨機抽取過程中，市人大常委會均委派相關負責人到場監(jiān)督。

（二）增設見面環(huán)節(jié)，切實強化人大意識

要充分發(fā)揮人民陪審員監(jiān)督司法的作用，就必須要讓人民陪審員牢固樹立其是由人大常委會任命、需要對人大常委會負責的意識。但實際情況是，在前期選任過程中，人大常委會與人民陪審員候選人沒有直接接觸，而在人大常委會任命并頒布任命書后，后期的就職宣誓、學習培訓、參加庭審等主要由法院負責組織、安排，人大常委會想培養(yǎng)人民陪審員人大意識的機會并不多。因此，如果人大常委會只是程序性地頒發(fā)一下任命書，無法體現(xiàn)人大常委會選任人民陪審員的法定性、程序性、嚴肅性，人大常委會在人民陪審員心中的地位將被法院所取代，借助人民陪審員來達到監(jiān)督司法的目的必將化為空談，故人大常委會需要在任命人民陪審員這一重要時間節(jié)點上有所作為。溫嶺市人大常委會為強化人民陪審員的人大意識，凸顯任命環(huán)節(jié)的儀式感，增強人民陪審員的榮譽感，嚴格落實擬任命人民陪審員到會見面制度，要求擬任命人民陪審員在人大常委會投票表決前均到會與常委會組成人員見面并作簡要自我介紹，既讓常委會組成人員對擬任命人員有初步的認識，了解人民陪審員制度的重要意義，也讓人民陪審員通過這一見面的形式，深刻認識到其是由人大常委會票決產(chǎn)生的，需要對人大常委會負責，受人大常委會監(jiān)督。

（三）依托智能管理，有效優(yōu)化參審效果

溫嶺市人大常委會連續(xù)多年監(jiān)督助推市法院不斷健全完善人民陪審員工作機制，開發(fā)完成全新的人民陪審員信息管理系統(tǒng)。一是優(yōu)化線上參審，實現(xiàn)參審便捷化。增加“卷宗公開”功能，人民陪審員可通過手機隨時查閱確認參審和已參審案件的卷宗，大大提高了陪審員庭前閱卷率和陪審質(zhì)量。增加“在線合議”功能，陪審員可根據(jù)需要與法官異地遠程合議，輸入文字在線溝通，做到無紙化“云參審”，對不同于法官的意見能做到留痕留檔，避免現(xiàn)實庭審過程中雖然有不同意見但最后還是服從法院意見的情況發(fā)生，有效發(fā)揮人民陪審員的作用。二是完善信息管理，實現(xiàn)參審精準化。增設“錯時陪審”功能，管理員根據(jù)每位陪審員實際對其每周固定請假時間進行個性化設置以避免時間沖突，并在抽選陪審員的注意事項界面，增加了抽選限制描述。陪審員本人也可以通過手機移動端自主設置或取消某一時間段是否參加陪審。三是實行雙向監(jiān)督，實現(xiàn)參審規(guī)范化。陪審結(jié)束后，法官可對陪審員庭審、開庭調(diào)解、協(xié)同、職業(yè)品行等四方面內(nèi)容的評價，作為陪審員年度考核依據(jù)。同時，陪審員也反向?qū)Ψü僭u價，包括司法禮儀、庭審把控、權利保障、規(guī)范合議等方面內(nèi)容，通過雙向監(jiān)督，促進庭審規(guī)范有序、公平公正。

（四）創(chuàng)新工作制度，不斷提升整體素質(zhì)

溫嶺市人大常委會參照任命干部述職制度，建立人民陪審員定期述職制度，每年隨機抽取部分人民陪審員向人大常委會作書面述職，其中再隨機抽取少數(shù)幾名作口頭述職，保證每名人民陪審員在任期內(nèi)向人大常委會述職一次并接受人大常委會評議。實行定期述職，既給了人民陪審員展示自己工作成效的機會，也讓人民陪審員認識到，向人大常委會述職是對人大常委會負責、受人大常委會監(jiān)督的具體形式，以此提高參審的積極性和主動性。同時，嚴格實行退出制度。對于在履職過程中無故請假、履職積極性不高或因身體工作等原因無法繼續(xù)勝任人民陪審員工作的，由市人民法院提請人大常委會免除其人民陪審員職務，近年來共有9名人民陪審員因上述原因被人大常委會免職。定期述職制度和退出制度的實行，在一定程度上推動解決人民陪審員制度在實施過程中遇到的困難。

三、人大有效提高陪審效果的制度構(gòu)建和有效舉措

作為人民陪審員法頒布實施后的第一次選任，尚處于新法規(guī)定與現(xiàn)實實踐的磨合期，人民陪審員的總體陪審意識、參審能力有待進一步加強鞏固。上文梳理的選任程序中存在的一些問題，或因法律明文規(guī)定，調(diào)整空間不大，或因社會基礎薄弱，暫無法有效解決，人大常委會需在后續(xù)監(jiān)督過程中，積極創(chuàng)新工作機制，有效凝聚各方合力，逐步提升陪審效率。

（一）建立健全人民陪審員相關制度

要提升人民陪審員隊伍的整體素質(zhì)，除了前文提到的任命時的到會見面制度、述職制度和退出制度外，把好入口關和完善退出制度至關重要。一方面，對于隨機抽取產(chǎn)生的人民陪審員候選人，可以在征求候選人意見階段，細化相關工作流程，充分告知人民陪審員的權利義務，著重強調(diào)陪審工作的重要意義，盡可能多地選出積極性高、榮譽感強的候選人，同時明確人民陪審員退出制度的有關規(guī)定，引起候選人的高度重視。另一方面，要完善退出制度并嚴格執(zhí)行，針對實踐中人民陪審員存在的具體問題，細化明確退出事由，對于履職過程中無故請假或臨時有事請假的人民陪審員，每年每人一旦超過規(guī)定次數(shù)，由法院提請人大常委會免除其人民陪審員職務，既能對其他人民陪審員起到一定的警示作用，也能加強人民陪審員隊伍管理，提升整體工作效能。

（二）借力助推人民陪審員隊伍建設

人民法院作為與人民陪審員接觸機會最多、產(chǎn)生影響最深、相互作用最大的單位，通過建立完善陪審機制，嚴格落實執(zhí)行到位，能夠最大程度上確保人民陪審員積極參與庭審活動，有針對性地發(fā)表庭審意見，有助于推進司法民主、促進司法公正、提高司法公信。人大常委會可以通過定期對人民陪審員工作開展調(diào)研，確保法院各項制度落實到位。一是組織培訓學習，提高參審意識和能力。采取集中培訓、研討交流等方式，為人民陪審員及時“充電”，要求人民陪審員充分認識制定人民陪審員法的重要意義，全面準確學習領會人民陪審員法的立法精神和主要內(nèi)容。定期安排相關案件進行庭審觀摩，示范案件審理程序和陪審技巧，做到案件類型全覆蓋，不斷提升人民陪審員的業(yè)務能力和法律素養(yǎng)，增進法院與人民陪審員之間的良性互動。二是保障參審權利，提高參審主動性和積極性。不斷完善隨機抽取人民陪審員參審的工作制度和技術保障機制，確保參加個案審理的人民陪審員均通過隨機抽取方式確定，保證每位人民陪審員均衡參審。明確人民陪審員年度參審案件數(shù)上限并予以公告，嚴禁出現(xiàn)部分人民陪審員年度參審案件數(shù)突破上限現(xiàn)象。設立獨立的人民陪審員工作辦公室，保障人民陪審員庭前閱卷權力。嚴格落實參審補助等必需開支，列入法院業(yè)務經(jīng)費予以足額保障。三是建立獎懲機制，保證參審榮譽感和嚴肅性。將人民陪審員的出庭率、審判紀律、庭審筆記記錄情況等納入考核評價的內(nèi)容，并引入法官、書記員打分機制，每年選定部分優(yōu)秀人民陪審員，對其予以表彰。對陪審員無正當理由拒不履行職務或不當履行職務、不按規(guī)定時間參加陪審、隨意商定由其他陪審員代替開庭而未通知法院的，應給予警告、通報批評，情節(jié)嚴重的由人大常委會免除其陪審員職務。

（三）督促加強人民陪審員法宣傳力度

人大常委會要督促司法行政機關，依托電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡、手機、新聞發(fā)布會、座談會、宣講會等載體，通過官方網(wǎng)站、微博、微信等新媒體平臺，采取進社區(qū)、進企業(yè)、進文化禮堂等多種方式，全方位、立體式廣泛宣傳人民陪審員法立法的重大意義、主要內(nèi)容以及人民陪審員參審的典型案例和實際成效，充分發(fā)揮社會輿論的引導作用，進一步增強全社會對人民陪審員制度的認知、理解和支持。同時督促法院發(fā)動人民陪審員當好法律宣傳員，結(jié)合自身參與審理的案件，在單位、村（居）、社區(qū)等有直接影響力的范圍內(nèi)積極開展法制宣傳，點面結(jié)合，讓更多群眾了解陪審制度的積極意義，在全社會營造積極貫徹執(zhí)行人民陪審員法的良好氛圍，為下一批人民陪審員的選任工作夯實群眾基礎。

（四）梳理問題及時向上級部門反饋

有別于以往，此次任命的人民陪審員中組織推薦和個人自薦的比例僅為五分之一，雖然候選人都同意擔任人民陪審員，但就近兩年的履職情況看，新選任的人民陪審員對制定陪審員制度的精神領會不夠到位、對陪審工作不夠重視，請假較為隨意、大部分服從法官的意見而不選擇發(fā)表自己的不同看法等問題，還不同程度存在，履職積極性有待進一步提升，榮譽感有待進一步強化。鑒于新法的貫徹實施與現(xiàn)實的磨合在一定時期內(nèi)是必然存在的，這一現(xiàn)象定然并非溫嶺獨有。對于出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，相關部門要及時梳理匯總，認真研究并提出具體意見建議，向上級反饋，便于上級部門甚至全國人大常委會全面了解各地在貫徹實施人民陪審員法過程中存在的問題，制定有效配套措施，及時指導各地人民陪審員工作，真正發(fā)揮人民陪審員的作用。

注釋：

[1]胡云紅、胡巖：《人民陪審員庭審實務指南》，人民法院出版社2018年版，第88頁。

[2]截至2020年底，該市常住人口約為137.2萬人，戶籍人口約為122萬人，外來流動人口約為59萬人，根據(jù)常住人口=戶籍人口-長期外出人口+外來流動人口的計算方式，可知該市長期外出人口約為43.8萬人。

[3]該市人大常委會在新一批人民陪審員通過任命后，為真實、充分了解人民陪審員的基本情況，于2019年5月對112名人民陪審員進行了問卷調(diào)查，內(nèi)容包括年齡、職業(yè)、受教育程度、擔任人民陪審員的動機等問題，進行了梳理匯總;后為了解新選任人民陪審員的實際履職情況，于2021年2月再次對118名人民陪審員進行了問卷調(diào)查。本文接下來引用的關于問卷調(diào)查數(shù)據(jù)均來源這兩次問卷調(diào)查。

[4]最高人民大院政治部：《<中華人民共和國人民陪審員法>條文理解與適用》，人民法院出版社2018年版，第62頁。

[5]周強：《對<中華人民共和國人民陪審員法（草案）>的說明》，載http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-04/27/content_2053947.htm，2021年2月25日訪問。

[6]李珊：《人大代表為什么不能擔任人民陪審員》，載《西南政法大學學報》2008年第5期。

[7]蘭海：《人大代表不宜擔任人民陪審員》，載人民網(wǎng)http：//www.people.com.cn/GB/14576/14528/2432427.html，202

1年3月9日訪問。

[8]懷效鋒、孫本鵬：《人民陪審員制度初探》，光明日報出版社2005年版，第258頁。

[9]根據(jù)《殘疾人殘疾分類和分級（中華人民共和國國家標準2011年第2號公告）》，按不同殘疾分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。

[10]《關于審判人員在訴訟活動中執(zhí)行回避制度若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：審判人員具有下列情形之一的，應當自行回避，當事人及其法定代理人有權以口頭或者書面形式申請其回避：（一）是本案的當事人或者與當事人有近親屬關系的;（二）本人或者其近親屬與本案有利害關系的;（三）擔任過本案的證人、翻譯人員、鑒定人、勘驗人、訴訟代理人、辯護人的;（四）與本案的訴訟代理人、辯護人有夫妻、父母、子女或者兄弟姐妹關系的;（五）與本案當事人之間存在其他利害關系，可能影響案件公正審理的。本規(guī)定所稱近親屬，包括與審判人員有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親及近姻親關系的親屬。

（作者分別系浙江省溫嶺市人大常委會委員、監(jiān)察和司法委員會主任委員，浙江省溫嶺市人大常委會監(jiān)察和司法工委規(guī)范性文件備案審查科干部）