廣東省PPP 項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)優(yōu)化及對(duì)策
——以L 市村級(jí)生活污水處理PPP 項(xiàng)目為例

楊力潓，任 毅，譚建濤

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院，廣東 佛山 528333）

PPP（Public-Private Partnership）模式是指為提高供給效率并增強(qiáng)公共產(chǎn)品（服務(wù)）的供給能力，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立了一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系［1］。隨著PPP 模式在我國(guó)迅猛發(fā)展，截至2021 年2 月，根據(jù)財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)，全國(guó)PPP 入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)10 023 個(gè)，總投資額達(dá)15.5 萬(wàn)億元。

廣東省PPP 項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目有567 個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)6 789 億元。從珠三角、粵東、粵西、粵北四個(gè)地區(qū)對(duì)廣東省重大投資PPP 項(xiàng)目分布情況進(jìn)行分析，其項(xiàng)目數(shù)量分別為63、16、12 和11 個(gè)，其中對(duì)珠三角地區(qū)重大投資PPP 項(xiàng)目數(shù)量最多，超過(guò)了總數(shù)的一半；廣東省各地區(qū)的重大投資PPP 項(xiàng)目投資額由多到少依次為珠三角、粵東、粵北和粵西地區(qū)，分別為2 520.50 億元、593.43 億元、328.27 億元和259.25 億元。總的來(lái)說(shuō)，珠三角地區(qū)的重大投資PPP 項(xiàng)目發(fā)展較好，粵西與粵北地區(qū)重大投資PPP項(xiàng)目有待進(jìn)一步發(fā)展。

隨著PPP 模式的快速發(fā)展，社會(huì)和政府對(duì)此寄予厚望，加大了對(duì)PPP 項(xiàng)目的投資。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，真正落地、順利簽約并投入實(shí)施的項(xiàng)目只有三成，不少的PPP 項(xiàng)目在落地過(guò)程中遇到問(wèn)題，其中面臨的主要問(wèn)題之一是缺乏科學(xué)可靠的物有所值評(píng)價(jià)體系。

1 物有所值評(píng)價(jià)體系

1.1 物有所值（Value for Money）評(píng)價(jià)原則

目前國(guó)際上沒(méi)有對(duì)PPP 項(xiàng)目物有所值定義達(dá)成一致意見(jiàn)，英國(guó)最先提出物有所值概念，之后在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善。2013 年11 月，我國(guó)財(cái)政部第一次提及政府采購(gòu)將向物有所值轉(zhuǎn)變。《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金（2014）113 號(hào)）對(duì)物有所值進(jìn)行定義：指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用的資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益［2］。

1.2 物有所值評(píng)價(jià)流程

在國(guó)際上，由事前評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)共同構(gòu)成物有所值評(píng)價(jià)，事前評(píng)價(jià)是決定是否采用PPP 模式，事后評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)PPP 是否物有所值。我國(guó)的物有所值評(píng)價(jià)主要為事前評(píng)價(jià)，工作的流程主要包括評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)和信息管理等幾個(gè)階段［3］。

我國(guó)物有所值的評(píng)價(jià)工作以定性評(píng)價(jià)為主，財(cái)政部于2020 年發(fā)布關(guān)于《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金［2020］13號(hào)）。文件中將定性評(píng)價(jià)指標(biāo)分為：全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力和可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)專家打分法根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)［4］。杜靜等以實(shí)務(wù)案例為研究主體，選取軌道交通PPP 項(xiàng)目，設(shè)置了符合軌道交通項(xiàng)目特點(diǎn)的VFM 定性指標(biāo)、權(quán)重及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了VFM 定性評(píng)價(jià)體系［5］。羅濤等則通過(guò)不確定型層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，使用異權(quán)重專家打分法修正指標(biāo)得分，據(jù)此建立實(shí)例分析證明可行，城市水生態(tài)PPP 項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［6］。

VFM 評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，現(xiàn)階段仍以定性評(píng)價(jià)為主，也有不少學(xué)者對(duì)定量評(píng)價(jià)進(jìn)行了相應(yīng)研究。在定量評(píng)價(jià)領(lǐng)域中，PSC（Public Sector Comparator）值的準(zhǔn)確性和PSC 評(píng)估法應(yīng)用是主要研究目標(biāo)。李鳳等以保障房為研究對(duì)象，將PSC 法應(yīng)用于保障房PPP 模式VFM 評(píng)價(jià)定量分析階段中，豐富了保障房項(xiàng)目中PPP 模式的理論基礎(chǔ)［7］。彭為等在討論公私合作項(xiàng)目物有所值評(píng)估與比較分析中，針對(duì)計(jì)算PSC 值的前提假設(shè)做出討論［8］。孫慧等在介紹PPP 項(xiàng)目物有所值理論的國(guó)際應(yīng)用背景下，還著重介紹了PSC-PPP 對(duì)比法和PSC 的組成部分，豐富了我國(guó)PPP 項(xiàng)目VFM 定量評(píng)價(jià)的研究［9］。若公共部門(mén)比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則認(rèn)為項(xiàng)目可采用PPP 模式；否則，直接選擇傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式。具體評(píng)價(jià)流程見(jiàn)圖1。

圖1 物有所值評(píng)價(jià)流程表

1.3 物有所值評(píng)價(jià)的可行性與重要性

建立科學(xué)有效的PPP 項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)體系在現(xiàn)時(shí)是可行且必要的，我國(guó)新基建項(xiàng)目的迅速擴(kuò)張以及PPP 模式在我國(guó)得到大力支持都為PPP 項(xiàng)目的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)有利于對(duì)PPP 模式的研究。2020 年3 月16 日，財(cái)政部在發(fā)布的文件中對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定并作為PPP 項(xiàng)目的政策支撐：項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和對(duì)象、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用及公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理與實(shí)施、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法、法律責(zé)任等。

物有所值評(píng)價(jià)在PPP項(xiàng)目中扮演著重要的角色，具體表現(xiàn)在利用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系完成財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，而績(jī)效評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵一環(huán)就是物有所值評(píng)價(jià)。完備的物有所值評(píng)價(jià)可以提高政府的成本效益，提高項(xiàng)目的供給效率，有助于其對(duì)PPP 項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)體系及評(píng)分模式進(jìn)行改良或再建，為政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)資本、PPP 相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

2 物有所值評(píng)價(jià)現(xiàn)存主要問(wèn)題

1）項(xiàng)目決策鏈較長(zhǎng)，項(xiàng)目信息相對(duì)滯后。

PPP 項(xiàng)目普遍復(fù)雜性高，技術(shù)性強(qiáng)，涉及的行業(yè)知識(shí)、專業(yè)知識(shí)較多較廣，且PPP 項(xiàng)目合同體系下涉及的相關(guān)方眾多，合同關(guān)系的決策鏈較長(zhǎng)。目前在PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核中，既有實(shí)施機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的，也有當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)主導(dǎo)的，還有行業(yè)主管部門(mén)實(shí)施的。由于管理機(jī)構(gòu)多，基于不同的考核目的，在考核過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)全流程的績(jī)效考核。各參與方的溝通效率和能力參差不齊，政府方獲取的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行狀況以及存在的問(wèn)題等信息具有滯后性，所以存在各方信息不對(duì)稱的情況。

2）多方利益訴求難全，指標(biāo)體系缺乏針對(duì)性。

不同的PPP 項(xiàng)目因其行業(yè)領(lǐng)域、交易結(jié)構(gòu)的不同，不同項(xiàng)目的利益相關(guān)方存在訴求差異。目前很多PPP 項(xiàng)目在制定績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，存在人為評(píng)判的定性指標(biāo)偏多、定量指標(biāo)少的情況，導(dǎo)致在考核時(shí)人為操作因素太多，最終考核時(shí)考核機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方、實(shí)施機(jī)構(gòu)之間“和稀泥”，人稱“糊墻匠”，這難以體現(xiàn)績(jī)效考核的公平性和激勵(lì)性。此外，目前PPP 項(xiàng)目在制定績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)與項(xiàng)目產(chǎn)出之間的關(guān)聯(lián)性重視程度不夠，導(dǎo)致績(jī)效考核結(jié)果因缺乏針對(duì)性而失真。例如，目前市政道路項(xiàng)目績(jī)效考核都關(guān)注項(xiàng)目的完好率，但并未對(duì)項(xiàng)目每日通過(guò)車輛根據(jù)類型進(jìn)行區(qū)分，這有可能導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)出高、通行車輛多的項(xiàng)目最終評(píng)價(jià)結(jié)果較差，“鞭打快?！?，挫傷項(xiàng)目公司的積極性，當(dāng)績(jī)效考核體系和指標(biāo)缺乏針對(duì)性時(shí)，容易使績(jī)效考核的過(guò)程流于形式。

3）地區(qū)行業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。

PPP 項(xiàng)目具體劃分為交通運(yùn)輸、體育、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等19 個(gè)領(lǐng)域行業(yè)，其細(xì)分行業(yè)多達(dá)97 個(gè)。對(duì)于PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核，雖然財(cái)政部出臺(tái)了績(jī)效考核指引，但是缺乏二級(jí)、三級(jí)考核指標(biāo)，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中碎片化嚴(yán)重。各行業(yè)的考核體系雖然有共同之處，但受地區(qū)和細(xì)分行業(yè)的影響，并且項(xiàng)目具有跨行業(yè)多元化的特點(diǎn)。例如城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，其項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理內(nèi)容往往會(huì)結(jié)合園林綠化、交通管理規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容。各行業(yè)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一，對(duì)績(jī)效管理的要求較高。

4）關(guān)鍵信息缺失隱藏，公眾監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

PPP 項(xiàng)目的合作期一般為10～30 年，由于人員更替、政府換屆、項(xiàng)目資料的轉(zhuǎn)移容易發(fā)生歷史數(shù)據(jù)的遺失，導(dǎo)致難以匯總統(tǒng)計(jì)。另一方面，雖然財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目庫(kù)已經(jīng)較為完善，但仍然存在著項(xiàng)目關(guān)鍵報(bào)告不公開(kāi)的情況，這不利于信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督的管理需求。對(duì)我省102個(gè)投資金額10 億元以上的PPP 項(xiàng)目物有所值報(bào)告中專家評(píng)分表及專家意見(jiàn)表進(jìn)行研究和對(duì)比，發(fā)現(xiàn)45個(gè)項(xiàng)目（占比44.8%）未附上單人專家評(píng)分表，26個(gè)項(xiàng)目（占比25%）未對(duì)專家評(píng)分進(jìn)行匯總，未附上專家個(gè)人評(píng)審意見(jiàn)的共93 項(xiàng)（占比92%），43 個(gè)項(xiàng)目（占比44%）沒(méi)有專家小組的評(píng)審意見(jiàn)。此外，《廣東省湛江市徐聞縣以PPP 模式整縣推進(jìn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目》未公開(kāi)物有所值報(bào)告。因此，加強(qiáng)檔案管理和科技信息化平臺(tái)建設(shè)，將全過(guò)程三本報(bào)告內(nèi)容等基礎(chǔ)文件納入績(jī)效考核及追蹤管理系統(tǒng)更顯重要。

3 L 市污水處理PPP 項(xiàng)目實(shí)例

3.1 項(xiàng)目概況

為了說(shuō)明當(dāng)前物有所值評(píng)價(jià)中存在的諸多問(wèn)題，選取L 市村級(jí)生活污水處理PPP 項(xiàng)目作為案例分析對(duì)象。該案例來(lái)源于財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心，確保了數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，其項(xiàng)目基本概況見(jiàn)表1。

表1 L 市村級(jí)生活污水處理PPP 項(xiàng)目概括

3.2 物有所值評(píng)價(jià)定性分析

3.2.1 信息完備度

根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)顯示，在該項(xiàng)目信息完整度不高，其中必填信息完整度僅為25.6%，非必填信息完整度為25%。表明該項(xiàng)目仍然存在著項(xiàng)目關(guān)鍵報(bào)告不公開(kāi)的情況，這不利于信息公開(kāi)、檔案管理、科技信息化平臺(tái)建設(shè)和公眾監(jiān)督的管理需求。雖然財(cái)政部在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92 號(hào)）提及應(yīng)嚴(yán)格把控新項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于未按規(guī)定信息公開(kāi)的已入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行退庫(kù)處理。但目前我國(guó)尚未采取強(qiáng)而有力的措施，使得該項(xiàng)目在公開(kāi)透明度上所做工作不足，公眾或第三方機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制。

3.2.2 基本指標(biāo)

在該項(xiàng)目的定性分析方面，基本指標(biāo)需囊括該項(xiàng)目的各項(xiàng)基本信息，以對(duì)該項(xiàng)目的物有所值形成一定支撐。該項(xiàng)目在全生命周期整合潛力、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力和可融資性這五個(gè)維度的表現(xiàn)中規(guī)中矩，基本實(shí)現(xiàn)物有所值的內(nèi)涵。

但在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配方面，則表現(xiàn)出一定的不確定性。在該項(xiàng)目的1 年建設(shè)期內(nèi)，L 市政府須承擔(dān)政治、政府可控法律變更等風(fēng)險(xiǎn)。金融、政府不可控法律變更和不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和聯(lián)合體合理共擔(dān)。在償還銀行貸款的本金利息方面，L 市政府共須支付約12.3 億元，政府償債壓力大。由于新預(yù)算法正式實(shí)施后，對(duì)政府性融資渠道把控嚴(yán)格，且該項(xiàng)目作為生活污水處理，盈利能力弱，因此政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)后污水處理能力能否達(dá)到預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)仍有待觀察。

3.2.3 附加指標(biāo)

在附加指標(biāo)方面，該項(xiàng)目從全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、行業(yè)示范性、預(yù)期使用壽命這三個(gè)方面，以期從該市具體情況及污水處理行業(yè)的個(gè)性問(wèn)題方面進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。

但該項(xiàng)目作為生活污水處理類項(xiàng)目，除一般通用指標(biāo)外，其項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理內(nèi)容往往會(huì)結(jié)合生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容，但在該物有所值報(bào)告中并未體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容，在附加指標(biāo)的行業(yè)示范性中也沒(méi)有突出。例如，在生態(tài)效益方面，可以設(shè)置污水排放達(dá)標(biāo)率、區(qū)域污水處理率、主要污染物削減量、污泥安全處理率等指標(biāo)；在社會(huì)效益方面，可以設(shè)置污水處理項(xiàng)目服務(wù)人口覆蓋率、污水處理區(qū)域覆蓋率、社會(huì)公眾滿意率等指標(biāo)；在經(jīng)濟(jì)效益方面，可以設(shè)置污水處理單位成本率、工業(yè)污水重復(fù)使用率、污水處理費(fèi)征收率、污水處理能耗降低率、污水處理能力利用率等指標(biāo)。除此之外，也沒(méi)有相關(guān)指標(biāo)設(shè)計(jì)能體現(xiàn)出L 市特殊的地理?xiàng)l件會(huì)對(duì)該工程可能造成的影響?？偟膩?lái)說(shuō)，該項(xiàng)目附加指標(biāo)的設(shè)置較為籠統(tǒng)，針對(duì)性較弱，沒(méi)有做到因地制宜和因行業(yè)而異。

3.2.4 專家評(píng)分

根據(jù)關(guān)于印發(fā)《PPP 物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知（財(cái)金［2015］167 號(hào)），物有所值報(bào)告中的定性評(píng)價(jià)專家組應(yīng)包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等［11］。L 市村級(jí)生活污水處理PPP 項(xiàng)目物有所值報(bào)告的專家打分如表2 所示。

表2 專家評(píng)分表

在該項(xiàng)目中，專家數(shù)量較少，所組成的專家評(píng)審委員會(huì)不夠全面?，F(xiàn)有專家所屬行業(yè)也并非規(guī)定行業(yè)，“副總監(jiān)”所屬行業(yè)模糊，且缺少金融和資產(chǎn)評(píng)估方面的專家。此外，該項(xiàng)目?jī)H有專家打分，而無(wú)專家評(píng)審意見(jiàn)以及專家小組意見(jiàn)，未能詳盡地體現(xiàn)出專家對(duì)項(xiàng)目情況的反饋。

在評(píng)分方面，來(lái)自不同行業(yè)的六位專家針對(duì)不同指標(biāo)給分差距較小，在基本指標(biāo)的評(píng)分上均處于79.17～82.83 之間，在附加指標(biāo)的評(píng)分上均處于83～86.33 之間，標(biāo)準(zhǔn)差較小，表明存在盲目打分、協(xié)商打分的情況。

綜上所有的信息缺失，都極大降低了PPP 項(xiàng)目物有所值報(bào)告的專業(yè)性與真實(shí)性，損害了物有所值評(píng)價(jià)的原則。

3.3 物有所值定量分析

3.3.1 公共部門(mén)比較基準(zhǔn)法

公共部門(mén)比較基準(zhǔn)法也稱PSC 評(píng)估法，該方法常用于量化項(xiàng)目的成本，是重要的VFM 定量評(píng)價(jià)計(jì)算法。該種定量評(píng)價(jià)的方法是通過(guò)比較影子報(bào)價(jià)PPP值與PSC 值的大小，判斷項(xiàng)目采用PPP 模式是否能夠有效降低成本。

根據(jù)財(cái)政部《PPP 物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》規(guī)定，當(dāng)PPP 值小于PSC 值時(shí)，即代表采用PPP 模式運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目的成本小于采用傳統(tǒng)模式，則認(rèn)為定量評(píng)價(jià)。其中，VFM 可評(píng)估采用PPP 模式能否減少全生命周期成本；VFM 指數(shù)則反映“物有所值”的程度，表示采用PPP 模式節(jié)省的成本占傳統(tǒng)模式下公共部門(mén)支出責(zé)任的比重。經(jīng)歸納整理，L 市村級(jí)生活污水處理PPP 項(xiàng)目的VFM 定量評(píng)價(jià)結(jié)果如表3 所示：

表3 VFM 定量評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)判定標(biāo)準(zhǔn)，所選案例的PPP 值低于PSC 值，表示通過(guò)了VFM 評(píng)價(jià)。該案例的VFM 值和VFM 指數(shù)較小，表明該項(xiàng)目在減少全生命周期成本方面所做出的貢獻(xiàn)有限，政府方仍需面臨較多風(fēng)險(xiǎn)以及承擔(dān)較大責(zé)任。

3.3.2 折現(xiàn)率法

除上述方法之外，目前國(guó)際上通用的VFM 評(píng)估方法還有以VFM 指數(shù)高于折現(xiàn)率為判斷項(xiàng)目物有所值的依據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)目物有所值報(bào)告指出，其折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率來(lái)確定。經(jīng)查詢，該期債券票面利率3.8%，故該項(xiàng)目的折現(xiàn)率取3.8%，小于VFM 指數(shù)1.95%，沒(méi)有達(dá)到物有所值的標(biāo)準(zhǔn)。

綜合兩種方法，該項(xiàng)目通過(guò)了PPP 值與PSC 值的大小比較，但未能通過(guò)VFM 指數(shù)高于折現(xiàn)率這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，表明該項(xiàng)目的物有所值程度仍存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。然而該項(xiàng)目已通過(guò)本級(jí)行業(yè)主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)的審核通過(guò)意見(jiàn)，體現(xiàn)出當(dāng)前物有所值評(píng)價(jià)審批未按規(guī)定執(zhí)行。

4 對(duì)策與建議

基于對(duì)PPP 物有所值評(píng)價(jià)的研究分析，以及上述案例中出現(xiàn)的信息完備度不夠、附加指標(biāo)的設(shè)計(jì)沒(méi)有因行業(yè)制宜、專家評(píng)審環(huán)節(jié)不合規(guī)定和定量分析自相矛盾等問(wèn)題，提出完善物有所值評(píng)價(jià)的對(duì)策建議如下：

1）基于監(jiān)管，提升物有所值評(píng)價(jià)信息完備度。

建議進(jìn)一步建立健全和完善績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)機(jī)構(gòu)的制度，規(guī)范其性質(zhì)與責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)行為的監(jiān)管，防止行為錯(cuò)位?？蓢L試通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管來(lái)提升物有所值評(píng)價(jià)信息的完備度，以此增加PPP 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的信息透明度，真正地考察PPP 項(xiàng)目的物有所值性。政府應(yīng)當(dāng)成立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門(mén)，對(duì)市場(chǎng)上的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的外部資質(zhì)認(rèn)證活動(dòng)。在規(guī)范的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)和支持新興評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。此外，還應(yīng)加強(qiáng)檔案管理和科技信息化平臺(tái)建設(shè)，將全過(guò)程三本報(bào)告內(nèi)容等基礎(chǔ)文件納入績(jī)效考核及追蹤管理系統(tǒng)。

2）因行業(yè)制宜，完善評(píng)分體系。

PPP 項(xiàng)目績(jī)效特征體現(xiàn)在針對(duì)不同的行業(yè)采用適用于各自的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。例如在污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置中，除一般通用指標(biāo)外，需要設(shè)置體現(xiàn)行業(yè)特色的一些指標(biāo)。在生態(tài)效益方面，設(shè)置污水排放達(dá)標(biāo)率、區(qū)域污水處理率、主要污染物削減量、污泥安全處理率等指標(biāo)；在社會(huì)效益方面，設(shè)置污水處理項(xiàng)目服務(wù)人口覆蓋率、污水處理區(qū)域覆蓋率、社會(huì)公眾滿意率等指標(biāo)；在經(jīng)濟(jì)效益方面，設(shè)置污水處理單位成本率、工業(yè)污水重復(fù)使用率、污水處理費(fèi)征收率、污水處理能耗降低率、污水處理能力利用率等指標(biāo)。

上述舉例了制定污水處理行業(yè)績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的個(gè)性問(wèn)題，而針對(duì)構(gòu)建評(píng)分體系的共性問(wèn)題有如下幾條建議：一是實(shí)事求是，合理設(shè)定分值比例；二是降低專家主觀評(píng)價(jià)因素，細(xì)分評(píng)標(biāo)因素；三是嚴(yán)格進(jìn)行評(píng)審復(fù)核工作，避免出現(xiàn)重大差異評(píng)分。同時(shí)，廣東省政府相關(guān)部門(mén)須評(píng)價(jià)統(tǒng)籌項(xiàng)目乃至地區(qū)績(jī)效綜合情況，也可以綜合評(píng)價(jià)各地市的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)情況，形成全省PPP 項(xiàng)目績(jī)效綜合評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)。在厘清績(jī)效評(píng)價(jià)方職責(zé)的基礎(chǔ)上，查看項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施方職責(zé)履行行為之間的匹配性，對(duì)于項(xiàng)目達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)與否依據(jù)約定的獎(jiǎng)懲措施予以獎(jiǎng)勵(lì)或處罰，完善廣東省PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3）完善附加指標(biāo)內(nèi)容，確立績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)物有所值定性評(píng)價(jià)起步較晚，附加指標(biāo)內(nèi)容涵蓋不全面，可在其他國(guó)家以及我國(guó)現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，改善豐富附加指標(biāo)的內(nèi)容，使其涵蓋更全面，客觀地對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)打分。具體應(yīng)堅(jiān)持“分類設(shè)計(jì)”思路，以部門(mén)職能、行業(yè)發(fā)展政策、績(jī)效目標(biāo)等角度為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究邏輯起點(diǎn)，以具體項(xiàng)目為評(píng)價(jià)單元，按統(tǒng)籌年度分階段開(kāi)展評(píng)價(jià)，加強(qiáng)指標(biāo)與評(píng)價(jià)對(duì)象密切相關(guān)，全面反映項(xiàng)目決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益；優(yōu)先選取核心指標(biāo)，因其是最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的；所選指標(biāo)應(yīng)當(dāng)有明確、具體、可衡量的內(nèi)涵，數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)當(dāng)可采集、可獲得；為便于評(píng)價(jià)結(jié)果的比較，同類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有一致性。

財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)協(xié)同行業(yè)主管部門(mén)，積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的力量，規(guī)定每份報(bào)告中的基礎(chǔ)信息部分與附加信息部分。定性分析專家評(píng)分表中需涵蓋基本指標(biāo)與附加指標(biāo)，附加指標(biāo)不得少于三個(gè)，且需符合本項(xiàng)目行業(yè)的特色，專家打分應(yīng)秉持專業(yè)、公正、合理、物有所值原則，對(duì)項(xiàng)目給予合理的建議，不得出現(xiàn)一個(gè)專家團(tuán)體多個(gè)項(xiàng)目分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)差大致相同的現(xiàn)象，嚴(yán)防形式主義評(píng)價(jià)，建立全生命周期管理的程序與結(jié)構(gòu)。

4）發(fā)揮第三方作用，加強(qiáng)評(píng)價(jià)的無(wú)形監(jiān)管。

目前我國(guó)VFM 評(píng)價(jià)實(shí)施單位是除參與PPP 項(xiàng)目的政府部門(mén)和社會(huì)資本外的第三方，但缺乏有效的監(jiān)督和控制，評(píng)價(jià)結(jié)果多為通過(guò)，沒(méi)有更詳細(xì)的專家意見(jiàn)，或所給文件的清晰度不高，有的報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果流于形式，沒(méi)有真正起到篩選項(xiàng)目的作用。

政府應(yīng)起到監(jiān)管的作用，出臺(tái)相應(yīng)的政策，指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)責(zé)任、義務(wù)和獎(jiǎng)懲措施，使其具有法律約束力。通過(guò)以上責(zé)任義務(wù)的劃定，在完成PPP 項(xiàng)目相關(guān)評(píng)估時(shí)做到公平、公開(kāi)、公正。以期達(dá)到在合作前對(duì)社會(huì)資本有審查資質(zhì)，在合作中有追蹤調(diào)查，在合作后有相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估。由于PPP 項(xiàng)目種類繁多，考慮到公眾專業(yè)水平無(wú)法保證高質(zhì)量的信息反饋，相關(guān)部門(mén)可通過(guò)搭建公眾監(jiān)管平臺(tái)，疏通新媒體監(jiān)管通道，強(qiáng)化政府的無(wú)形監(jiān)管來(lái)解決以上信息缺失問(wèn)題。