基于規(guī)劃視角淺談如何加強(qiáng)宜昌城區(qū)“人口集聚”

王 琴，姚安立，高浩武

（宜昌市地理信息和規(guī)劃編制研究中心，湖北宜昌 443000）

當(dāng)前是城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的重要階段，城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的發(fā)展思想主要圍繞人民的中心地位，具體表現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方面，即圍繞人的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)質(zhì)量的提升?，F(xiàn)基于規(guī)劃視角淺談如何引導(dǎo)城區(qū)集聚更多人口，加快建設(shè)“三城五中心”。

1 城區(qū)人口現(xiàn)狀情況

人口總量方面，根據(jù)湖北統(tǒng)計(jì)年鑒和宜昌統(tǒng)計(jì)年鑒，2015—2019年，宜昌城區(qū)常住人口、城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)化率均逐年緩慢增加，戶籍人口整體下降，凈流入人口逐年增加，人口自然增長(zhǎng)率存在一定波動(dòng)，如表1所示。

表1 2015—2019年宜昌城區(qū)及湖北省人口有關(guān)情況

人口分布方面，西陵區(qū)仍是目前城市中活動(dòng)密度最高之地，復(fù)合了商業(yè)、行政、休閑、文化等多種功能，集聚了最密集的人口，而點(diǎn)軍區(qū)、猇亭區(qū)人口總量明顯較西陵區(qū)、伍家崗區(qū)等小。

人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)方面，據(jù)近年省內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，宜昌市常住人口中受高等教育程度（大專及以上）人數(shù)占比在省內(nèi)各地市中除武漢外名列前茅，有一定優(yōu)勢(shì)，但與武漢存在較大差距。

2 存在的問(wèn)題

目前城區(qū)人口集聚主要存在以下問(wèn)題：①人口城鎮(zhèn)化水平雖高于省內(nèi)平均水平，但城區(qū)人口年增長(zhǎng)率趨于平穩(wěn)，增長(zhǎng)動(dòng)力稍顯不足；②人口老齡化嚴(yán)重，老年人口占比在全省居高位，且老年人口占比持續(xù)上升，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力持續(xù)增加；③人口增長(zhǎng)方向與用地投放不匹配，在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市用地空間由單中心向多中心演變，“雙中心、多組團(tuán)”的規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)特征初現(xiàn)，但人口增長(zhǎng)方向未與用地空間相匹配，表現(xiàn)出職住不平衡特征。

3 基于自然資源規(guī)劃視角的城區(qū)人口吸納策略

3.1 競(jìng)爭(zhēng)力——夯實(shí)宜昌區(qū)域職能

目前，宜昌區(qū)域職能特征偏弱，存在“三峽”世界品牌借力不足、區(qū)域協(xié)同發(fā)展和輻射腹地能力不足、區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌不足等問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)階段宜昌對(duì)周邊人口吸引能力仍有待提升。宜昌需深入夯實(shí)以下的城區(qū)職能，如省域副中心、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范城市及長(zhǎng)江中上游區(qū)域性中心城市等，從而增強(qiáng)區(qū)域輻射帶動(dòng)能力，積極承接人口轉(zhuǎn)移機(jī)遇。

（1）更廣度地對(duì)外開(kāi)放，建設(shè)世界水電名城。以宜昌為節(jié)點(diǎn)打通水陸對(duì)外開(kāi)放大通道，主動(dòng)鏈接“一帶一路”，深度借力三峽品牌，打造長(zhǎng)江三峽旅游圈，構(gòu)筑宜昌—區(qū)域旅游營(yíng)運(yùn)樞紐，與西安、武漢、重慶、長(zhǎng)沙等城市共同構(gòu)建國(guó)際旅游共同體；堅(jiān)持“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，推動(dòng)宜昌工業(yè)產(chǎn)品“走出去”，借助三峽大壩在國(guó)際社會(huì)中的影響力，將國(guó)際大事件“引進(jìn)來(lái)”，推動(dòng)內(nèi)陸城市國(guó)際化。

（2）更進(jìn)一步的區(qū)域協(xié)同，圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，創(chuàng)建區(qū)域中心城市，更新“漢宜”共同體；促使區(qū)域具有較強(qiáng)的輻射能力，使其由“宜荊荊恩”逐漸轉(zhuǎn)變和發(fā)展為“宜昌大都市圈”，并在張家界、荊州、恩施、襄陽(yáng)的協(xié)助下，提升協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量。

（3）更全面的交通體系，對(duì)“一高兩港”區(qū)域的交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行更新和整合。進(jìn)一步優(yōu)化直接聯(lián)通的高鐵網(wǎng)絡(luò)，并以區(qū)域?yàn)橹行?，?chuàng)建航空樞紐及旅游機(jī)場(chǎng)，整合白洋港和茅坪港建設(shè)長(zhǎng)江中游航運(yùn)中心，加強(qiáng)與枝江站鐵水聯(lián)動(dòng)，打造國(guó)際貨運(yùn)平臺(tái)。

3.2 創(chuàng)造力——激發(fā)城市產(chǎn)業(yè)活力

隨著宜昌尤其是城區(qū)的城市加快了轉(zhuǎn)型步伐并調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷轉(zhuǎn)換新舊動(dòng)能、構(gòu)建漢宜創(chuàng)新共同體等手段大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，能促進(jìn)人口聚集，建設(shè)區(qū)域性先進(jìn)制造業(yè)中心、區(qū)域性現(xiàn)代服務(wù)中心。

（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三回歸”和“三融入”?？傮w來(lái)說(shuō)，城區(qū)要做到三個(gè)回歸：科技回歸、人才回歸、服務(wù)回歸；三個(gè)融入：融入到國(guó)內(nèi)大循環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈與供應(yīng)鏈；國(guó)際大循環(huán)新型的消費(fèi)領(lǐng)域；一帶一路以及基建出海新興市場(chǎng)中去。通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和資本轉(zhuǎn)移帶來(lái)人口的提升。

（2）提升城區(qū)大制造產(chǎn)業(yè)。為城區(qū)大制造業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效，依托傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)科技的進(jìn)一步創(chuàng)新，構(gòu)建以“新材料科技+大裝備”“新生物技術(shù)+大健康”“新能源科技+大環(huán)?！睘橹е摹叭氯蟆笨萍贾圃飚a(chǎn)業(yè)簇群。

（3）培育城區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。創(chuàng)新升級(jí)城區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，構(gòu)建外向、智慧的服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，特別是將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段貫穿在物流供應(yīng)鏈、國(guó)際交往、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，同時(shí)積極發(fā)展科教、康養(yǎng)、旅游等領(lǐng)域，助推創(chuàng)新“宜昌服務(wù)”。

3.3 吸引力——構(gòu)筑城市宜人空間

除收入因素、發(fā)展與提升空間外，創(chuàng)建的宜居、宜培養(yǎng)人才的優(yōu)美環(huán)境氛圍逐漸吸引周邊人口特別是高端人才落戶，加快建設(shè)區(qū)域性科教創(chuàng)新中心。

（1）打造職住平衡的空間布局。有關(guān)研究表明宜昌城區(qū)居民平均通勤距離5～6km，相當(dāng)于大城市的出行距離的長(zhǎng)度。城區(qū)職住通勤集中向西陵區(qū)聯(lián)系，各區(qū)的自平衡度都不高。未來(lái)城區(qū)應(yīng)重點(diǎn)盤(pán)活各組團(tuán)內(nèi)部產(chǎn)城空間布局體系，關(guān)注組團(tuán)內(nèi)循環(huán)效率，以匹配就業(yè)為重點(diǎn)引導(dǎo)新增住宅在產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)重點(diǎn)投放。

（2）供給多樣化的住房產(chǎn)品。臨近就業(yè)中心增加中小戶型住宅或單身宿舍，提供適合就業(yè)群體的相對(duì)低成本或過(guò)渡型住房選擇；開(kāi)展城中村改造“回頭看”行動(dòng)，保留基礎(chǔ)設(shè)施和配套條件尚可的老社區(qū)，通過(guò)密度疏解和社區(qū)更新等方式，改造為適合初創(chuàng)人群的低成本生活空間；促進(jìn)城鎮(zhèn)住房保障體系的進(jìn)一步發(fā)展，并在保障性住房的建設(shè)方面，提高社會(huì)資本的參與積極性。

（3）提供優(yōu)質(zhì)共享的公共服務(wù)。按照人性化需求，建設(shè)步行10min生活圈，均等化布局日常消費(fèi)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、運(yùn)動(dòng)、文化等社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施。此外，還需大力擴(kuò)建基本公共服務(wù)設(shè)施，使其具有相對(duì)較高的覆蓋面，并使每一位持有居住證的居民，均能夠享受到公共服務(wù)設(shè)施的便利，并在公共服務(wù)體系中納入隨遷家屬，特別是隨遷老人及隨遷子女享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)權(quán)利和義務(wù)教育權(quán)利。

3.4 感染力——塑造城市品質(zhì)環(huán)境

宜昌山水資源稟賦優(yōu)勢(shì)顯著，通過(guò)改善城市空間品質(zhì)、塑造理想居住環(huán)境、彰顯城市特色，可促使城市具有越來(lái)越大的感染力，從而加快建設(shè)區(qū)域性文化旅游中心。

（1）延續(xù)綠色優(yōu)質(zhì)的生態(tài)本底。對(duì)“兩脈青山、一江五水”的自然格局進(jìn)行加固，以生態(tài)保護(hù)為目的，加強(qiáng)管理和控制生態(tài)環(huán)境，促使自然生態(tài)格局更具穩(wěn)定性。依據(jù)美國(guó)國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)，展開(kāi)對(duì)包含三峽、五峰、興山在內(nèi)的國(guó)家公園的建設(shè)，效仿上海崇明島，來(lái)加強(qiáng)對(duì)百里洲國(guó)家生態(tài)島的創(chuàng)新建設(shè)，促使創(chuàng)建的生態(tài)工程更具世界影響力。

（2）塑造特色彰顯的城市風(fēng)貌。對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化和加強(qiáng)，注重其發(fā)展更富高質(zhì)量、高品質(zhì)和綠色化；挖潛世界級(jí)資源的價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江兩岸的建設(shè)，改善兩岸的風(fēng)景，使左岸和右岸分別呈現(xiàn)出都市特點(diǎn)和風(fēng)景特色，促使主城濱江實(shí)現(xiàn)貫通開(kāi)放，形成富有宜昌特色的城市風(fēng)貌。

（3）挖掘多元活力的人文生活。讓城市回歸人的生活，通過(guò)遇見(jiàn)風(fēng)景的魅力圈、遇見(jiàn)人文的文化圈、遇見(jiàn)活力的運(yùn)動(dòng)圈、遇見(jiàn)多彩的生活圈的建設(shè)，繪制市域風(fēng)景魅力地區(qū)和城區(qū)活力地圖，為不同的人群提供多樣化的生活方式。

4 政策建議

4.1 保持人口科學(xué)增長(zhǎng)，促進(jìn)人口素質(zhì)不斷提高

①自2016年放開(kāi)二胎政策以來(lái)，宜昌市新生人口有一定的增長(zhǎng)，但逐漸顯現(xiàn)放緩態(tài)勢(shì)，需認(rèn)真分析總結(jié)其原因，及時(shí)出臺(tái)政策制度積人口科學(xué)增長(zhǎng)；②加強(qiáng)對(duì)人才資源的進(jìn)一步引進(jìn)，依據(jù)漢宜創(chuàng)新共同體，構(gòu)筑“流動(dòng)實(shí)驗(yàn)室”、采用“技術(shù)顧問(wèn)”等方式，促進(jìn)區(qū)域之間的技術(shù)與知識(shí)交流，構(gòu)建“候鳥(niǎo)式”創(chuàng)新人才池；在資金和政策方面，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的投資和扶持，并借助多種方式，如政府公益培訓(xùn)、聯(lián)合培訓(xùn)、訂單式教育、委托培養(yǎng)等，來(lái)提升新型產(chǎn)業(yè)工人的知識(shí)素養(yǎng)和專業(yè)技能，使其更適應(yīng)于當(dāng)前的生產(chǎn)體系。

4.2 用足用活土地政策，實(shí)施產(chǎn)業(yè)

①?gòu)漠a(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先保障、加快供地機(jī)制、創(chuàng)新供地方式、優(yōu)化供地服務(wù)等方面加強(qiáng)改革，推行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)人口增加；②推進(jìn)集體土地入市，加速盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)土地資源，推動(dòng)城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)，將新的活力注入到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中來(lái)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展創(chuàng)建新格局。

4.3 實(shí)施戶籍制度改革，助推城市化進(jìn)程

①開(kāi)放落戶條件，全面取消城鎮(zhèn)落戶限制，優(yōu)化簡(jiǎn)化落戶程序；②鼓勵(lì)各類人才落戶宜昌，落實(shí)創(chuàng)業(yè)就業(yè)群體補(bǔ)貼，加大住房保障力度；③完善配套改革，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)基本公共服務(wù)平等共享，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程。

4.4 適時(shí)啟動(dòng)區(qū)劃調(diào)整，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力

為了加快區(qū)域融合，可考慮將周邊縣市納入宜昌主城區(qū)，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大城區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和行政管理權(quán)，大幅提升城鎮(zhèn)發(fā)展能力、輻射能力和城市競(jìng)爭(zhēng)力，從而吸納更多人口。