重大公共衛(wèi)生危機(jī)治理中旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策差異及協(xié)同研究
——基于122 份政策文本的計(jì)量探索

石培華，翟燕霞

(南開大學(xué) 旅游與服務(wù)學(xué)院,天津 300350)

一、引言

新冠肺炎疫情是全球重大公共衛(wèi)生災(zāi)難,也是一場全球治理危機(jī),是對國家治理體系和治理能力的一次大考。此次疫情傳染力強(qiáng)、危險(xiǎn)性大、覆蓋面廣、防控難度大、影響程度深廣,不僅威脅人類的生命安全與身體健康,對人們的生活方式、消費(fèi)方式、出行方式、工作模式等產(chǎn)生影響,不可避免地對面臨內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境的宏觀經(jīng)濟(jì)、不同產(chǎn)業(yè)和微觀企業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊[1]。疫情的傳播性直接影響了以人員流動和接觸為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)部門,對餐飲住宿、旅游等眾多行業(yè)產(chǎn)生相當(dāng)大的沖擊,加上新冠肺炎疫情爆發(fā)的特殊時(shí)期正值春節(jié)假期,原本在假期收入效應(yīng)顯著增加的旅游、餐飲等服務(wù)性行業(yè)卻因經(jīng)濟(jì)活動放緩和暫停而遭受重創(chuàng)[2]。尤其是中小微企業(yè)在數(shù)量上已經(jīng)成為旅游企業(yè)的主體,抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、體量小、資金壓力大,陷入經(jīng)營困境,不少企業(yè)處于停擺狀態(tài),甚至面臨資金鏈斷裂破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)美國政策學(xué)家詹姆斯·安德森在其《公共政策制定》一書對政策議程問題做出的具體闡述,他認(rèn)為某種危機(jī)或驚人的事件、抗議活動、新聞媒介的報(bào)道等因素可以促成政策議程的建立。新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為政策議程的內(nèi)在觸發(fā)機(jī)制,成為公共政策的潛在先導(dǎo)。為使得旅游企業(yè)盡快恢復(fù)生產(chǎn),中央到地方(為了表述上的方便,國家部委等部門簡稱“中央”,地方政府及有關(guān)部門簡稱“地方”)從資金支持、金融扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、物業(yè)租金、穩(wěn)崗就業(yè)等方面出臺系列促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策法規(guī),著力統(tǒng)籌疫情防控和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩手抓”,對旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)帶來推動和支撐作用。

伴隨著數(shù)據(jù)時(shí)代的到來,政策信息公開程度顯著提升,政策文獻(xiàn)是一種政策信息物化的載體,為政策文獻(xiàn)量化研究提供可依托的客觀的數(shù)據(jù)路徑。文獻(xiàn)計(jì)量、語義分析、可視化分析等研究方法的不斷成熟和拓展,為公共政策的計(jì)量研究提供廣闊的空間和多元的視角[3]。鑒于此,本研究通過梳理疫情期間旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本,嘗試引入內(nèi)容分析、共詞分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析,從政策外部屬性和內(nèi)部要素,構(gòu)建“政策時(shí)間維度—政策空間維度—政策發(fā)文主體—政策主題內(nèi)容”分析框架,對比中央層面和地方層面政策差異。不僅可以從宏觀層面了解旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策演進(jìn)規(guī)律,探析旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策擴(kuò)散路徑；還可以從微觀層面明晰旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策意圖,觀測旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策工具組合,對提高旅游企業(yè)應(yīng)急管理綜合能力和協(xié)同治理具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

政策計(jì)量分析為政策變遷、政策演進(jìn)、政策擴(kuò)散、政策間斷均衡提出了新的分析框架[4],在科技創(chuàng)新[5-6]、反貧困[7]、養(yǎng)老服務(wù)[8]、新能源汽車補(bǔ)貼[9]、居民生活節(jié)能引導(dǎo)[10]、城市土地集約利用[11]、風(fēng)能[12]、半導(dǎo)體照明產(chǎn)業(yè)[13]等方面已形成豐富的研究成果。通過對旅游政策研究成果梳理,研究視角主要集中在政策制定和政策決策、政策演進(jìn)、政策評估方面。

第一,在政策制定和政策決策方面,政策會受到不同社會因素的影響,在不同的社會、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境中,這些影響因素是有差異的。Airey et al.[14]基于“以政策為導(dǎo)向?qū)W習(xí)”和“協(xié)調(diào)”理論,探討了1978 年以來中國旅游部門參與國家決策的關(guān)鍵角色和制度過程的研究。Estol et al.[15]回顧了歐盟委員會在2010 年制定旅游政策的程序復(fù)雜性。Farsari et al.[16]運(yùn)用復(fù)雜系統(tǒng)方法研究了希臘不同決策層決策者對可持續(xù)旅游政策的看法,盡管存在結(jié)構(gòu)性差異,但希臘各級的政策明確注重旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。

第二,在政策演進(jìn)方面。Soshiroda[17]對1859—2003 年日本對入境政策演進(jìn)階段特征及在促銷、廣告、服務(wù)等方面的特點(diǎn)進(jìn)行描述性分析。Rodriguez et al.[18]通過對西班牙創(chuàng)新商業(yè)集團(tuán)方案的分析,打開了旅游創(chuàng)新政策實(shí)施的“黑匣子”,該方案通過自上而下的混合方式促進(jìn)創(chuàng)新嵌入在集群中的自下而上的協(xié)作。胡北明等[19]基于1949—2018 年中央政府及相關(guān)部門發(fā)布的413 個(gè)旅游發(fā)展政策文件,從政策樣本的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面進(jìn)行系統(tǒng)分析。鄒永廣[20]采用政策量化分析視角,對1 916 件旅游安全政策文件從我國旅游安全政策的總量、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容,以及旅游安全政策設(shè)定的主體部門等方面對旅游安全政策的歷史演進(jìn)特征進(jìn)行了分析。

第三,在政策評估方面。Logar[21]使用案例分析法,評估了克羅地亞茨里克維尼察市沿海城鎮(zhèn)使用經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管或體制政策手段(具體包括生態(tài)稅、使用費(fèi)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、生態(tài)標(biāo)簽、配額、分區(qū)、可交易建筑許可證和產(chǎn)權(quán)變更)對旅游發(fā)展影響的效果。Liu et al.[22]利用中國臺灣地區(qū)旅游政策改進(jìn)計(jì)劃的實(shí)證案例,提出了一種基于混合MCDM 方法的有效旅游政策評價(jià)模型。李鋒等[23]、鄧濤濤等[24]、李光勤等[25]、楊克文等[26]分別對我國1978—2011 年出臺的與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的78 項(xiàng)大小政策、國際旅游島戰(zhàn)略、旅游局變更為旅游發(fā)展委員會制度進(jìn)行量化評估。Hwang et al.[27]采用二元Logit 模型和分解技術(shù),對實(shí)驗(yàn)組和對照組進(jìn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析和模擬,說明韓國鄉(xiāng)村旅游政策有助于使農(nóng)村收入來源多樣化,緩解收入不穩(wěn)定。Boukas et al.[28]對旅游政策制定者和利益相關(guān)者進(jìn)行了11 次訪談,并結(jié)合政策資料的文獻(xiàn)分析,認(rèn)為塞浦路斯的旅游政策僅間接解決了居民的福祉,需要對以地方繁榮為重點(diǎn)的政策進(jìn)行重新定位。Liou et al.[29]采用擴(kuò)展重力模型(EGM),探討2001—2017 年中國對中國臺灣地區(qū)開放政策下,入境游客數(shù)量的變化與中國內(nèi)地和19 個(gè)主要國家的游客對中國臺灣地區(qū)的相應(yīng)旅游收入之間的關(guān)系。

綜上所述,旅游政策研究成果呈現(xiàn)上升的趨勢,國外關(guān)于旅游政策研究成果較為豐碩。研究視角和主題較為集中,依托理論有社會中心論(Social Centring)、分類評定模型(Logit Model,又作Logistic Regression)、多準(zhǔn)則決策模型(Multi-Criteria Decision-Making,MCDM)、可計(jì)算的一般均衡模型(Computable General Equilibrium,CGE)等。研究方法逐漸契合公共政策量化分析方法,從政策評估常用的雙重差分法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法到案例分析法、層次分析法、文本分析法、準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)等方面,定性研究方法和定量研究方法混合使用成為趨勢,已有研究成果為本研究開展提供良好的基礎(chǔ)和借鑒。但是,因缺乏擁有政治學(xué)、公共政策、政策科學(xué)等背景的研究學(xué)者,已有研究成果基礎(chǔ)理論研究較為薄弱,沒有形成統(tǒng)一的理論框架,也尚未形成旅游政策系統(tǒng)理論。以往旅游政策研究更多是從常規(guī)情境出發(fā),卻忽略了危機(jī)情境下旅游政策的特征。新冠肺炎疫情是國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,是百年一遇的健康危機(jī),危機(jī)情境下旅游政策研究兼具復(fù)雜性和特殊性。基于此,本研究將在疫情沖擊背景下,基于政策差異和政策變遷視角,借助于政策科學(xué)理論中經(jīng)典的政策擴(kuò)散理論、間斷—均衡理論(Punctuated-Equilibrium Theory,PET),對中央層面和地方層面旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策進(jìn)行研究,以期從理論和實(shí)踐雙重視角更加全面、客觀地探究旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策差異規(guī)律。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來源

旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策是由中央和地方等政策制定部門在危機(jī)情境下密集出臺的政策包,兼具代表性、典型性、廣泛性、完整性。依據(jù)以下原則進(jìn)行政策文獻(xiàn)的搜集和整理:第一,搜集整理范圍涵蓋從中央到地方等官方?jīng)Q策者制定的政策法規(guī)。官方?jīng)Q策者指的是廣義的政府,即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨。政策主題是針對復(fù)工復(fù)產(chǎn)和疫情防控,政策文本內(nèi)容中直接出現(xiàn)“旅游”“企業(yè)”等關(guān)鍵詞,間接提到“企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)”而沒有直接提到“旅游企業(yè)”的政策不在考慮范圍內(nèi)。第二,主要選取法律法規(guī)、意見、辦法、細(xì)則、通知等,技術(shù)或行業(yè)規(guī)范、信函、批示等類型的政策不計(jì)入統(tǒng)計(jì)范圍。通過以“疫情”“旅游”等為關(guān)鍵詞,在中華人民共和國文化和旅游部、中國政府網(wǎng)、各省市文旅廳(局)及相關(guān)政府網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫、北大法意數(shù)據(jù)庫等多種公開網(wǎng)站檢索。第三,政策選取的時(shí)間段是以中華人民共和國文化和旅游部和國家文物局辦公室于2020 年1 月22 日出臺的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》首部針對疫情防控的政策為開始,政策收集時(shí)間截止到2020 年8月18 日。通過對搜集的文件進(jìn)行整理匯總、篩選剔除,最終得到旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本122 份(見表1)。第四,對下載整理的政策文本按照“政策頒布單位、政策名稱、政策頒布時(shí)間”錄入到Excel,并對政策文本進(jìn)行梳理匯總,形成政策文本數(shù)據(jù)庫,政策資料豐富,內(nèi)容權(quán)威,確保研究的客觀性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

(二)研究方法

從文本挖掘的角度,使用文獻(xiàn)計(jì)量分析方法、共詞分析法、內(nèi)容分析法、社會網(wǎng)絡(luò)分析法對旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本進(jìn)行量化研究,更好地揭示和客觀地把握政策差異的特征、規(guī)律及其發(fā)展趨勢。政策文獻(xiàn)計(jì)量是一種將文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)、社會學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等科學(xué)方法融入政策分析中,系統(tǒng)分析政策文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)屬性的研究方法,能夠?qū)φ咧黝}、政策目標(biāo)、政策主體合作模式、政策體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行量化分析。共詞分析法以學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞為研究對象,一組關(guān)鍵詞通常代表一篇論文的研究主題。內(nèi)容分析法是社會科學(xué)中常用的系統(tǒng)的、客觀的、量化的研究方法,是一種遵循自然主義范式的廣泛使用的定性分析技術(shù)[30],定義為一種觀測研究方法,用于系統(tǒng)地評估所有形式的記錄通信的符號內(nèi)容,可將文字語言轉(zhuǎn)化為可量化的分析結(jié)果,近幾年越來越多地運(yùn)用到旅游研究領(lǐng)域。社會網(wǎng)絡(luò)分析法是針對政策中的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析常用的研究方法,關(guān)鍵在于把復(fù)雜多樣的關(guān)系形態(tài)表征為一定的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型,然后基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析個(gè)體行動和社會結(jié)構(gòu)的意義。在對政策文本主題詞進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)可視化分析中,借助質(zhì)性分析軟件ROSTCM6,構(gòu)建語料庫并進(jìn)行文本分詞,過濾無意義詞,然后提取文本高頻詞并構(gòu)建共詞矩陣,通過NetDraw 構(gòu)建主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖。

(三)研究框架

旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策是不同層級政府之間政策差異與協(xié)同的辯證統(tǒng)一,政策制定主體包括中央政府和地方政府兩方面,由于政策制定主體的治理能力、治理基礎(chǔ)的不均衡,中央制定的政策更具有全局性、指導(dǎo)性和原則性,而地方政府制定的政策更具有針對性、特殊性和可操作性[31]。基于政策多維的特征,探討客觀存在的府際間的政策差異,進(jìn)而判斷協(xié)同治理的挑戰(zhàn)、空間和趨勢。從政策外部屬性和政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度,構(gòu)建“政策發(fā)文時(shí)間—政策發(fā)文空間—政策發(fā)文主體—政策主題內(nèi)容”分析框架(見圖1)。從政策外部屬性看,“政策發(fā)文時(shí)間”說明旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策演進(jìn)特征以及地方對中央政策的響應(yīng)速度,可以從政策擴(kuò)散的視角分析；“政策發(fā)文空間”反映的是旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的區(qū)域差異和空間維度。從政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,“政策發(fā)文主體”表明旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的結(jié)構(gòu)與合作、府際關(guān)系；“政策主題內(nèi)容”體現(xiàn)中央和地方政府制定政策的關(guān)注點(diǎn)和聚焦的主題。

四、分析與結(jié)果

(一)政策時(shí)間維度

從2020 年1 月22 日文化和旅游部辦公廳和國家文物局辦公室出臺《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》后,中央相關(guān)負(fù)責(zé)部門和各級地方政府陸續(xù)出臺具體政策和配套措施。從政策發(fā)文的時(shí)間總體來看,2020 年1 月22 日到2020 年8 月18 日,各級政府共頒布了122 份政策文件,中央層面政策文件29 份,地方層面政策文件93 份。從每月頒布的政策數(shù)量視角分析,不同月份政策規(guī)模顯著差異,從2020 年1 月份到4 月份,每個(gè)月出臺的旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文件數(shù)量依次是4 份、53 份、19 份、13 份；5 月到7 月政策文件數(shù)量均是10 份；8 月份政策文件數(shù)量是3 份。一般而言,政策擴(kuò)散遵循漸進(jìn)主義邏輯,一項(xiàng)政策從產(chǎn)生到被各級政府采納需要經(jīng)過漫長的時(shí)間,基本上是以“年”為單位。危機(jī)情境下旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策擴(kuò)散不同于傳統(tǒng)的漸進(jìn)模式“初期緩慢增長—中期平穩(wěn)提升—后期漸緩趨平”,呈現(xiàn)S 型擴(kuò)散曲線,而是呈現(xiàn)政策爆發(fā)的非漸進(jìn)典型模式,即指數(shù)型的R型擴(kuò)散曲線,具備“初期急劇爆發(fā)—后期趨緩飽和”的特征,在短時(shí)間內(nèi)急劇擴(kuò)散。政策爆發(fā)(Policy Outbreaks)是Boushey 基于流行病傳播機(jī)制和框架,闡釋了多元治理主體在注意力驅(qū)動下對政策創(chuàng)新作出不同程度采納的過程[32]。政策擴(kuò)散的流行病學(xué)解釋框架是對傳統(tǒng)漸進(jìn)主義政策擴(kuò)散分析的優(yōu)化。

從中央層面來看,發(fā)文高峰期是2020 年2 月份,發(fā)文數(shù)量10 份,占中央層面政策數(shù)量的比例為31.03%,該階段全國防控形勢異常嚴(yán)峻,各地啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)。隨著疫情得到初步的遏制,國務(wù)院先后建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、復(fù)工復(fù)產(chǎn)推進(jìn)工作機(jī)制。在這一形勢下,中華人民共和國文化和旅游部,國家文物局,銀保監(jiān)會,中國人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會、稅務(wù)總局等圍繞“暫停旅游企業(yè)經(jīng)營活動”“中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)”“金融支持”“促進(jìn)消費(fèi)”“幫扶服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶扶持”“處理涉疫情旅游合同糾紛”“農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”等主題先后發(fā)布諸多政策文件。從地方層面看,政策發(fā)文高峰期亦是2 月份,發(fā)文數(shù)量43 份,占地方層面政策數(shù)量的比例為46.24%。地方層面在政策數(shù)量上高于中央層面,并且地方層面政策發(fā)文趨勢與中央層面政策基本保持一致,這說明地方政府積極響應(yīng)和遵守國家制度安排。為更進(jìn)一步考慮疫情暴發(fā)與政策響應(yīng)的時(shí)差問題,結(jié)合中國公共政策擴(kuò)散模式進(jìn)行解釋。中國公共政策擴(kuò)散模式主要有四種,分別是自上而下的層級擴(kuò)散模式、自下而上的政策采納和推廣模式、區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式、政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式[33]。但是,從政策頒布的時(shí)間先后來看,疫情期間旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策“中央級—省級—市級”自上而下的政策擴(kuò)散表現(xiàn)非常明顯。

(二)政策空間維度

從空間角度理解旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策是理解政策擴(kuò)散的關(guān)鍵維度,能夠更深度地理解危機(jī)情景下政策擴(kuò)散模式的特殊性。盡管從政策數(shù)量上各個(gè)地區(qū)差異甚小,但是在空間上各地出臺復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策力度和政策擴(kuò)散模式存在較大差異。一般而言,政策擴(kuò)散具有梯度性,政策從原生地向政策勢能較低的周邊地區(qū)擴(kuò)散,催生鄰近效應(yīng)、等級效應(yīng)、軸向效應(yīng)、集聚效應(yīng)。就旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策而言,不同城市屬性、地方政府采納政策的積極性、政治制度特征、旅游業(yè)發(fā)展程度、疫情形勢等影響政策制定的方向和動力,政策擴(kuò)散呈現(xiàn)傳染性擴(kuò)散模式[34]。其中,傳染性擴(kuò)散模式借用流行病學(xué)的框架進(jìn)行說明,包括病毒特性、攜帶者分布、接觸者的易感性等特征,綜合影響流行病傳播的速度和范圍。政策也具有傳染性,基本上呈現(xiàn)以危機(jī)中心、政治中心和經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域,當(dāng)此區(qū)域政府制定企業(yè)紓困政策后,鄰近區(qū)域被政策傳染的可能性大大增加,最終呈現(xiàn)散亂狀多向擴(kuò)散的路徑。

具體而言,除香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)外,其余31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均有“旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)”相關(guān)發(fā)文。發(fā)文數(shù)量較多的地區(qū)分別是北京和安徽,政策文件數(shù)量均是6 份,河北、遼寧、江蘇、山東、海南、吉林、陜西、甘肅省份為4 份。湖北作為此次疫情的危機(jī)中心,盡管湖北省旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好,武漢市旅游接待人次數(shù)近五年居全國副省級城市首位,但是復(fù)工復(fù)產(chǎn)帶來的防控成本和風(fēng)險(xiǎn)的增加,復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策文件數(shù)量較少,只有2份。分布在周邊的安徽省旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策文件數(shù)量是6 份,這說明危機(jī)情境中政策擴(kuò)散呈現(xiàn)“弱中心”效應(yīng)。但從2020 年8 月8 日起,湖北省實(shí)施全省A 級旅游景區(qū)對全國游客免門票開放的政策后,湖北省旅游市場復(fù)蘇勁頭強(qiáng)勁。作為危機(jī)處理指揮中心、經(jīng)濟(jì)中心和政治中心的北京市,人口流動大,防控風(fēng)險(xiǎn)高,在“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”的原則下,地方政府政治壓力更大,旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的數(shù)量最多,這說明以北京為核心的“強(qiáng)中心”效應(yīng)[35]。

總之,從政策空間維度可以發(fā)現(xiàn),中國特殊的體制特點(diǎn)在于中央和地方政府之間不僅存在命令與服從、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,一定程度上還存在相互博弈的互動關(guān)系。這種互動關(guān)系就使得每一級政府在政策擴(kuò)散中扮演重要的角色,使得地方政府在政策制定中擁有自主性空間,共同為促進(jìn)政策擴(kuò)散和創(chuàng)新起到助推作用,協(xié)同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)政策發(fā)文主體

公共政策的運(yùn)行是以公共政策系統(tǒng)為基礎(chǔ)的,政策主體是公共政策系統(tǒng)的重要組成部分,理解和分析旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策主體在府際的學(xué)習(xí)與采納對地方治理主體提升治理效能具有重要的價(jià)值和意義。統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是復(fù)雜性工作,需要社會各方力量的參與。從發(fā)文機(jī)構(gòu)來看,旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策條文涉及中央發(fā)文機(jī)構(gòu)34個(gè),地方發(fā)文機(jī)構(gòu)114 個(gè)(見表2)。

表2 中央和地方各機(jī)構(gòu)發(fā)文情況

從中央層面和地方層面對比而言,中央層面的政策文本“疫情”出現(xiàn)的頻次最多,內(nèi)容聚焦在“就業(yè)、政策、健康、復(fù)工、市場、金融、安全”等方面,而地方層面的政策文本“企業(yè)”出現(xiàn)的詞頻最多,內(nèi)容聚焦在“消費(fèi)、項(xiàng)目、金融、市場、資金、貸款、物資”等方面。這說明央地政策主題存在異同。共同之處在于央地政策均強(qiáng)調(diào)“市場”的作用,均在推動“六穩(wěn)六保”工作落入實(shí)地,確保市場主體逐步走向正軌。金融支持成為旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的有力措施,具體包括為企業(yè)提供專項(xiàng)信貸額度、加大貸款展期和續(xù)貸力度、減免利息等舉措。不同之處在于中央政策文本中“就業(yè)”提及比較多,保就業(yè)處于政策目標(biāo)的首要位置,凸顯穩(wěn)定居民就業(yè)和保住工作崗位是經(jīng)濟(jì)工作的底線。如2020 年8 月6 日,人力資源和社會保障部、國家和發(fā)展改革委員會等十五部門出臺《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟穼r(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)做了重要部署,提出支持發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游等產(chǎn)業(yè),促進(jìn)就地就近就業(yè)。地方政策提到“消費(fèi)”和“項(xiàng)目”比較多,打出促消費(fèi)的政策“組合拳”,通過發(fā)放消費(fèi)券助力旅游市場回暖；注重旅游基礎(chǔ)項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè),提高旅游服務(wù)的智能化、便利化、數(shù)字化。

此外,結(jié)合政策變遷理論,對不同階段政策主題變化進(jìn)行分析與探討。間斷-均衡理論(Punctuated-Equilibrium Theory,PET)在政策變遷中較為常見,此理論跳出傳統(tǒng)的漸進(jìn)主義邏輯,解釋公共政策在長期穩(wěn)定的狀態(tài)下偶爾發(fā)生非連續(xù)(Disjoint)或劇烈(Dramatic)的變遷[36]。間斷-均衡理論是由美國學(xué)者弗蘭克·鮑姆加特納(Frank.Baumgartner)和布萊恩·瓊斯(Bryan D.Jones)于20 世紀(jì)90 年代將古生物學(xué)中的“間斷-均衡”理論引入到公共管理領(lǐng)域,已經(jīng)成為重要的公共政策理論。一般而言,政策總體性目標(biāo)、關(guān)鍵事件、政策數(shù)量等是劃分政策變遷的重要間斷節(jié)點(diǎn)；有限的注意力和注意力轉(zhuǎn)移是導(dǎo)致政策穩(wěn)定和政策突變的基本原因[37],政策變遷過程是政策場域中多元行動者價(jià)值理念共同作用的結(jié)果[38]。依據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書中提到的中國抗擊疫情的艱辛歷程劃分的五個(gè)階段,即迅即應(yīng)對突發(fā)疫情、初步遏制疫情蔓延勢頭、本土新增病例數(shù)逐步下降至個(gè)位數(shù)、取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)及湖北保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果、全國疫情防控進(jìn)入常態(tài)化,結(jié)合圖1 的結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn)2020 年1～3 月是旅游企業(yè)紓困政策擴(kuò)散間斷期。此期間,旅游企業(yè)暫停經(jīng)營活動,旅游政策主題是“疫情防控”“保障服務(wù)”“改革發(fā)展”等。2020年4 月份以后是政策擴(kuò)散均衡期,旅游企業(yè)從復(fù)工復(fù)產(chǎn)逐漸擴(kuò)大,并從4 月28 日后,全國疫情防控進(jìn)入常態(tài)化,旅游政策主題轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M(fèi)”“就業(yè)”等,并主要針對中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶等傾向于減免稅費(fèi)、貸款貼息、物業(yè)租金、穩(wěn)崗就業(yè)等政策。

中央層面發(fā)文最多的機(jī)構(gòu)是文化和旅游部(16份),占總發(fā)文量的19.75%,其次分別為財(cái)政部(5份)、國家發(fā)展和改革委員會(4 份)、司法部(4 份)、國家衛(wèi)生健康委員會(4 份)、國家稅務(wù)總局(4 份)、中國人民銀行(4 份)。七大部門發(fā)文量占總發(fā)文量的50.62%。地方層面發(fā)文機(jī)構(gòu)則以人民政府辦公廳和文化和旅游廳(局)為主,發(fā)文數(shù)量分別是54份、29 份,分別占比35.76%、19.21%,二者合計(jì)占比為54.97%,超過發(fā)文比例的一半以上。財(cái)政廳(10份)、商務(wù)廳(6 份)、省委辦公廳(6 份)、中國人民銀行地方支行(6 份)、發(fā)展和改革委員會(6 份)、城鄉(xiāng)建設(shè)廳(6 份)六大部門均頒布旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策,八大部門合計(jì)發(fā)文占比為81.44%。其余13 部門比如稅務(wù)局、市場監(jiān)督管理局(廳)、地方銀行等均對旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容頒布出臺政策,但是政策發(fā)文量少,且較為分散。

在聯(lián)合發(fā)文方面,中央層面29 份政策中,聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量11 份,占比37.93%。其中,2 個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量是4 份,2 個(gè)部門以上聯(lián)合發(fā)文數(shù)量是7 份,占聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量比例為24.14%。如國家發(fā)展和改革委員會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、商務(wù)部、中國人民銀行、國資委、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局8 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情進(jìn)一步幫扶服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶緩解房屋租金壓力的指導(dǎo)意見》。地方層面政策93 份政策文件中,聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量是22 份,占比23.66%。其中,兩個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量是14 份,兩個(gè)部門以上聯(lián)合發(fā)文數(shù)量是8 份,占比8.60%。如海南省發(fā)展和改革委員會、海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、海南省財(cái)政廳等9 部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情進(jìn)一步幫扶服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶緩解房屋租金壓力的實(shí)施方案》的通知。

(四)政策主題內(nèi)容

政策主題是政策文本的主要內(nèi)容,在計(jì)量分析中通常是通過政策關(guān)鍵詞提取、詞頻分析、共詞分析等展現(xiàn)政策文本的焦點(diǎn)及其潛在的關(guān)系,進(jìn)而探究政策的主要內(nèi)容。借助文本挖掘軟件ROSTCM6 分析政策文本的主題詞；通過詞頻統(tǒng)計(jì)形成政策文件中頻率較高的主題詞(中央層面和地方層面的政策文本主題詞見表3 和表4),并對這些高頻主題詞構(gòu)建共詞矩陣；利用社會網(wǎng)絡(luò)可視化分析軟件Net-Draw,構(gòu)建旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本高頻詞的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖(見圖2 和圖3),網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)大小代表的是發(fā)文頻次,節(jié)點(diǎn)越大,說明此節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中占有的位置越重要。連線的粗細(xì)代表的是合作聯(lián)系關(guān)系,連線越粗,說明二者之間的聯(lián)系越緊密。距離越近,越有可能形成一個(gè)聚類。從中央層面來看,政策文本的高頻詞分別是“疫情”“企業(yè)”“旅游”“服務(wù)”“文化”。詞頻分別是476、364、343、254、155。中介中心度依次是554.010、74.976、38.000、16.667、10.643。從地方層面來看,政策文本的高頻詞分別是“企業(yè)”“疫情”“旅游”“服務(wù)”“政策”。詞頻分別是3 573、2 111、1 631、1 210、946,中介中心度依次是920.000、140.667、92.667、22.000、0.667。分析結(jié)果說明五個(gè)詞在中央和地方政策文本中的重要性最高,具有較高的影響力,央地政策均注重旅游企業(yè)如何防控疫情,尤其是提到旅游服務(wù)質(zhì)量保證金暫退和旅游服務(wù)質(zhì)量提升。

圖2 中央層面政策主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

圖3 地方層面政策主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

表3 中央層面旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本主題詞

表4 地方層面旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本主題詞

五、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

研究對2020 年1 月份到8 月份共122 份旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文件,從府際政策差異視角出發(fā),從外部屬性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩方面,構(gòu)建“政策時(shí)間—政策空間—政策發(fā)文主體—政策主題內(nèi)容”分析框架,研究結(jié)果表明:第一,從外部屬性視角,就政策時(shí)間維度和空間維度而言,中央政府和地方政府發(fā)文的趨勢和高峰期基本趨于一致,地方政策響應(yīng)比較迅速。但是,一項(xiàng)政策的出臺,一般需要較長時(shí)間的調(diào)研。而旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策卻呈現(xiàn)非常規(guī)情境下的政策爆發(fā)的現(xiàn)象。中央政策以極快的速度傳播,外部環(huán)境的震蕩導(dǎo)致決策注意力的突然躍遷；政府有限理性下注意力失衡,使得注意力從常規(guī)治理轉(zhuǎn)移到“疫情防控”和“復(fù)工復(fù)產(chǎn)”方面；政策時(shí)空聚集特征可以由指數(shù)式增長特征的曲線刻畫[39]。第二,從內(nèi)部結(jié)構(gòu)視角,就政策發(fā)文主體而言,旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策主體差異化、多元化,但是聯(lián)合發(fā)力度不夠,部門間政策協(xié)同有待提升。就政策主題而言,由于疫情期間政策學(xué)習(xí)時(shí)間縮短,政策主題呈現(xiàn)相似的特征,政策內(nèi)容出現(xiàn)高度的同質(zhì)性,政策模仿現(xiàn)象嚴(yán)重,容易導(dǎo)致政策的擱置和模糊執(zhí)行。央地政策均強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性,而央地政策差異在于二者分別聚焦于就業(yè)和消費(fèi)。

(二)政策建議

根據(jù)上述中央和地方旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的差異,從以下三方面提出對策和建議:

第一,提升協(xié)調(diào)創(chuàng)制政策水平,完善政策協(xié)同機(jī)制。由于旅游活動開展具有復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性等特征,復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策制定亟需加強(qiáng)跨區(qū)域、跨層級的機(jī)構(gòu)間合作。完善政策協(xié)同機(jī)制,注重政策創(chuàng)制過程中的橫向協(xié)調(diào)與縱向溝通,建立和完善針對不同規(guī)模、不同地區(qū)、不同部門的較規(guī)范的現(xiàn)代化治理政策體系[40]。如疫情影響程度越嚴(yán)重的地區(qū)和啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)較長時(shí)間的地區(qū),應(yīng)該加大對旅游企業(yè)的扶持力度。旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策制定速度快、效率高、覆蓋面廣,充分顯示我國政治制度和經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢,但是稅費(fèi)政策落地的效果偏低,存在體制和機(jī)制不適用矛盾[41]。很多省份的政策文本中提到鼓勵(lì)旅游企業(yè)數(shù)字化發(fā)展,線上辦公等,但是中小旅游企業(yè)由于線上辦公效率低下等問題,這就導(dǎo)致旅游企業(yè)受惠難以落地。

第二,加強(qiáng)政府聯(lián)合發(fā)文力度,突破治理路徑依賴。如何使得政策更好地貫徹執(zhí)行成為政府關(guān)注的重點(diǎn),在中國國家治理制度下,重大政策需要經(jīng)過政策試驗(yàn)和府際學(xué)習(xí),才會更加清晰化。疫情期間由于政策制定的特殊性,加上政策采納和政策執(zhí)行的雙重壓力,政策模仿、學(xué)習(xí)現(xiàn)象嚴(yán)重,加上中國自上而下的政治權(quán)威使得政策試驗(yàn)表現(xiàn)趨同化現(xiàn)象。加強(qiáng)聯(lián)合發(fā)文力度,形成政策合力,以政策目標(biāo)系統(tǒng)為基礎(chǔ),加強(qiáng)政策制定部門的協(xié)同力度,避免出現(xiàn)分權(quán)化、部門化、碎片化現(xiàn)象。提高政府合作的廣度和深度,推動府際關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)多元主體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作治理。多元主體基于利益共同體需要相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進(jìn)步,以達(dá)到協(xié)同治理優(yōu)勢。政策措施需要緊密配合,金融措施、人事措施、引導(dǎo)措施要協(xié)同發(fā)力,使其轉(zhuǎn)化為治理效能并使政策受體受惠,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三,保持政策工具的均衡性,堅(jiān)持精準(zhǔn)施策。旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本囊括了較為全面的政策工具,比如稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持、資金支持、消費(fèi)端補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技研發(fā)、信息服務(wù)、公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃、法律和管理制度、策略性措施等,基本覆蓋了旅游企業(yè)的需求。不難發(fā)現(xiàn),政策文本中出現(xiàn)“經(jīng)營困難”“具有發(fā)展前景”等描述性詞匯,并沒有具體的評判標(biāo)準(zhǔn)。一方面,應(yīng)精準(zhǔn)施策,細(xì)化政策落實(shí)細(xì)則,避免因官僚主義和形式主義等出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象；另一方面,建立政府、社會組織、企業(yè)、公民在內(nèi)的利益相關(guān)者參與和行動的多元主體參與機(jī)制,讓公眾表達(dá)政策需求和政策偏好,避免出現(xiàn)政策的變通執(zhí)行、政策的扭曲或偏差執(zhí)行,規(guī)避政策執(zhí)行的局部空轉(zhuǎn)。同時(shí),要完善政策監(jiān)督機(jī)制,多層次的政策監(jiān)督對政策執(zhí)行至關(guān)重要,防止出現(xiàn)政策表面化、政策擴(kuò)大化、政策缺損、政策曲解等。此外,在疫情防控常態(tài)化背景下,應(yīng)做好政策儲備,打通紓困惠企政策堵點(diǎn)。

綜上所述,本研究利用文本挖掘的量化研究方法,對中央層面和地方層面旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策文本進(jìn)行量化研究可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)定性研究的模糊性和不確定性,政策分析框架可以客觀系統(tǒng)地呈現(xiàn)府際政策差異和協(xié)同情況,為政策協(xié)同治理提供新思路和新視角。未來需要通過將政策文獻(xiàn)與理論探討、案例分析、調(diào)研訪談等相結(jié)合,進(jìn)一步探究旅游企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策在多主體聯(lián)動下的政策實(shí)施效果,以及府際合作治理的內(nèi)在機(jī)理等。