學生體質健康教育政策監(jiān)控主體的問題和優(yōu)化策略分析①

徐瑤

(齊魯工業(yè)大學(山東省科學院) 山東濟南 250300)

改革開放40年來，學生體質健康領域已成為“政策高密集區(qū)”，旨在從政策層面推進教育資源均等，進而提高學生身體素質及體育教育質量，為學校體育教育的穩(wěn)步可持續(xù)健康發(fā)展提供支持。但是，從當前學生體質健康政策監(jiān)控主體上來看，學生體質健康教育政策監(jiān)控主體與學校體育教育、學生體質健康政策交互影響的“化學反應”并不明顯，學生體質健康水平也沒有在系列文件、法規(guī)及監(jiān)控主體督促下達成預期目標?；诖?，對學生體質健康教育政策監(jiān)控主體的優(yōu)化策略進行適當分析非常必要。

1 學生體質健康調查

1.1 調查對象及方法

該文以當?shù)啬硨W校為調查對象，根據(jù)《國家學生體質健康標準》，將調查對象劃分為了低年組、中年組、高年組3個小組。抽樣調查中學生年齡在7～18歲之間。

調查過程中，從身體形態(tài)、身體素質等方面，綜合評價學生體質健康水平。身體素質主要測試項目為坐位體前屈、50m跑、立定跳遠等。各評價指標得分之和為最終得分，滿分為100分，大于90分為優(yōu)秀，60～89分為良好，59分以下為不合格。

1.2 調查結果

身體形態(tài)、調查結果如表1所示。

如表1所示，身體形態(tài)可以劃分為營養(yǎng)不良或較低體重、超重或肥胖、正常體重。通過對調查對象進行分析，其在各年齡段超重或肥胖率均超過了20.0%。

表1 身體形態(tài)調查結果

2 學生體質健康教育政策監(jiān)控主體的問題

2.1 權責配置不合理

當前，針對學生體質健康教育政策監(jiān)控的內容大多被包含在一個綜合性文件中，如2016年國務院辦公廳印發(fā)的《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》明確提及政策監(jiān)控的僅有“組建運動項目全國教育聯(lián)盟”“完善體育教師工作考核”等。整體描述較為籠統(tǒng)，無法為政策監(jiān)控主體的選擇及權責配置提供明確指導。

2.2 監(jiān)控功能弱化

由于學校體育地位邊緣化意識形態(tài)的隱形制約，再加上學校體育傷害事故規(guī)則不清晰問題始終存在，導致學生體質健康教育政策執(zhí)行方面不可避免地出現(xiàn)內部與外部、外部與外部、內部與內部監(jiān)控主體之間的矛盾沖突，進而導致監(jiān)控主體監(jiān)控功能弱化。

2.3 主體獨立性不足

在以科層制為主導的行政體制下，“中央－地方－基層”的科層網(wǎng)絡組織中存在絕對的“命令－服從”權力關系。而規(guī)避風險、追求利益最大化是這一權利關系下政策執(zhí)行的必然選擇，不可避免地和學生體質健康教育政策監(jiān)控主體獨立操作處于合作博弈狀態(tài)[1]。

3 學生體質健康教育政策監(jiān)控主體的問題根源

3.1 對監(jiān)控主體特質認識不足

通過對我國國家體育總局發(fā)布的全國學生體質與健康調研報告進行分析可得出，相較于2010年而言，7至18歲學生中，肥胖者比例已超過20%。這主要是由于學生體質健康教育政策監(jiān)控主體層級關系不清晰、權責模糊，導致相關參與者、決策者對監(jiān)控主體特質認識不足。進而出現(xiàn)了權責配置不合理、監(jiān)控主體不明確等一系列問題。

3.2 政策瑕疵

從教育部網(wǎng)站得知，由于政策瑕疵，導致學生體質健康教育政策監(jiān)控主體功能弱化，甚至存在權威性逐步流失的情況[2]。再加上升學率與學生體質健康教育間利益博弈，導致延長學生課堂學習時間、取消體育課等損害學生體質健康的行為屢禁不止，影響了監(jiān)控主體功能的充分發(fā)揮，致使學生身體素質呈現(xiàn)緩慢下降趨勢。相較于2005年而言，城市男生、鄉(xiāng)村男生立定跳遠成績分別平均下降1.29cm、0.23cm，城市女生、鄉(xiāng)村女生立定跳遠成績分別下降2.72cm、0.92cm。

3.3 權利規(guī)制失效

作為“經(jīng)濟主體”，學校不可避免地會按照利益最優(yōu)原則（有利落實、無利摒棄）對學生體質健康政策進行“過濾”。再加上監(jiān)控主體層級的不對稱、重疊，各主體會依據(jù)自身需求對學生體質健康教育政策采取不同態(tài)度，導致利益相關者監(jiān)控權利不足，其他主體權利規(guī)制失效。進而導致各學段學生視力不良問題居高不下，7～12歲小學生為40.89%，較2005年增加9.26%。

4 學生體質健康教育政策監(jiān)控主體問題的優(yōu)化策略

4.1 明確監(jiān)控主體及其權責

根據(jù)學生體質健康教育政策踐行方向可知，學生體質健康教育政策監(jiān)控主體為從事體質健康教育政策管理的人，涵蓋了國家公共法權主體、社會政治法權主體2個方面，前者具有法權規(guī)定的法律地位，可獲得法律機關授予的學生體質健康監(jiān)控權利；后者（大眾傳媒、民主黨派、學生、學生監(jiān)護者、學校、群團組織等）受法律認可、保護，可以通過在法律約束限度內的程序獲得法人資格，并參與學生體質健康教育政策監(jiān)控[3]。

在監(jiān)控主體明確之后，可以權力倒逼機制制定的方式，對大眾傳媒、利益相關者、學生監(jiān)護者等社會政治法權主體及國家公共法權主體的權利、責任進行細化明確。在權利倒逼機制制定過程中，可以學生為監(jiān)控客體，依據(jù)《中華人民共和國體育法》第五條及第二十三條，《中華人民共和國憲法》第四十六條，《中華人民共和國民法通則》第七十一條，《中華人民共和國義務教育法》第三條及第八條，《中華人民共和國教育法》第五條，《中華人民共和國未成年人保護法》第十三條，《中華人民共和國著作權法》第十條，《學校體育工作條例》第七條及第十九條之規(guī)定，以權力清單的形式，劃定學生體質健康教育政策監(jiān)控主體權利邊界、責任、義務，為公眾監(jiān)督提供依據(jù)。一般來說，利益相關的學生在法律限度內擁有接受體質健康教育的權利、公共體育資源優(yōu)惠或免費使用的權利、參與課外體質健康教育的權利、體質健康教育成績獲得公正評價的權利、免費使用學校內部公共體育資源的權利、平等參加體質健康教育的權利、體質健康教育中人身自由權利、發(fā)展體質健康運動權利、體質健康教育中受侵害時申訴或訴訟權利、增進自身體質健康權利、體質健康教育中學術自由權利、保護體質健康教育知識獲得權利等。

4.2 制定主體協(xié)同機制及監(jiān)控強化機制

監(jiān)控主體協(xié)同機制及監(jiān)控強化機制是學生體質健康教育政策有效落實的保障，因此，根據(jù)學生體質健康教育政策現(xiàn)有監(jiān)控主體權力執(zhí)行情況，可以“內部系統(tǒng)”協(xié)同（學校、學生、學生監(jiān)護人、教師間協(xié)同）、“外部系統(tǒng)”協(xié)同（權力機關、行政機關、司法機關間協(xié)同）、“內外部系統(tǒng)”協(xié)同（學校、學生、教師與權力機關、行政機關、司法機關間協(xié)同）的“三協(xié)同”思想為切入點，以學生體質健康權利為中心，解決內部供給與訴求、外部功能弱化、內外部利益生態(tài)失衡問題，保障內部主體、外部主體功能，內外部主體間利益生態(tài)平衡。在這個基礎上，打破學校、學生、教師與權力機關、行政機關、司法機關之間的監(jiān)控壁壘，進一步強化學生體質健康監(jiān)控主體功能。

在主體協(xié)同機制運行的基礎上，為進一步增強學生體質健康教育政策監(jiān)控效果，可以引入選擇性激勵機制。即綜合運用促進、勸告、誘導等手段，以滿足多元監(jiān)控主體傾向為目標，推動各監(jiān)控主體在學生體質健康教育政策落實方面積極行動[4]。

4.3 完善主體權利約束途徑

為避免主體權利濫用對學生體質健康教育政策落實產(chǎn)生不利影響，可以從利益相關者——學生主體監(jiān)控入手，補充利益相關者監(jiān)控責任條款，廣泛吸納利益相關者訴求，及時回應利益相關者反饋，切實提高利益相關者在學生體質健康教育政策監(jiān)控方面的參與度[5]。同時，恰當利用政策語言，將執(zhí)行權、決策權、監(jiān)控權分割，清晰劃定利益相關者監(jiān)控權利程序。

5 結語

綜上所述，學生體質健康教育政策漸進性決策特征，決定了學生體質健康教育政策的頒布必然滯后于政策實踐發(fā)展。而監(jiān)控主體是解決制度供給、需求間矛盾的主要依據(jù)。因此，針對現(xiàn)階段學生體質健康教育監(jiān)控主體存在的權責配置不合理、監(jiān)控功能弱化、獨立性不足等問題，應在明確監(jiān)控主體及其權責的基礎上，制定主體協(xié)同機制及監(jiān)控強化機制，進一步完善主體權利約束途徑[6]，保證學生體質健康教育政策監(jiān)控主體作用的充分發(fā)揮，為學生體質健康教育政策預期目標達成奠定基礎。