中國省會城市首位度變化分析——兼論省會城市的高質(zhì)量發(fā)展

寧越敏, 張 凡

(華東師范大學(xué) 中國行政區(qū)劃研究中心， 上海 200062)

自中國實(shí)施改革開放政策以來，城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段。我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略歷來強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但在實(shí)踐中，掌握發(fā)展資源的大城市，特別是省會城市(包括首府城市，下同)發(fā)展的速度更快。近年來，一些省會城市更是提出了以提高省會城市首位度為目標(biāo)的強(qiáng)省會發(fā)展戰(zhàn)略。城市首位度是首位城市與第二大城市人口規(guī)模之比，用來度量首位城市在城市體系中的地位，它與位序-規(guī)模分布同屬于城市地理學(xué)中城市規(guī)模分布的研究內(nèi)容。本文在評述城市規(guī)模分布研究動態(tài)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析1978年以來我國省會城市首位度的變化以及首位度與經(jīng)濟(jì)集聚度之間的關(guān)系，進(jìn)而提出省會城市走高質(zhì)量發(fā)展道路的三點(diǎn)建議。

一、 城市規(guī)模分布的理論和研究進(jìn)展

城市是人類活動的聚集中心，也是一定區(qū)域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。但是，為什么城市人口規(guī)模有大有??？早在一個世紀(jì)以前，人們就開始研究城市的規(guī)模分布是否存在規(guī)律。日本學(xué)者高阪宏行指出，城市規(guī)模理論主要考察一個國家或區(qū)域內(nèi)各種城市的規(guī)模層次分布，以及產(chǎn)生這種分布的原因[1]。城市規(guī)模分布的研究路徑可以分為兩種：一種是整體研究，考察一國城市體系內(nèi)所有城市人口規(guī)模的分布規(guī)律，以位序-規(guī)模法則的研究為代表；另一種則重點(diǎn)研究首位城市與第二大城市(有時也包括第三、第四、第五大城市等)人口規(guī)模之間的關(guān)系。

早在1913年，奧爾巴克就提出位序-規(guī)模法則，其后捷夫和羅特卡提出更一般的模型。1949年，捷夫提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家中一體化城市體系內(nèi)的城市規(guī)模分布可用下列公式表述：Pr=P1/R，其中：Pr是排名第r位城市的人口；P1是最大城市的人口，R是Pr城市的位序。由此得出，一個國家第二位城市的人口是最大城市人口的二分之一，第三位城市是最大城市人口的三分之一, 以此類推。在雙對數(shù)的坐標(biāo)圖上，上述法則表現(xiàn)為一條斜率為-1的直線[2]。

與位序-規(guī)模法則相關(guān)的另一個概念是首位城市。杰斐遜在1939年對51個國家城市規(guī)模分布進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，其中28個國家的最大城市的規(guī)模是第二位城市的兩倍以上，18個國家的最大城市的規(guī)模是第二位城市的三倍以上。杰斐遜把這種在規(guī)模上與第二位城市保持巨大差距，在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化生活中占據(jù)明顯優(yōu)勢的城市定義為首位城市(primate city)。此后，首位城市的概念得到普遍應(yīng)用，一國最大城市與第二位城市人口的比值被稱為首位度。首位度有3種情況：若其等于2時，即大體符合位序-規(guī)模分布；若首位度遠(yuǎn)超過2，則稱為首位分布；若首位度低于2，則屬于過渡類型，其中首位城市和第二位城市人口規(guī)模相接近時稱為雙中心分布[2]。

美國學(xué)者貝里對38個國家的城市規(guī)模分布進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，其中13個國家屬于位序-規(guī)模分布，15個國家屬于首位分布，還有10個國家屬于過渡類型[3]。一般來說，位序-規(guī)模分布體現(xiàn)了大中小城市相對均衡的發(fā)展；首位分布表現(xiàn)為首位城市領(lǐng)先發(fā)展，中間層級的城市發(fā)展不夠；過渡類型表現(xiàn)為大城市優(yōu)先發(fā)展，中小城市發(fā)展比較薄弱。貝里認(rèn)為，當(dāng)一個國家面積小，人口少，或城鎮(zhèn)化歷史短，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程往往只有少數(shù)幾個因素起強(qiáng)大作用時，城市規(guī)模容易形成首位分布；而對人口多、面積大、條件復(fù)雜的大國來說，城市規(guī)模分布受多種因素且長時間的影響，往往表現(xiàn)為位序-規(guī)模分布，如美國、中國、巴西等。還有一些學(xué)者提出其他解釋，比如政治制度的影響，認(rèn)為在權(quán)力集中的國家往往形成首位分布，而聯(lián)邦制國家常常與位序-規(guī)模分布相關(guān)[2]。

沃爾特認(rèn)為，20世紀(jì)70年代興起的世界體系論為研究一國城市首位度提供了一個新的視角[4]。按照世界體系的理論，城市之間的專業(yè)化分工和交換不僅發(fā)生在國家或地區(qū)水平上，也發(fā)生在作為一個整體的世界經(jīng)濟(jì)里。不同城市體系內(nèi)的最大城市通常是自身所在的國家/區(qū)域城市體系與世界經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的首要地點(diǎn)，并因此成為世界經(jīng)濟(jì)中心城市?；魻柊堰@些具有超越國界功能的城市稱為世界城市，并認(rèn)為它們的經(jīng)濟(jì)和政治功能決定了它們的規(guī)模。弗里德曼和沃爾夫采用了沃勒斯坦“三個世界”(即核心國家、半邊緣國家、邊緣國家)的概念，認(rèn)為世界城市通常指核心國家的大城市，如倫敦、紐約、東京等，它們不僅起到世界中心城市的作用，而且彼此有密切的聯(lián)系。半邊緣、邊緣地區(qū)的大城市在世界經(jīng)濟(jì)中同樣具有重要作用，不過，它們與核心國家城市間的聯(lián)系要比它們彼此間的聯(lián)系強(qiáng)得多[5]。因此，一些國家的首位度要超越國家的尺度，即要放在世界經(jīng)濟(jì)體系中來進(jìn)行考察。例如，英國的城市體系只能通過倫敦在世界經(jīng)濟(jì)中的作用和與其他世界城市的聯(lián)系來理解，而阿根廷的城市體系只能按布宜諾斯艾利斯在把阿根廷經(jīng)濟(jì)與核心國家聯(lián)系起來的過程中所發(fā)揮的作用來理解。如果按照這一觀點(diǎn)來考察世界各國城市首位度的話，就可以理解為何一些發(fā)達(dá)國家(如英國、法國)的城市首位度也很高。英國首位城市大倫敦的人口接近900萬，而第二大都市區(qū)曼徹斯特的人口僅約250萬。法國的首位城市巴黎大都市區(qū)人口約1000萬，而第二大城市馬賽都市區(qū)的人口不足200萬。從歷史上看，英國、法國都曾擁有龐大的殖民地。倫敦不僅是英國的首都，也是英聯(lián)邦的政治中心，還是世界的金融中心；巴黎在歷史上曾扮演歐洲大陸中心城市的作用，是世界的文化藝術(shù)中心。作為世界城市的倫敦和巴黎，其城市功能的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了各自的國界，與只具有國家意義的第二大城市人口規(guī)模相比而形成高首位度是合乎邏輯的[4]。

近年來，城市規(guī)模分布研究有了新的進(jìn)展。例如：考慮到未來城市人口增長的趨勢而構(gòu)建起動態(tài)位序-規(guī)模分布模型[6]；從微觀行為的主體即個人遷移行為入手，對個人遷移的密集區(qū)位選擇進(jìn)行空間分析，得到不同于常規(guī)人口規(guī)模統(tǒng)計(jì)的衡量指標(biāo)，從而對城市位序-規(guī)模分布規(guī)律進(jìn)行改進(jìn)和修正[7]。還有很多學(xué)者對影響城市位序-規(guī)模分布的影響因素進(jìn)行了探討，發(fā)現(xiàn)國家規(guī)模[8]、經(jīng)濟(jì)開放程度[9]、基礎(chǔ)設(shè)施水平[10-11]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[12]、政治因素[13-14]等都會對城市位序-規(guī)模分布產(chǎn)生影響。

雖然城市規(guī)模分布研究歷來使用人口數(shù)量來衡量城市規(guī)模的大小，但在當(dāng)代世界城市化進(jìn)程中，來自發(fā)展中國家的大城市在世界最大城市行列中的數(shù)量越來越多，而發(fā)達(dá)國家的首位城市因人口增長比較穩(wěn)定進(jìn)而在全球的排位越來越靠后。一般認(rèn)為，發(fā)展中國家首位城市人口的快速增長往往是過度城市化的結(jié)果。針對這一現(xiàn)象，有學(xué)者指出，信息技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)使人口的龐大集聚逐漸失去意義，有必要用新的指標(biāo)測量城市中心性，如世界性公司的區(qū)位、金融保險(xiǎn)業(yè)的地位等等。另一部分學(xué)者認(rèn)為，僅采用單一人口指標(biāo)的城市規(guī)模分布研究只具有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的意義，這種研究缺乏對城市功能和分布的空間格局分析[15]。基于人口的位序-規(guī)模分布研究會產(chǎn)生誤導(dǎo)性影響，即認(rèn)為人口是甄別城市功能和決定城市前景的決定性要素；對此，里默認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將研究的焦點(diǎn)從城市的人口規(guī)模轉(zhuǎn)移到城市相互之間的關(guān)聯(lián)程度以及城市在一個城市網(wǎng)絡(luò)中的可達(dá)性上[16]。尼爾明確指出城市位序-規(guī)模分布研究存在明顯的缺陷，即把城市看作獨(dú)立的存在，不考慮相互之間的聯(lián)系，只看總體的分布規(guī)律[17]。事實(shí)上，城市之間的相互作用是聯(lián)系城市的關(guān)鍵并能夠提升城市之間的相互依賴性，進(jìn)而促進(jìn)城市網(wǎng)絡(luò)的形成。

總體而言，無論是位序-規(guī)模分布研究，還是首位分布研究，雖然都提煉出一些數(shù)學(xué)公式，但本質(zhì)上仍屬于對各國城市規(guī)模分布的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。由于支持上述解釋的證據(jù)往往相左，并不嚴(yán)密，人們往往可以找到一些反例，因此很難稱之為普遍規(guī)律。在實(shí)踐中，倒是有一些國家擔(dān)心首都的首位度過高而引發(fā)區(qū)域發(fā)展的不平衡，因而試圖采用遷都的手段來分散經(jīng)濟(jì)社會要素在首都的過度集聚，如巴西、哈薩克斯坦、韓國、緬甸等。另一種手段是在首都以外地區(qū)培育空間增長極以帶動地區(qū)的發(fā)展。如法國在第五個國家計(jì)劃(1966—1969)中在巴黎以外選擇了8個城市作為區(qū)域發(fā)展的增長極，通過重化工業(yè)的發(fā)展來促進(jìn)人口的增長。但無論哪一種手段，去首都一極化發(fā)展的成效都不明顯。這是因?yàn)?，一國城市?guī)模分布的特征往往是自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治制度長期相互作用的結(jié)果，甚至在不同發(fā)展階段表現(xiàn)為不同的特征，單純依靠行政手段對其進(jìn)行調(diào)整很難取得成功。

二、 中國省會城市首位度的演變及影響因素

(一)省會城市人口規(guī)模等級的變化

考察城市人口規(guī)模分布的首要問題就是采用何種統(tǒng)計(jì)口徑來度量城市人口。改革開放以來，為促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國的城市行政區(qū)劃進(jìn)行了一系列改革，主要包括：(1)從四川劃出部分地區(qū)設(shè)立重慶直轄市；(2)撤地設(shè)市；(3)撤縣設(shè)市或區(qū)、撤縣級市為區(qū)；等等。這種通過行政區(qū)劃調(diào)整形成的中國現(xiàn)行城市建制并非實(shí)質(zhì)意義上的城市，而是不同等級的以“市”命名的行政區(qū)。典型的例子是重慶市，其面積為8.24萬平方千米，比寧夏回族自治區(qū)的面積還要大。因此，城市行政區(qū)的人口不能反映真正意義上的城市人口規(guī)模。一般而言，中國城市的空間結(jié)構(gòu)可分為三個層次，即市域、市區(qū)、城區(qū)，市域和市區(qū)為不同層級的行政區(qū)劃，而城區(qū)比較接近真正意義上的城市。但仍然存在以下兩個因素會影響城市人口的統(tǒng)計(jì)：一是通過撤縣(含縣級市)設(shè)區(qū)，市區(qū)數(shù)量不斷增加，甚至出現(xiàn)了無縣市，即市之下的二級行政區(qū)均為區(qū)的現(xiàn)象，在這種情況下，市區(qū)人口等同于市域人口；二是各地對城區(qū)范圍的界定有所不同，雖然大多數(shù)城市的城區(qū)面積小于市區(qū)，但仍有不少特例。因此，并非每個城市都能按照三個空間層次統(tǒng)計(jì)人口。例如，北京、上海、武漢、廣州、深圳等市均為無縣市，市區(qū)面積等同于市域面積。其中，上海和深圳更為特別，其城區(qū)范圍與市區(qū)和市域范圍相等，導(dǎo)致其城區(qū)人口即為全市人口。盡管城區(qū)人口的統(tǒng)計(jì)存在上述問題，但由于我國城市規(guī)模按照城區(qū)常住人口數(shù)量進(jìn)行分類，因此本文在考察省會城市首位度的過程中采用城區(qū)人口(包括城區(qū)暫住人口)作為一個城市的人口規(guī)模。

改革開放以來，在快速城鎮(zhèn)化的背景下，各級城市人口都有大幅度增長。其中，作為省級行政區(qū)的省會首府城市，憑借行政中心的地位，人口規(guī)模增長速度更快。2010—2019年期間，我國超大城市數(shù)量增加了1個，特大城市和Ⅰ型大城市的數(shù)量分別增加了6個和1個，Ⅱ型大城市數(shù)量減少了8個，而小城市已經(jīng)消失。2019年，27個省會城市之中，有1個超大城市、9個特大城市、10個Ⅰ型大城市，這使得城區(qū)人口超過300萬的省會城市數(shù)量達(dá)到20個，而城區(qū)人口低于300萬的省會城市數(shù)量僅7個(表1)。(1)本文研究數(shù)據(jù)來源為《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》，該統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未包含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)城市。

表1 省會城市按城區(qū)人口規(guī)模分類

(二)省會城市首位度的變化

我國的城市規(guī)模分布研究始于20世紀(jì)80年代初。嚴(yán)重敏、寧越敏考察了1952年和1978年兩個年份的中國城市規(guī)模分布和省會城市首位度的演變[18]，發(fā)現(xiàn)1952年時中國城市規(guī)模分布近似于位序-規(guī)模分布，而1978年時的中國城市規(guī)模分布已向過渡類型轉(zhuǎn)變。究其原因，1952年時的中國城市規(guī)模分布是長期商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。新中國成立后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)代替市場經(jīng)濟(jì)，城市的行政中心職能逐漸強(qiáng)化，而農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷使農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去活力，城市人口出現(xiàn)了集中化趨勢，由此促使大中城市人口不斷增加。其中，省會城市人口增長速度快于全國城市人口的增長速度。1978年，在有數(shù)據(jù)的24個省區(qū)中，有20個省區(qū)的最大城市為省會城市，而石家莊和合肥的人口規(guī)模僅略低于省內(nèi)最大城市，只有成都和呼和浩特與當(dāng)時省內(nèi)最大城市重慶和包頭的人口規(guī)模相差較大。若以省會城市作為首位城市計(jì)算首位度，結(jié)果顯示：有7個省區(qū)首位度在3以上，呈現(xiàn)首位分布；8個省區(qū)首位度介于2～3，大體服從位序-規(guī)模分布；剩下8個省區(qū)的首位度在2以下，屬于過渡類型，其中有4個省區(qū)的首位度在1左右，表明在這些省區(qū)存在兩個規(guī)模相近的城市，屬于雙中心分布(表1)。其后，許學(xué)強(qiáng)[19]、周一星[20]等對中國城市規(guī)模分布都進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)中國城市規(guī)模分布總體上服從位序-規(guī)模分布。

我國大多數(shù)省會城市有著悠久的發(fā)展歷史，并擁有優(yōu)越的地理位置：或處于省區(qū)的中心位置，如長春、沈陽、合肥、武漢、廣州、成都、貴陽、烏魯木齊等；或處于省區(qū)的重心位置，如杭州、福州、南昌、西安、蘭州、西寧等。省會城市除擔(dān)負(fù)行政中心的職能外，也具備一定的經(jīng)濟(jì)中心職能。因此，利用省會城市原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐具有一定的作用。但以行政中心代替經(jīng)濟(jì)中心也產(chǎn)生了某些弊端，特別是歷史上在沿海沿江地區(qū)形成的一批經(jīng)濟(jì)中心城市，其作用在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期未能得到有效發(fā)揮。自明清以降，我國沿海沿江地區(qū)形成一批港口城市，這些城市其后逐步發(fā)展為區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，并與原有的行政中心城市形成雙中心結(jié)構(gòu)，這對平衡區(qū)域的發(fā)展具有重要作用。比較典型的例子包括：遼寧的沈陽和大連、京津冀的北京和天津、山東的濟(jì)南和青島、蘇滬的南京和上海、浙江的杭州與寧波、福建的福州和廈門，以及四川盆地的成都和重慶等[21]。1978年實(shí)施改革開放政策后，先是深圳等4個沿海城市被定為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年我國又宣布沿海14個城市對外開放，這些政策對發(fā)揮沿海城市經(jīng)濟(jì)中心的作用起到了積極的作用。非省會城市的快速發(fā)展使一些省會城市感到作為省內(nèi)唯一中心的功能有所弱化，加之省會城市彼此之間對國家中心城市定位的競爭，促使部分省會城市要求做大做強(qiáng)的呼聲十分強(qiáng)烈。然而，由于大多數(shù)省會城市已進(jìn)入特大城市和大城市行列，省會城市進(jìn)一步做大做強(qiáng)有可能加劇省區(qū)內(nèi)發(fā)展的極化，擴(kuò)大省區(qū)內(nèi)發(fā)展的差異。因此，有必要對改革開放四十多年以來，特別是近十年以來省會城市首位度的變化做深入的分析。

表2計(jì)算了1978年、2010年和2019年三個年度的省會城市首位度，并計(jì)算了1978—2019年和2010—2019年省會城市首位度的變化，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

資料來源：1978年數(shù)據(jù)引自參考文獻(xiàn)[18]，2010年、2019年數(shù)據(jù)來自《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

一是除個別省會城市外，絕大多數(shù)省會城市業(yè)已成為省區(qū)內(nèi)的最大城市。從歷史上看，1978年，石家莊、呼和浩特、合肥和成都這四個省會城市還都不是各自省區(qū)內(nèi)的最大城市。2010年，石家莊和合肥成為省內(nèi)最大城市；同時，由于深圳和廈門兩個特區(qū)城市的崛起， 廣東省和福建省的最大城市易位。2019年，在27個省區(qū)中，除四川與重慶合并計(jì)算使川渝地區(qū)省會城市首位度小于1外，只有福建省的省會城市首位度小于1，其余25個省區(qū)的首位度均大于1，即省會城市都是所在省區(qū)的最大城市。

二是省會城市首位度總體趨向上升。2019年，首位度大于3的省區(qū)有12個，首位度在1.5～3的省區(qū)有10個，首位度在0.9～1.5的省區(qū)有5個，即接近雙中心分布。2010—2019年期間，首位度上升的省區(qū)有16個，表明大多數(shù)省會城市人口增長更快，這與這些省區(qū)做大省會城市的戰(zhàn)略有密切關(guān)系。首位度下降的省區(qū)有11個，表明區(qū)內(nèi)第二大城市人口增長速度更快一些，但其中有5個省區(qū)的首位度在5以上，仍屬于高首位度省區(qū)，這些省區(qū)單中心的格局非常明顯。

三是沿海和中西部省會城市首位度差異比較明顯。總體特征是，沿海省區(qū)首位度較低，屬于位序-規(guī)模分布或過渡類型。1978—2019年期間，沿海各省的首位度或下降或上升，變化幅度很小。究其原因，與沿海城市的率先開放有關(guān)，特別是大連、青島、寧波、廈門與深圳等5個城市實(shí)行計(jì)劃單列體制后發(fā)展更快，使遼寧、山東、廣東、福建4省的首位度接近于1，呈現(xiàn)雙中心分布的格局。與沿海地區(qū)不同的是，中西部地區(qū)各省區(qū)大多為首位分布或位序-規(guī)模分布，且首位度有所上升。

綜上，對外開放條件是影響沿海和中西部省區(qū)首位度變化的首要原因。沿海地區(qū)的港口城市因?qū)ν忾_放有更多的發(fā)展機(jī)會，這使省內(nèi)發(fā)展更為均衡；中西部省區(qū)因缺乏對外開放口岸，省內(nèi)次級城市發(fā)展條件不如沿海省份，因而更趨于省會城市的一極化發(fā)展。當(dāng)然，地理?xiàng)l件也是造成西部地區(qū)高首位度的原因。雖然沿黃河和天山北部等水源比較豐富的地方形成了西寧、蘭州、銀川、烏魯木齊等大城市，但總體上西北干旱地區(qū)和青藏高原的生態(tài)環(huán)境很難適應(yīng)更多百萬人口以上的大城市成長，由此導(dǎo)致這幾個省區(qū)的首位度均特別高。

(三)省會城市首位度和經(jīng)濟(jì)集聚度之間的關(guān)系

省會城市提升人口規(guī)模首位度是否意味著其經(jīng)濟(jì)實(shí)力可以得到同步增長？為了評價(jià)省會城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)集聚之間的相關(guān)性，表3列舉了首位度、省會城市人口集聚度和經(jīng)濟(jì)集聚度這三項(xiàng)指標(biāo)，其中人口集聚度是指省會城市城區(qū)人口占全省城區(qū)人口的比重，經(jīng)濟(jì)集聚度是指省會城市地區(qū)生產(chǎn)總值占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。表3顯示：在首位度高于3以上的省區(qū)中，除山西省外，其他各省省會城市人口集聚度也都比較高，達(dá)到33%以上；在中低首位度省區(qū)，省會城市人口集聚度一般低于30%。由此計(jì)算得到的首位度和省會城市人口集聚度兩個變量之間的相關(guān)系數(shù)為0.7，具有顯著相關(guān)性，即首位度高的省區(qū)其省會城市的人口集聚度也比較高。首位度和省會城市經(jīng)濟(jì)集聚度兩個變量之間的相關(guān)系數(shù)僅為0.53，接近于弱相關(guān)(相關(guān)系數(shù)<0.5即為弱相關(guān))。究其原因，省會城市的人口集聚與其行政中心的地位有關(guān)，因行政中心功能派生出高等教育、文化中心等其他功能，但這些功能并不會產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)總量。一般來說，省會城市經(jīng)濟(jì)集聚度的高低更多地與省會城市自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、省內(nèi)其他城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素有關(guān)。例如，江蘇省經(jīng)濟(jì)地理的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)重心在蘇錫常地區(qū)，而不在南京市，由此決定了南京市的經(jīng)濟(jì)集聚度比較低。因此，發(fā)揮省會城市的作用要更多地從提升省會城市的功能能級入手，而不是依賴于首位度的提升。

表3(續(xù))

三、 省會城市的高質(zhì)量發(fā)展

我國的省會城市是一省(自治區(qū))的政治中心，通常也是經(jīng)濟(jì)中心、文化中心，歷來在省區(qū)發(fā)展中起著引領(lǐng)作用。在新發(fā)展階段，省會城市走高質(zhì)量發(fā)展的道路，就是要全面貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，成為中國乃至世界城市網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)城市。鑒于我國不少省區(qū)尤其是中西部地區(qū)的省會城市首位度、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)集聚度已經(jīng)較高，省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要避免省會城市“一市獨(dú)大”的弊端，要防止區(qū)域差異進(jìn)一步擴(kuò)大。為此，省會城市今后的發(fā)展要從人口、土地規(guī)模的快速擴(kuò)張向提升服務(wù)能級、促進(jìn)社會融合和區(qū)域一體化三個方面轉(zhuǎn)型：

(一)提升服務(wù)能級，擴(kuò)大輻射效應(yīng)

由德國城市地理學(xué)家克里斯塔勒建立的中心地理論認(rèn)為，城市服務(wù)功能的能級決定了城市的腹地范圍[1]。省會城市的服務(wù)功能可分為金融、商貿(mào)、交通、教育、衛(wèi)生、文化等方面，其服務(wù)能級可分為三個層次，即國家、區(qū)域、省域，只有具備跨區(qū)域服務(wù)功能的城市方可稱為國家或區(qū)域中心城市，甚至稱為全球城市。

目前，若干省會城市已建立了服務(wù)于全國的市場要素平臺，如廣州的中國進(jìn)出口商品交易會、鄭州的商品期貨交易所等。還有一些省會城市也在拓展區(qū)域性商貿(mào)中心的功能，如長春、南寧、昆明、烏魯木齊等通過舉辦中國與周邊國家的國際博覽會擴(kuò)大了城市的影響力。但總體上看，這些城市的展會與歷史悠久的廣交會以及上海進(jìn)口博覽會相比，其綜合功能和外溢作用還比較弱。國內(nèi)外研究表明，展會不僅僅是商品交易的平臺，也是知識循環(huán)和知識創(chuàng)造的重要場所,展會的這種外溢作用對于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級具有重要作用，是促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重要場所[22-23]。因此，省會城市在建設(shè)國家或區(qū)域商貿(mào)中心的過程中可以借鑒國內(nèi)外先進(jìn)會展城市的經(jīng)驗(yàn)，積極拓展展會的外溢功能，一方面使其服務(wù)于中國的雙循環(huán)戰(zhàn)略，另一方面通過企業(yè)間的交流來促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

提升高等教育和醫(yī)療服務(wù)中心的能級是省會城市拓展中心城市功能的重要方面。教育部公布的世界一流大學(xué)建設(shè)高校有42所，主要集中于北京、上海等城市，目前尚有10個省區(qū)沒有一流大學(xué)建設(shè)計(jì)劃，而人口上億的河南省也只有一所大學(xué)被列入B類一流大學(xué)建設(shè)計(jì)劃。在醫(yī)療服務(wù)方面，根據(jù)復(fù)旦大學(xué)醫(yī)學(xué)院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年度全國百強(qiáng)醫(yī)院的空間分布同樣極不均衡[24]。比如北京擁有24家百強(qiáng)醫(yī)院，但周邊的河北、山西、內(nèi)蒙古卻沒有一家百強(qiáng)醫(yī)院，三省區(qū)疑難病癥的就醫(yī)需要到北京解決，這是造成北京醫(yī)院擁堵的重要原因。此外，西南西北眾多省區(qū)也沒有一家百強(qiáng)醫(yī)院。在“十四五”至2035年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃中，擁有一流大學(xué)和百強(qiáng)醫(yī)院的省會城市要把這些功能進(jìn)一步向本省以外的區(qū)域輻射；尚未有一流大學(xué)和百強(qiáng)醫(yī)院的省會城市則可以通過與高等教育、醫(yī)療服務(wù)強(qiáng)市的合作來改善自己的短板，以便更好地為本省居民服務(wù)。

(二)推進(jìn)市民化戰(zhàn)略，促進(jìn)社會融合

省會城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施齊全、級別高，就業(yè)機(jī)會多，因此吸引了大量流動人口。27個省會城市中，有三分之二省會城市的城區(qū)暫住人口占城區(qū)總?cè)丝诘谋壤_(dá)20%以上，其中6個省會城市的占比達(dá)39%以上，最高的廣州市占比竟高達(dá)49.5%。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的存在，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的流動人口進(jìn)入城市后不能順利落戶，也不能享受與市民同等的基本公共服務(wù)，這使我國的城鎮(zhèn)化具有“半城鎮(zhèn)化”特點(diǎn)[25]。近年來，流動人口的來源出現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢，城市之間的人口遷移增多，具有大專中專以上學(xué)歷的流動人口數(shù)量增多，這部分人口被稱為“新移民”[26]。新移民更多考慮個人發(fā)展、生活水準(zhǔn)和家庭，他們在就業(yè)、子女就學(xué)、購房等方面的需求更為強(qiáng)烈。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也逐漸轉(zhuǎn)向以新生代農(nóng)民工為主體，他們既難以融入城市又難以回歸農(nóng)村，形成“雙重脫嵌”的難題[27]。肖子華等人對2017年中國50個城市流動人口的社會融合進(jìn)行了評估，其中包括了23個省會城市。按流動人口社會融合“較好”“一般”和“較差”分類，“較好”和“較差”的省會城市各有3個，其余省會城市介于兩者之間，總體上省會城市流動人口的社會融合還不盡如人意[28]。

2014年，國家推出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，首要任務(wù)即推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。為加快推進(jìn)市民化，國家在“十三五”規(guī)劃時期不斷放寬全面取消落戶限制的城市規(guī)模，從城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市擴(kuò)大到城區(qū)常住人口300萬以下城市。“十四五”規(guī)劃時期，應(yīng)進(jìn)一步放寬放開城區(qū)常住人口300萬以上城市的落戶限制。除此之外，要采取切實(shí)有效的政策，讓城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋包括新移民在內(nèi)的所有外來流動人口，使他們在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老、購房等方面享有與城市戶籍人口同等的權(quán)利，由此達(dá)到促進(jìn)社會融合、建設(shè)包容性城市的目標(biāo)[29-30]。

(三)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)都市圈建設(shè)

我國省會城市不僅人口增長迅速，用地?cái)U(kuò)張現(xiàn)象也十分顯著，其中20個300萬人口以上省會城市建成區(qū)的平均面積已達(dá)到539平方千米。為了拓展發(fā)展空間，不少城市“攤大餅”式向外蔓延，甚至跨江跨河發(fā)展。這不僅增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，還加劇了就業(yè)地和居住地的分離，使通勤時間延長，交通擁堵現(xiàn)象難以緩解。要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化，可采取以下措施：一是超大特大城市可向外遷移中心城區(qū)的部分非核心功能，通過控制中心城區(qū)的建筑密度和建筑容積率來降低人口密度。二是在市域范圍內(nèi)采取多中心戰(zhàn)略，選擇發(fā)展條件較好的郊區(qū)區(qū)縣政府所在地建設(shè)產(chǎn)城融合、交通便利、生態(tài)宜居的新城。三要建設(shè)韌性城市、海綿城市，提升省會城市的綜合承載力。北方干旱半干旱地區(qū)要“以水定城”，即依據(jù)水資源豐度來確定城市的發(fā)展規(guī)模。

都市圈是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級階段的空間組織形式，即通常以一小時車程距離為半徑，以中心城市為核心，帶動周邊城市共同發(fā)展的跨區(qū)域城市空間組織。我國絕大多數(shù)省會城市的城區(qū)人口都在百萬以上，以省會城市為核心建設(shè)都市圈的條件已經(jīng)成熟。都市圈建設(shè)的目標(biāo)是推進(jìn)中心城市和鄰近城市之間的同城化。首先是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，建設(shè)都市圈“四網(wǎng)”，即公路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)、市政設(shè)施和信息網(wǎng)。其次要努力消除阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機(jī)制障礙，特別是推動戶籍制度改革，促進(jìn)都市圈內(nèi)的人口、勞動力自由流動和落戶。三要促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享，以名優(yōu)學(xué)校和三級醫(yī)院為中心推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)辦醫(yī)，推進(jìn)醫(yī)檢報(bào)告互認(rèn)、醫(yī)療費(fèi)用異地結(jié)算，以提升都市圈整體的教育醫(yī)療服務(wù)水平。四要以推動都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、源頭防治為重點(diǎn)，強(qiáng)化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)共建和環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，在一體化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升，共建美麗都市圈。

長期以來，省會城市在為省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)方面發(fā)揮了積極的作用。未來，省會城市要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，精準(zhǔn)定位，進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，提升能級，促進(jìn)社會融合和跨區(qū)域合作，以引領(lǐng)全省(自治區(qū))高質(zhì)量地發(fā)展。