日本促進高齡勞動者就業(yè)的經(jīng)驗啟示

丁英順

【關(guān)鍵詞】高齡勞動者 退休制度 養(yǎng)老金制度 【中圖分類號】G412 【文獻標識碼】A

少子化和老齡化是目前日本面臨的主要人口問題，這不僅導致日本勞動年齡人口的減少，勞動力短缺問題嚴峻，而且影響著日本社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為此，日本采取多種促進高齡者就業(yè)的措施，鼓勵高齡者利用自身的知識和經(jīng)驗為經(jīng)濟社會繼續(xù)作出貢獻。老齡化問題給日本提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，也促使日本較早就開始進行養(yǎng)老保障體系建設，為高齡者就業(yè)提供可靠保障。在勞動力短缺、養(yǎng)老金不斷減少的日本，繼續(xù)發(fā)揮高齡勞動者的工作熱情，不失為一個對老年人和對社會都有利的選擇。

面對人口少子老齡化，日本高齡勞動者就業(yè)增多

隨著人口少子老齡化的不斷加劇，在日本勞動力人口中高齡勞動力人口所占的比例不斷上升。2019年，日本勞動力人口為6886萬人，其中，65—69歲的人口為438萬人，70歲以上人口為469萬人，占勞動力總?cè)丝诘?3.2%。從65歲以上各年齡段勞動力人口占比情況來看，65—69歲為49.5%，70—74歲為32.5%，75歲以上為10.3%。同時，高齡勞動者的就業(yè)率也在增多。2019年，60—64歲、65—69歲、70—74歲年齡段的就業(yè)率比2009年分別增加了13.3%、12.2%、10.4%。（參見圖1）可見日本繼續(xù)工作的高齡勞動者數(shù)量日益增多。

日本的企業(yè)界在國家的各種政策推動下積極提升高齡勞動者的就業(yè)比率。2004年，日本首次修改《高齡者雇用安定法》（以下簡稱《安定法》），自《安定法》重新修訂實施以來，“保證員工在65歲前都有就業(yè)機會”成為日本企業(yè)雇傭員工方面的一項義務，積極雇傭高齡勞動者的企業(yè)不斷增多。2019年，在擁有31人以上的企業(yè)中，延遲退休年齡制度、采取繼續(xù)雇傭制度、廢除退休年齡制度的企業(yè)達到了99.8%，有工作意愿并能工作到65歲的人達到78.8%。

人口結(jié)構(gòu)變化和勞動力人口的減少是日本高齡勞動者就業(yè)增多的主要原因。根據(jù)1956年聯(lián)合國發(fā)表的“人口老齡化及其經(jīng)濟社會含義”提出的標準，65歲及以上的老年人口在總?cè)丝谥兴急壤_到7%稱為老齡化社會，達到14%則稱為老齡社會。日本65歲及以上的人口，1970年已超過總?cè)丝?%，進入了老齡化社會；1994年達到14%，進入了老齡社會。與歐美發(fā)達國家相比，日本的老齡化雖然起始晚，但其速度之快卻為世界罕見。日本的老年人口從7%增長到14%僅用了24年，其老齡化速度非常快。根據(jù)日本總務省公布的數(shù)據(jù)，截至2020年9月，日本65歲及以上的老年人口達到3617萬人，占總?cè)丝诘谋壤秊?8.7%，其中，70歲以上的老年人口占比為22.2%，高齡化趨勢非常明顯。相反，0—14歲的少兒年齡人口占總?cè)丝诘谋壤挥?1.9%，日本勞動力人口補充來源越來越少。

可見，未來日本人口少子老齡化問題仍將繼續(xù)加劇，勞動年齡人口的減少是必然趨勢。根據(jù)日本內(nèi)閣府公布的資料，預計到2060年日本總?cè)丝趯⑾陆抵?000萬人以下，其中，15—64歲的勞動年齡人口占總?cè)丝诘?0.9%，65歲及以上的老年人口占39.9%，而少年兒童人口所占的比率只有9.1%，屆時，每2.5名日本人中就有一名65歲及以上老年人。因此，日本促進高齡者就業(yè)成為不可回避的課題。

日本促進高齡勞動者就業(yè)的舉措

一是完善養(yǎng)老金制度為促進高齡勞動者就業(yè)提供有利條件。養(yǎng)老金是為了避免勞動者在年老退休后收入下降風險的保險制度。而精細地銜接延遲退休年齡和提高養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡可謂是日本積極的應對措施。日本早在20世紀60年代就已完成養(yǎng)老金的全民覆蓋，實現(xiàn)“全民皆年金、全民皆保險”，并通過幾次改革形成了多層次、較為完善的養(yǎng)老保險體系。日本養(yǎng)老保險制度成為了老年人由于退休等原因退出勞動力市場后生活保障的基礎。但是人口老齡化的日益加劇給日本的養(yǎng)老金制度帶來了巨大財政壓力。2013年，日本社會保障費的總支出為110.7萬億日元，其中，養(yǎng)老金支出為54.6萬億日元，占社會保障總支出的49.3%。在日本社會保障支出的具體項目中，養(yǎng)老金的支出增長最快，隨著老齡化的發(fā)展，日本社會保障的財政壓力越來越大。

日本養(yǎng)老保險制度采取的是“下一代養(yǎng)上一代”的現(xiàn)收現(xiàn)付制，但是隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，日本勞動年齡人口減少和領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人數(shù)量的增多，出現(xiàn)了支付與負擔不平衡問題，養(yǎng)老金制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，日本著手進行養(yǎng)老金制度的改革，重點提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。作為基礎養(yǎng)老金的日本國民養(yǎng)老金在制度建立之初就一律從65歲開始領(lǐng)取，厚生養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡由60歲逐漸提高到65歲。以日本企業(yè)男性員工為例，2013年4月，將領(lǐng)取厚生養(yǎng)老金的年齡從60歲提高到61歲，之后每3年提高1歲，到2025年提高到65歲。而且平均壽命的延長為日本提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡提供了可能。根據(jù)日本內(nèi)閣府最新統(tǒng)計，2019年日本男性的平均壽命達到81.41歲，女性平均壽命達到87.45歲。日本男性和女性的平均壽命，到2060年將分別達到84.19歲和90.93歲，進一步延長。2020年9月，日本100歲以上的人口有80449人，比2019年同期增加了9175人。日本正由“人生80年”向“人生90年”甚至向“人生100年”發(fā)展。日本平均壽命的延長為推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金、促進高齡者繼續(xù)工作提供了有利條件。

為了緩解養(yǎng)老金面臨的財政壓力，日本提倡高齡者推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金。這意味著領(lǐng)取的時間越晚，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額就越多。日本養(yǎng)老金制度規(guī)定，60—70歲之間可以根據(jù)個人的身體狀況靈活領(lǐng)取養(yǎng)老金，而65歲以后每推遲一個月領(lǐng)取養(yǎng)老金時間，可以在法定養(yǎng)老金的基礎上增加0.7%；60—65歲之間每提前一個月領(lǐng)取養(yǎng)老金，在法定養(yǎng)老金的基礎上則減少0.5%。領(lǐng)取時間越早，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額就越少。日本通過靈活領(lǐng)取養(yǎng)老金制度，將延遲退休建立在自覺自愿的基礎上。而且日本把國民養(yǎng)老金的繳費期從最初的25年縮短為10年，讓更多的人加入國民養(yǎng)老金繳納，進一步確保養(yǎng)老金的財政來源，并使那些不能長期繳納保費的人群老后也有一定的養(yǎng)老金收入。

二是完善相關(guān)法案保障高齡勞動者的就業(yè)環(huán)境。進入21世紀后，日本勞動力市場出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象，非正式員工數(shù)量逐年遞增，而且在日本非正式員工中高齡者所占的比例不斷增多。據(jù)統(tǒng)計，日本非正式員工從1984年的604萬人，增長到了2019年的2165萬人，占企業(yè)員工總數(shù)的38.3%。在非正式員工中65歲及以上老年人所占的比例不斷增多，1994年為6.7%，2019年增加到18.0%，日本非正式員工的工資收入、社會保障待遇都低于正式員工，而且其工作也不穩(wěn)定，容易造成企業(yè)員工之間的不平等。為了改善對非正式員工的待遇，日本實施《雇傭保險法》等一系列法律修訂案，以此改善包括高齡勞動者在內(nèi)的非正式員工待遇，以法治手段保障高齡勞動者就業(yè)。此外，《雇傭保險法》是主要針對65歲及以上高齡勞動者的雇傭保險制度。該法案強調(diào)，雇傭保險制度將繼續(xù)適用于仍然工作的高齡勞動者，如果他們失業(yè)的話也可以得到相當于失業(yè)前1—50天不等的工資補償，由此減輕了企業(yè)的壓力。而實施該法案之前，若高齡勞動者離開原企業(yè)另找工作，則不在雇傭保險范圍之內(nèi)，無形中加重企業(yè)和勞動者個人的負擔，容易失去再就業(yè)的機會。而且通過該法案，日本老年人才中心也可以向高齡勞動者介紹每周40小時、較為穩(wěn)定的工作崗位，改變了過去只是局限于推薦短期臨時工作的現(xiàn)象，活躍了老年人才中心的工作，滿足高齡勞動者的就業(yè)需求。

三是針對不同人群實行不同的退休機制。根據(jù)日本企業(yè)的慣例，員工退休年齡一般為60歲，而提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡可能會發(fā)生員工退休后，在接下來的5年里沒有任何收入來源的情況。為了解決領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡提高后可能出現(xiàn)的“收入空白期”問題，日本開始實施逐漸提高法定退休年齡制度。第二次世界大戰(zhàn)后初期，日本企業(yè)的退休年齡大體是50歲或55歲，之后逐漸提高退休年齡，目前針對不同人群實行不同的退休機制。主要有以下三種類型。

第一類是企業(yè)員工。日本于1986年制定《安定法》，開始實施60歲退休制度。2004年日本對該法進行修改和完善，要求企業(yè)分階段提高退休年齡，最終提高到65歲。但是，這時期的大部分企業(yè)還是選擇了一邊維持60歲退休制度，一邊采取60歲退休后再雇傭的方式，因此高齡者往往以非正式員工的形式繼續(xù)工作。這種現(xiàn)象在2013年提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡之后，一定程度上影響日本老年人的穩(wěn)定生活。為了全面實行全體老年人在法律保障之下都可以工作到65歲的退休制度，日本從2013年4月1日開始實施再次修訂的《安定法》，規(guī)定企業(yè)必須取消繼續(xù)雇傭的限制條件，讓有工作意愿的員工都能工作至65歲。通過修改《安定法》，日本實現(xiàn)了將60歲的退休年齡逐漸推遲到65歲的制度。由于新法的實施規(guī)定了企業(yè)雇傭的義務，因此該項制度也被稱為“65歲退休制”。

第二類是公務員。主要包括國家公務員、地方公務員、公立中小學和高中的教職員工，法律規(guī)定原則上他們的退休年齡為60歲，但是檢察官、醫(yī)生等一部分國家公務員可以適當延遲退休。日本教師的身份屬于國家或地方公務員，統(tǒng)一納入公務員行政管理體系中。日本人事院于2018年8月向國會和內(nèi)閣提出建議，希望把國家公務員的退休年齡也從60歲逐漸提高到65歲?？梢?，日本政府正積極探討延長公務員退休年齡的制度。

第三類是大學和私立中小學、高中的教師。日本法律沒有規(guī)定他們的退休年齡。日本大學可以根據(jù)各自的需求適當調(diào)整退休制度。國立大學和公立大學教師的退休年齡一般為63—65歲，在近年整個日本社會延遲退休年齡的情況下，一些大學也開始推遲教師的退休年齡。私立大學自主性更強，有的大學不設退休年齡，而設置退休年齡的大學，教師的退休年齡也相對長幾歲，最久可做到70歲?？梢?，日本根據(jù)不同行業(yè)、老年人不同身體狀況，實行不拘一格的退休機制，而且其退休制度不是一步到位的，而是采取漸進式的方案。面對快速老齡化現(xiàn)實，日本政府考慮采取進一步延長工作時間和領(lǐng)取養(yǎng)老金時間的制度。日本正探討把退休年齡提高到70歲的制度，以緩解勞動力短缺的問題。2020年3月，日本參議院以多數(shù)票通過了《安定法》修訂案，要求企業(yè)履行雇傭老年人的義務，并雇傭希望繼續(xù)工作的老年人到70歲，將于2021年4月開始實施。

四是推動健康老齡化，擴大高齡勞動者隊伍。隨著生活水平和醫(yī)療技術(shù)的進步，日本不僅平均壽命不斷增長，而且健康壽命（日常生活能自理期間）也在延長。2016年，日本男性和女性的健康壽命分別為72.14歲和74.79歲，這比2010年的健康壽命分別延長了1.72歲和1.17歲。健康壽命的延長能夠使高齡者繼續(xù)保持身心的健康，促使他們繼續(xù)參與各種社會活動。日本60歲左右的老年人已經(jīng)不是以往體弱多病的形象，很多老年人還有充足的體力和工作的欲望。特別是，隨著“團塊世代”（指日本在1947年到1949年之間出生的一代人）陸續(xù)退休，日本人口老齡化程度將進一步加劇，同時能夠繼續(xù)參與社會活動的老年人群也相應增多。根據(jù)日本厚生勞動省統(tǒng)計，2009年滿60歲的“團塊世代”人數(shù)達到了664萬人，2014年滿65歲的“團塊世代”人數(shù)達到641萬人，2019年滿70歲的“團塊世代”人數(shù)有608萬人，這一群體的數(shù)量將在一定時期內(nèi)保持較高的水平。這一代人受過較好的教育，熱愛工作，為二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟高速發(fā)展作出了很大貢獻，被稱作“企業(yè)戰(zhàn)士”，退休后也有強烈的工作欲望，無疑是日本高齡勞動者的主力軍。

如今，高齡勞動者已經(jīng)成為日本勞動力的重要組成部分。隨著經(jīng)濟形勢以及社會觀念的變化，老年人的勞動意識發(fā)生了變化，很多老年人65歲以后也希望繼續(xù)工作。雖然日本老年人為了實現(xiàn)人生價值、與時俱進地融入社會的現(xiàn)象比較多，但目前為了確保生活水平不下降而繼續(xù)工作的高齡者也不斷增多。據(jù)日本厚生勞動省統(tǒng)計，2014年普通日本中產(chǎn)階級家庭中，夫婦兩人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金在21.8萬到23萬日元之間。按照日本當時的物價水平，僅憑這些養(yǎng)老金，很難維持夫婦兩人日常的生活。因此，日本促進高齡勞動者就業(yè)，一方面能夠緩解勞動力不足問題，另一方面可以增加老年人的經(jīng)濟收入，改善他們的生活。

如何應對高齡勞動者就業(yè)可能帶來的問題

日本通過促進高齡勞動者就業(yè)充分利用其豐富的經(jīng)驗和技術(shù)，在一定程度上緩解了勞動力不足的問題，增加了高齡者的經(jīng)濟收入。但是，大批的高齡勞動者參與就業(yè)和再就業(yè)的競爭，必然會增加社會就業(yè)的壓力。在經(jīng)濟低迷時期如何合理安置高齡勞動者就業(yè)、減少其對社會就業(yè)的壓力是日本面臨的課題。

一是繼續(xù)雇傭高齡勞動者是否會出現(xiàn)增加企業(yè)壓力的問題。在這方面日本相繼出臺相關(guān)政策積極應對，幫助中小企業(yè)推遲職工退休年齡、扶持中老年者就業(yè)的相關(guān)政策。為了滿足一些老年人65歲以后還希望繼續(xù)工作的愿望，政府鼓勵企業(yè)一直雇用勞動者到70歲，并對于積極雇用70歲以上勞動者的企業(yè)，國家給予適當表彰。比如，厚生勞動省從2007年4月起設立“提高退休年齡獎勵金”，對將職工退休年齡延長到70歲的中小企業(yè)進行獎勵；設立“高齡者雇用專項資金”獎勵積極為老年人創(chuàng)造工作機會的企業(yè)。2020年3月，日本制定《確保高年齡勞動者安全和健康的指南》，促進針對高齡勞動者的安全衛(wèi)生政策。日本政府又采取措施對企業(yè)給予一定補助。例如，企業(yè)每繼續(xù)雇傭一名60歲以上高齡者為短時工（每周工作時間在20小時以上30小時以下的人）時，國家將給予大企業(yè)30萬日元的補助金，對于中小企業(yè)給予60萬日元的補助金，期限均為1年；企業(yè)每繼續(xù)雇傭一名60歲以上高齡者為非短時工時，國家將給予大企業(yè)50萬日元的補助金，對于中小企業(yè)給予90萬日元的補助金，期限均為1年。這些措施對日本企業(yè)繼續(xù)雇傭高齡勞動者方面起到很好的推動作用。

二是延遲退休是否影響年輕人就業(yè)的問題。隨著日本高齡者雇傭政策的實施，繼續(xù)工作的老年人不斷增多。根據(jù)日本總務省統(tǒng)計，60—64歲、65歲及以上勞動者的就業(yè)率， 2006年分別為52.6%（397萬人）和19.4%（395萬人），2019年分別增加到70.3%（508萬人）和24.9%（784萬人），十幾年間日本60歲以上的就業(yè)人數(shù)增加了500萬人以上。相反，20—24歲、24—29歲人群的就業(yè)率，雖然從2006年的64.2%（472萬人）和 80.0%（656萬人），分別增加到 2019 年的72.4%（457萬人）和 86.7%（533萬人），但其就業(yè)者人數(shù)在十幾年間減少了138萬人。有些人認為，這是受高齡勞動者就業(yè)的增多而導致的結(jié)果，但實際上這與日本少子化帶來的年輕人數(shù)量減少有著密切關(guān)系。其實，日本為了避免代際之間就業(yè)矛盾的發(fā)生，在促進高齡者就業(yè)的同時，也積極推動年輕一代的就業(yè)。根據(jù)日本文部科學省發(fā)表的“學?；菊{(diào)查”統(tǒng)計，2019年日本大學畢業(yè)生的就職率達到了78.0%，2020年春季就職希望者的就職率為98.0%，是1997年有調(diào)查以來最高值?？梢姡毡敬髮W畢業(yè)生的就業(yè)率在上升。年輕人就業(yè)人口的下降不是高齡勞動者增加的結(jié)果，而是人口的持續(xù)減少使日本缺少勞動力補充來源所引起的。換句話說，高齡勞動者的繼續(xù)工作沒有直接影響年輕人的工作崗位。

在對日本行政社會就業(yè)希望調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，20世紀80年代后，日本年輕人的就業(yè)意識有了很大的改變：想在一個公司工作到退休年齡的員工比重逐漸減少，更多的年輕人是根據(jù)現(xiàn)實情況而定。尤其從20世紀90年代開始，希望在一個公司長期工作的員工比重進一步下降。越來越多的年輕人不愿意接受終身雇傭制度所追求的企業(yè)文化，他們更看重的是自己所謀求的工作是否有意思，因此，其離職率也在上升。

日本應對人口老齡化對我國的啟示

我國自2000年步入老齡化社會以來，人口結(jié)構(gòu)持續(xù)發(fā)生變化，勞動年齡人口從2012年已開始連續(xù)減少，人口紅利在逐年縮小。如何促進高齡勞動者就業(yè)、緩解人口老齡化帶來的影響同樣是中國需要研究的課題。對此，我國可以參考和借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗。

第一，階段性地提高退休年齡，實施彈性退休制度。中國現(xiàn)行退休制度開始于20世紀50年代，且退休年齡較早。隨著生活水平和醫(yī)療技術(shù)的提高，中國平均壽命不斷延長。從當時不到60歲的平均壽命，增加到2015年的76.34歲，而大城市的平均壽命已超過80歲。這為高齡勞動者就業(yè)提供了有利條件。如何盡快推動延遲退休政策的實施、階段性地提高退休年齡，同時，進一步完善養(yǎng)老金制度等配套政策，是亟待解決的問題。人社部在今年2月26日召開的國新辦發(fā)布會上表示，正在會同相關(guān)部門研究延遲退休具體的改革方案。由于延遲退休年齡涉及廣大職工的切身利益，在方案研究制定過程中，將廣泛聽取各方意見，充分吸收各界建議，確保方案科學可行、平穩(wěn)實施。

第二，對企業(yè)實施適當?shù)莫剟钪贫?，鼓勵企業(yè)積極雇傭有意愿繼續(xù)工作的高齡勞動者。在這方面需要政府和企業(yè)共同發(fā)力，創(chuàng)造一個有利于高齡勞動者就業(yè)的環(huán)境。相關(guān)政策部門應做好高齡勞動者的工作意愿和工作能力的評估，在此基礎上制定政策措施，幫助和鼓勵企業(yè)吸收高齡勞動者。另外，辦好面向高齡勞動者的職業(yè)介紹所，更多地向高齡勞動者提供符合其身體條件和技能經(jīng)驗的工作崗位。目前市場上缺少專門針對高齡勞動者的人才服務中心。日本以社區(qū)為中心大力發(fā)展老年人才服務中心，對老年人進行各種職業(yè)培訓，使其掌握更多技能，并向其推薦適合的工作崗位，促進高齡者就業(yè)。這些做法都值得我們學習。

第三，構(gòu)建一個合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)，既能促進高齡者就業(yè)，又能活躍年輕人就業(yè)。日本在協(xié)調(diào)高齡者就業(yè)和年輕人就業(yè)方面，主要采取系統(tǒng)性、持續(xù)性的政策措施，同時支持和幫助年輕人就業(yè)。日本大學非常注重學生就業(yè)問題，教育內(nèi)容接地氣。每個大學都設有就業(yè)指導中心。在文部省的指導下，2010年推出了為期5年的“大學生就業(yè)能力提高計劃”，對各大學的具體就業(yè)指導工作提供援助，大力培養(yǎng)在校大學生的求職能力。日本大學職業(yè)教育積極幫助學生改變就業(yè)觀念，學生們的就業(yè)心態(tài)比以往更加務實。過去，日本大學生在尋找就業(yè)機會時比較注重進大型企業(yè)，而近幾年日本年輕人將目光更多放在中小企業(yè)上，以及越來越看重是否能發(fā)揮個人能力和快樂地工作。我們可借鑒日本經(jīng)驗，確保各項政策措施落到實處，對老年人和年輕人就業(yè)創(chuàng)造較好的空間與平臺，避免代際之間產(chǎn)生就業(yè)矛盾。老年人與年輕人在技能、工作經(jīng)驗、受教育程度等方面存在很大不同，適合各代人的就業(yè)崗位也在不斷出現(xiàn)。建議繼續(xù)雇傭高齡勞動者的同時積極促進年輕人就業(yè)，勞動力市場上實現(xiàn)兩者的互補關(guān)系。

總之，在人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，勞動年齡人口不斷減少的背景之下，日本政府采取各種措施推動高齡勞動者的就業(yè)，讓高齡者繼續(xù)工作的意愿得以實現(xiàn)。日本高齡者勞動市場總的趨勢是，促進高齡者和年輕人之間互補雇傭形式，使年輕人熟練的高科技技術(shù)和高齡者豐富的經(jīng)驗、人脈相結(jié)合起來，打造多元化的工作環(huán)境。中國制定高齡者就業(yè)政策時應將眼光放得更長遠些，做到未雨綢繆，參照日本的經(jīng)驗，做到法律法規(guī)完善，制度設計精細。

（作者為中國社會科學院日本研究所研究員）

【注：本文系中國社會科學院—上海市人民政府上海研究院“日本養(yǎng)老護理制度建設：理論、政策與實踐”項目階段性成果】

責編/賈娜 美編/宋揚