國際海洋保護(hù)區(qū)研究新進(jìn)展及對中國的啟示

張希棟 周馮琦

海洋面積約占地球表面積的71%，是地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，為全球生命系統(tǒng)提供了重要支撐。海洋產(chǎn)業(yè)是支撐全球經(jīng)濟(jì)增長的重要產(chǎn)業(yè)之一；海洋漁業(yè)是人類獲取食物的重要來源，為世界16%的人口提供蛋白質(zhì)；1趙玉杰：《基于生態(tài)文明建設(shè)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2020年第1期。海洋不僅為全球貿(mào)易提供了海上運(yùn)輸通道，與海洋相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也為世界貢獻(xiàn)了大量的就業(yè)崗位。海洋對人類社會的發(fā)展具有重要意義。

然而，當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境面臨海水污染、微塑料擴(kuò)散以及垃圾傾倒等多重生態(tài)環(huán)境威脅。國際社會高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。早在1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》，就強(qiáng)調(diào)要“對海洋環(huán)境及其資源進(jìn)行保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展”。1胡勁召、盧徐節(jié)、徐建娣等：《海洋環(huán)境科學(xué)概論》，華南理工大學(xué)出版社，2018年，第3頁。海洋保護(hù)區(qū)（Marine Protected Areas，MPAs）制度作為有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要管理手段之一，受到世界各國的普遍重視。國際自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）將海洋保護(hù)區(qū)定義為“任何通過法律或者其他有效方式設(shè)立的，有地理空間上明確定義的，對其中部分或全部的封閉環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域，包括其上所覆之水體及相關(guān)的動植物群落、歷史及文化屬性”。2IUCN, Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, 2012, http://www.iucn.org.近年來，隨著全球海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，全球海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度進(jìn)一步加強(qiáng)。

然而，我國海洋環(huán)境污染問題不容樂觀，根據(jù)《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》，我國近岸海域，特別是部分重點河口、海灣水質(zhì)較差，如長江口、杭州灣和珠江口水質(zhì)極差，杭州灣生態(tài)系統(tǒng)常年處于不健康狀態(tài)。國際社會重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，如果我國不推進(jìn)海洋事業(yè)發(fā)展，有可能會成為西方某些別有用心的勢力打壓我們海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的口實。3張曉：《海洋保護(hù)區(qū)與國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2017年第1期。因此，我國在著力推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略時，應(yīng)將保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境放在重要位置。國外海洋保護(hù)區(qū)制度在以往實踐過程中取得了良好的效果、積累了豐富的經(jīng)驗，對我國完善海洋保護(hù)區(qū)制度、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境具有重要的借鑒意義。

一、國際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)展

在過去的20年間，全球海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)推進(jìn)迅速。2000年，全球海洋保護(hù)區(qū)總面積約為200萬平方公里，約占全球海洋面積的0.7%；到2021年，全球共建立了18163個海洋保護(hù)區(qū)，海洋保護(hù)區(qū)總面積為2771.81萬平方公里，占全球海洋面積的7.65%，海洋保護(hù)區(qū)的覆蓋面積較2000年增加了10余倍。4UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.全球建立的海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量眾多，初步形成了覆蓋全球的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。然而，盡管全球擁有大量的海洋保護(hù)區(qū)，但海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)還存在不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，全球海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)落后于陸地保護(hù)區(qū)，且空間分布不均衡；第二，全球海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積與建設(shè)目標(biāo)還存在較大差距。

全球海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)落后于陸地保護(hù)區(qū)，且空間分布不均衡。到2021年，全球海洋保護(hù)區(qū)面積份額（7.65%）要遠(yuǎn)小于陸地保護(hù)區(qū)面積份額（15.38%），且國家管轄的海洋區(qū)域（專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）的保護(hù)程度（17.78%）明顯高于國家管轄范圍以外區(qū)域（距海岸200海里以上）的保護(hù)程度（1.18%）。5UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.此外，海洋保護(hù)區(qū)中的禁捕區(qū)約占世界海洋面積的2.2%，而為了實現(xiàn)海洋生態(tài)養(yǎng)護(hù)和資源管理目標(biāo)，禁捕區(qū)面積應(yīng)該占世界海洋面積的20%~30%。1Diana Serrano Timonet and David Abecasis, An Integrated Approach for the Design of a Marine Protected Area Network Applied to Mainland Portugal, Ocean & Coastal Management, vol.184, 2020.上述數(shù)據(jù)表明：從全球范圍內(nèi)來看，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)落后于陸地，海洋保護(hù)力度不足，且更加重視國家管轄海域的保護(hù)而輕視國家管轄以外海域的保護(hù)。綜合而言，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)并沒有引起足夠重視。

全球海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積與建設(shè)目標(biāo)還存在較大差距。2006年，聯(lián)合國《生物多樣性公約》中的生物多樣性戰(zhàn)略規(guī)劃提出，到2020年，全球至少10%的沿海及海洋區(qū)域得到保護(hù)，特別要通過有效的管理來保護(hù)具有重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的海洋區(qū)域。但是從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署世界保護(hù)監(jiān)測中心（UNEP World Conservation Monitoring Centre，UNEP-WCMC）的最新數(shù)據(jù)顯示：2021年全球海洋保護(hù)區(qū)面積占全球海洋面積的7.65%。還有數(shù)據(jù)顯示：到2021年，全球海洋保護(hù)區(qū)的面積僅占全球海洋面積的6.4%（高度保護(hù)的MPAs與其他MPAs分別占2.7%、3.7%），獲得提議的MPAs與待定的MPAs面積分別占全球海洋面積的1.4%、0.6% （如圖1）。無論基于哪種統(tǒng)計口徑，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前全球海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)存在較大差距，國際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)任務(wù)艱巨。

數(shù)據(jù)來源：MPAtlas 2Atlas of Marine Protection, http://www.mpatlas.org/.

二、國際海洋保護(hù)區(qū)研究新進(jìn)展

海洋保護(hù)區(qū)管理制度是人類社會實現(xiàn)可持續(xù)利用海洋的重要管理措施。近20年來，國際社會對海洋保護(hù)區(qū)制度開展了豐富的理論研究以及實踐探索?；诤Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)研究的最新進(jìn)展以及海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的最新動態(tài)，本文從管理目標(biāo)、管理方法、管理模式等三個方面總結(jié)了國際海洋保護(hù)區(qū)研究的最新進(jìn)展。

（一）管理目標(biāo)

海洋保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)是海洋管理的基礎(chǔ)。根據(jù)保護(hù)目標(biāo)，解決人類活動與海洋空間的主要矛盾，進(jìn)而實現(xiàn)人類與海洋的和諧共存。確定目標(biāo)不僅可以判定當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的成功與否，也可以為海洋保護(hù)區(qū)如何進(jìn)行有效管理提供方向。因此，應(yīng)首先明確管理目標(biāo)，根據(jù)既定管理目標(biāo)，才能夠建立針對性的海洋保護(hù)區(qū)體系。

海洋保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)具有多重性，如發(fā)展?jié)O業(yè)、旅游觀光、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。其中，維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整和健康是海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)最重要的管理目標(biāo)之一。為了實現(xiàn)這一管理目標(biāo)，需要增加海洋保護(hù)區(qū)的覆蓋面積。一方面，由于海洋具有流動性特征，海洋保護(hù)區(qū)面積越大對生物多樣性的保護(hù)效果就越好；1Graham J.Edgar, Rick D.Stuart-Smith, Trevor J.Willis, et al., Global Conservation Outcomes Depend on Marine Protected Areas with Five Key Features, Nature, vol.506, 2014, p.216.另一方面，國際社會為了達(dá)到聯(lián)合國《生物多樣性公約》對海洋保護(hù)區(qū)域的覆蓋目標(biāo)，各國紛紛采用建設(shè)大型海洋保護(hù)區(qū)的手段。因此，近年來國際社會非常關(guān)注大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，建立了諸多大型海洋保護(hù)區(qū)，如羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)、珊瑚海海洋保護(hù)區(qū)、瑪利亞莫納海洋保護(hù)區(qū)等，且關(guān)于大型海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)研究逐漸增多。大型海洋保護(hù)區(qū)通常是指海域面積超過10萬平方公里的海洋保護(hù)區(qū)。2Laurie Richmond, Rebecca L.Gruby, Dawn Kotowicz, et al., Local Participation and Large Marine Protected Areas: Lessons from a U.S.Marine National Monument, Journal of Environmental Management, vol.252, 2019.與小型海洋保護(hù)區(qū)相比，大型海洋保護(hù)區(qū)管理的范圍更廣，包含的可供開發(fā)資源更豐富，如生物棲息地、礦藏資源、航線資源等；同時為了支撐大型海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)活動（如教育、執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測），需要更為完善的基礎(chǔ)設(shè)施。盡管大型海洋保護(hù)區(qū)涉及到的問題多樣且復(fù)雜，管理難度也更大，但已經(jīng)成為推進(jìn)全球海洋保護(hù)區(qū)覆蓋目標(biāo)的重要方式之一。

此外，加強(qiáng)海洋的實際控制也是國家，特別是海洋強(qiáng)國海洋管理的重要管理目標(biāo)。部分國家，尤其是擁有重要海外領(lǐng)土的國家，如美國、法國、英國等國，其在建設(shè)遠(yuǎn)海海洋保護(hù)區(qū)的同時，在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的島嶼上建立軍事基地，借此加強(qiáng)對海洋保護(hù)區(qū)的實際管控。在遠(yuǎn)海海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立軍事基地，對環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)以及地緣政治等將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。表面上來看，設(shè)立軍事基地的國家可依托軍事基地不僅實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，還能夠利用軍事基地加強(qiáng)對相關(guān)海域的資源開發(fā)。3Elizabeth M.De Santo, Militarized Marine Protected Areas in Overseas Territories: Conserving Biodiversity, Geopolitical Positioning, and Securing Resources in the 21st Century, Ocean & Coastal Management, vol.184, 2020.更深層次來看，軍事化的海洋保護(hù)區(qū)是世界大國加強(qiáng)海洋空間戰(zhàn)略競爭的外在表現(xiàn)之一。這些具有軍事基地的海洋保護(hù)區(qū)將成為地區(qū)重要的軍事力量，一旦地區(qū)緊張局勢爆發(fā)，這些軍事基地將為其提供戰(zhàn)略支點，具有重要軍事和政治意義。1張曉：《國際海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)新視角：海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)劃的功效》，《國外社會科學(xué)》2016年第5期。因此，軍事化的海洋保護(hù)區(qū)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理目標(biāo)，更能實現(xiàn)海洋強(qiáng)國劃分勢力范圍、開展空間競爭的管理目標(biāo)。

（二）管理方法

在明確管理目標(biāo)的基礎(chǔ)上，尋找合適的管理方法對海洋保護(hù)區(qū)管理的有效性至關(guān)重要。由于海洋環(huán)境錯綜復(fù)雜，它受到海洋地形、洋流、溫度的影響，具有動態(tài)性、立體性的特征。單一海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果會受到其他海洋區(qū)域的影響。在吸取海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)得失經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用海洋空間規(guī)劃方法能夠解決海洋保護(hù)區(qū)面臨的問題和限制。2Tundi Agardy, Giuseppe Notarbartolo di Sciara, Patrick Christie, Mind the Gap: Addressing the Shortcomings of Marine Protected Areas Through Large Scale Marine Spatial Planning, Marine Policy, vol.35, 2011, pp.226-232.

海洋空間規(guī)劃是海洋保護(hù)區(qū)高水平建設(shè)的重要方法。海洋空間規(guī)劃不僅有利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，還能夠?qū)崿F(xiàn)對海洋的可持續(xù)開發(fā)利用。3Mae M.Noble, David Harasti, Jamie Pittock, et al., Understanding the Spatial Diversity of Social Uses, Dynamics, and Conflicts in Marine Spatial Planning, Journal of Environmental Management, vol.246, 2019, pp.929-940.基于此，海洋空間規(guī)劃是建立在社會—生態(tài)恢復(fù)力理論基礎(chǔ)上的，4Graeme S.Cumming, Tiffany H.Morrison and Terence P.Hughes, New Directions for Understanding the Spatial Resilience of Social-Ecological Systems, Ecosystems, vol.20, 2017, pp.649-664.將海洋生態(tài)系統(tǒng)作為社會—生態(tài)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行管理的過程。進(jìn)行空間分區(qū)可兼顧海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與社會可持續(xù)發(fā)展。國際社會一般將海洋保護(hù)區(qū)分為海洋保存區(qū)、限制海洋保護(hù)區(qū)以及其他海洋區(qū)域。海洋保存區(qū)是保護(hù)最為嚴(yán)格的海洋區(qū)域，不僅禁止一切捕撈活動，也禁止其余對海洋生態(tài)環(huán)境有影響的人類活動；限制海洋保護(hù)區(qū)是指允許一定程度人類活動的海洋區(qū)域，針對不同的保護(hù)對象，如棲息地、物種等，又可以區(qū)分為保護(hù)程度不一的海洋保護(hù)區(qū)；其他海洋區(qū)域是限制人類活動最少的區(qū)域，除了限制某些特定海洋生物物種的捕撈以外，其余正常的滿足相關(guān)規(guī)范的人類活動都是被允許的。在對海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行空間分區(qū)的基礎(chǔ)上，對海洋空間進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計能夠從空間上更有效地管理海洋區(qū)域，最小化對海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的長期影響，達(dá)到提升海洋社會—生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)恢復(fù)能力的目的。海洋空間規(guī)劃的設(shè)計要基于現(xiàn)有社會信息與生態(tài)環(huán)境信息，探討不同情景方案下合理的海洋空間規(guī)劃設(shè)計方式。一方面需要完備的數(shù)據(jù)信息，因而開發(fā)全球海洋空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫將為全球海洋空間規(guī)劃設(shè)計提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；5Jorge G.álvarez-Romero, Morena Mills, Vanessa M.Adams, et al., Research Advances and Gaps in Marine Planning: Towards a Global Database in Systematic Conservation Planning, Biological Conservation, vol.227, 2018, pp.369-382.另一方面，需要相應(yīng)的研究工具，如地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)，它能夠集成不同來源的海量數(shù)據(jù)，幫助決策者建模并對不同管理方案進(jìn)行比較權(quán)衡。6Mae M.Noble, David Harasti, Jamie Pittock, et al., Linking the Social to the Ecological Using GIS Methods in Marine Spatial Planning and Management to Support Resilience: A Review, Marine Policy, vol.108, 2019.海洋空間規(guī)劃設(shè)計通過信息集成以及技術(shù)工具的應(yīng)用，結(jié)合海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)，能夠從宏觀上提供海洋保護(hù)區(qū)的空間設(shè)計方案，有利于實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，由于大型海洋保護(hù)區(qū)是當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的重要方向之一，且大型海洋保護(hù)區(qū)與小型海洋保護(hù)區(qū)在規(guī)模上有巨大差異，將小型海洋保護(hù)區(qū)的管理方法直接應(yīng)用于大型海洋保護(hù)區(qū)時，原有管理方法可能失效。1T.Aulani Wilhelm, Charles R.C.Sheppard, Anne L.S.Sheppard, et al., Large Marine Protected Areas-Advantages and Challenges of Going Big, Aquatic Conservation-Marine and Freshwater Ecosystems, vol.24, 2014, pp.24-30.因此，圍繞如何有效管理大型海洋保護(hù)區(qū)成為當(dāng)前研究的重要熱點之一。根據(jù)最新研究以及實踐經(jīng)驗，有效管理大型海洋保護(hù)區(qū)有三點共識。一是明確空間差異。采用信息化技術(shù)及應(yīng)用工具，掌握大型海洋保護(hù)區(qū)不同空間的使用與保護(hù)信息，制定差異化的空間管理措施。以大堡礁海洋公園為例，大型海洋保護(hù)區(qū)涉及的海洋空間范圍巨大，人類對大型海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)不同海域的開發(fā)利用方式各異，可采用許可證數(shù)據(jù)明確不同海洋空間的使用需求，從而采取差異化的管控措施。2Graeme S.Cumming and Kirstin A.Dobbs, Understanding Regulatory Frameworks for Large Marine Protected Areas: Permits of the Great Barrier Reef Marine Park, Biological Conservation, vol.237, 2019, pp.3-11.二是創(chuàng)新管理模式。傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)驗部分適用于大型海洋保護(hù)區(qū)管理，但是針對大型海洋保護(hù)區(qū)的管理必須在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，從而適應(yīng)大型海洋保護(hù)區(qū)的獨特性。3Laurie Richmond, Rebecca L.Gruby, Dawn Kotowicz, et al., Local Participation and Large Marine Protected Areas: Lessons from a U.S.Marine National Monument, Journal of Environmental Management, vol.252, 2019.三是管理效果評估。部分大型海洋保護(hù)區(qū)管理體系不完善，并未起到應(yīng)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果。4Alexandre Pereira da Silva, Brazilian Large-scale Marine Protected Areas: Other “Paper Parks”? Ocean & Coastal Management, vol.169, 2019, pp.104-112.應(yīng)針對不同大型海洋保護(hù)區(qū)的管理效果進(jìn)行評估，明確不同大型海洋保護(hù)區(qū)管理體系的短板，據(jù)此完善大型海洋保護(hù)區(qū)管理體系。5Júlio Lustosa Araújo and Enrico Bernard, Management Effectiveness of a Large Marine Protected Area in Northeastern Brazil, Ocean & Coastal Management, vol.130, 2016, pp.43-49.

（三）管理模式

長期以來，部分國家海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)習(xí)慣于以政府為主導(dǎo)，采取自上而下的方式建設(shè)和管理，這種單一主體的管理模式忽略了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、居民以及其他利益主體的利益訴求和收益損失，也未據(jù)此制定相應(yīng)的解決方案。單一主體的管理模式使得海洋保護(hù)區(qū)的長期可持續(xù)性不足，需要激發(fā)利益相關(guān)者的積極性，采取多元主體的管理模式。研究已經(jīng)表明：建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)會對社會相關(guān)個體的機(jī)會成本、動機(jī)、驅(qū)動力產(chǎn)生影響，6Stephen Polasky, Catherine L.Kling, Simon A.Levin, et al., Role of Economics in Analyzing the Environment and Sustainable Development, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, vol.116, 2019, pp.5233-5238.這會通過利益相關(guān)者的群體博弈行為影響海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)計與管理，而海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)計和管理是否完善是影響海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果的重要因素。1David A.Gill, Michael B.Mascia, Gabby N.Ahmadia, et al., Capacity Shortfalls Hinder the Performance of Marine Protected Areas Globally, Nature, vol.543, 2017, pp.665-669.因此，海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)需要充分考慮利益相關(guān)者的利益訴求。

對某一國家而言，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)對不同社會群體的影響存在差異，需要建立由不同社會群體參與的多元主體管理模式。一方面，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)在特定條件下會對社會產(chǎn)生較大負(fù)面影響，包括制造緊張和沖突、幸福感下降、引起社會不公等問題；2Michelle Voyer, William Gladstone and Heather Goodall, Understanding Marine Park Opposition: the Relationship Between Social Impacts, Environmental Knowledge and Motivation to Fish, Aquatic Conservation, vol.24, 2014, pp.441-462.另一方面，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)在一定條件下也會對社會產(chǎn)生積極影響，如海洋環(huán)境改善、旅游品質(zhì)增強(qiáng)、娛樂體驗提升等。3Caroline Hattam, Stephen Mangi, Sarah Gall, et al., Social Impacts of a Temperate Fisheries Closure: Understanding Stakeholder’s Views, Marine Policy, vol.45, 2014, pp.269-278.綜合而言，利益受損的利益相關(guān)者會對海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)提出質(zhì)疑甚至反抗，獲益的利益相關(guān)者則會支持甚至推動海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，利益相關(guān)者的損益情況及其話語權(quán)的強(qiáng)弱會影響所在地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理。對澳大利亞大堡礁及相關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的研究顯示：社區(qū)在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理過程中具有較高的參與度。4Voyer Michelle, Gladstone William and Goodall Heather, Methods of Social Assessment in Marine Protected Area planning: Is Public Participation Enough? Marine Policy, vol.36, 2012, pp.432-439.因而海洋保護(hù)區(qū)在管理過程中需要將利益相關(guān)者考慮進(jìn)來，推動建立多元主體管理模式，實現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)的長期可持續(xù)管理。

對全球而言，擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)的全球收益超過其成本的1.4~2.7倍。5Luke M.Brander, Pieter van Beukering, Lynn Nijsten, et al., The Global Costs and Benefits of Expanding Marine Protected Areas, Marine Policy, vol.116, 2020.但是，全球國家眾多，不同國家建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的收益與損失存在巨大差異，不同國家在推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中面臨個人理性與集體理性的選擇困境。因此，更加需要建立多國合作的多元主體管理模式。以公海保護(hù)區(qū)建設(shè)為例，國家管轄范圍以外區(qū)域（Areas Beyond National Jurisdiction，ABNJ）建立的海洋保護(hù)區(qū)僅占所有區(qū)域的1.2%，6UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.是當(dāng)前國際社會迫切需要加強(qiáng)保護(hù)力度的海洋區(qū)域，也是具有巨大保護(hù)潛力的海洋區(qū)域。但不同國家對公海的使用需求存在巨大差異，如何規(guī)范公海保護(hù)區(qū)建設(shè)成為學(xué)界研究的重點問題，如北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)問題。面對眾多全球和區(qū)域?qū)用娼⒌膰H法律機(jī)制，如何建立能為各方所接受的公海治理機(jī)制、彌合公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的不足和短板、更好地實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性綜合養(yǎng)護(hù)和管理已經(jīng)成為國際社會亟待解決的現(xiàn)實問題。7胡斌：《論公海保護(hù)區(qū)全球管理機(jī)制構(gòu)建中面臨的機(jī)制重疊問題及其解決思路》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第1期。當(dāng)前，隨著國際社會談判協(xié)商的不斷深入，有助于形成各利益相關(guān)方均認(rèn)可的公海保護(hù)區(qū)建設(shè)全球性法律規(guī)范。引入多個國家共同參與海洋保護(hù)區(qū)管理的多元主體管理模式對于防范海洋大國“海洋圈地”，減少公海治理碎片化，形成科學(xué)合理的公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系具有重要意義。

三、我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

我國海洋保護(hù)區(qū)主要分為海洋自然保護(hù)區(qū)與海洋特別保護(hù)區(qū)兩類。海洋自然保護(hù)區(qū)是指以海洋自然環(huán)境和資源保護(hù)為目的，依法把包括保護(hù)對象在內(nèi)的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來，進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的區(qū)域；海洋特別保護(hù)區(qū)是指具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊要求，需要采取有效的保護(hù)措施和科學(xué)的開發(fā)方式進(jìn)行特殊管理的區(qū)域。1曾江寧、陳全震、黃偉等：《中國海洋生態(tài)保護(hù)制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展——從海洋保護(hù)區(qū)走向海洋生態(tài)紅線區(qū)》，《生態(tài)學(xué)報》2016年第1期。自1963年中國建立了第一個海洋保護(hù)區(qū)以來，中國初步建成了以海洋保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)為主體的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，總計建成270多個海洋保護(hù)區(qū)，占全國海洋水域面積的5%左右。2Li Yunzhou, Yiping Ren and Yong Chen, China Fortifies Marine Protection Areas Against Climate Change, Nature, vol.573, 2019, p.346.3UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)取得了一定成績，但是還存在一些問題。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是我國海洋保護(hù)區(qū)總體覆蓋面積較小，與聯(lián)合國《生物多樣性保護(hù)公約》的目標(biāo)還存在較大差距。一般認(rèn)為，保護(hù)區(qū)覆蓋面積越大，越有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因而增加海洋保護(hù)區(qū)的覆蓋面積是加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段之一。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署世界環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中心（UNEP-WCMC）2021年最新的數(shù)據(jù)顯示：中國海洋保護(hù)區(qū)面積占所有海域水域面積的5.48%，而美國、英國、法國、澳大利亞、智利等國海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積占其管轄海域面積均超過30%。4UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.因此，中國海洋保護(hù)區(qū)總體覆蓋面積與美、英、法等國存在較大差距，總體覆蓋率相對較低。

二是我國海洋保護(hù)區(qū)空間布局有待優(yōu)化，我國海洋保護(hù)區(qū)主要集中于近海海域，而較少涉及遠(yuǎn)海海域。長期以來，受國力和發(fā)展階段的限制，以往我國保護(hù)區(qū)的建設(shè)主要集中于內(nèi)陸地區(qū)，對海洋空間的探索不足，我國海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)相對保守。從空間布局來看，我國海洋保護(hù)區(qū)在空間設(shè)置上存在失衡，重近海輕遠(yuǎn)海。據(jù)《中國海洋環(huán)境狀況公報》，絕大部分國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級海洋特別保護(hù)區(qū)、國家級海洋公園等海洋保護(hù)區(qū)集中于海岸及近海區(qū)域，沒有涉及遼闊的黃海、東海、南海，甚至是更為遙遠(yuǎn)的公海區(qū)域。

三是我國海洋空間規(guī)劃體系不完善，規(guī)劃體系缺乏銜接。我國海洋空間規(guī)劃經(jīng)歷了從無到有的過程，基本形成了符合我國國情的海洋空間規(guī)劃體系，如《全國海洋主體功能區(qū)劃》《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020）》《全國海島保護(hù)規(guī)劃》等。通過上述空間規(guī)劃，初步劃分了我國不同用途的海洋空間，但規(guī)劃的內(nèi)容粗略，并未就我國海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行總體規(guī)劃，海洋保護(hù)區(qū)的布局與設(shè)立缺乏系統(tǒng)性、全局性，海洋保護(hù)區(qū)覆蓋的面積與全球海洋強(qiáng)國也存在較大差距。我國海洋保護(hù)區(qū)總體上呈現(xiàn)顆?；⒎稚⒒卣?，不同海洋保護(hù)區(qū)之間相互割裂，海洋保護(hù)區(qū)空間體系建設(shè)進(jìn)程緩慢。

四是我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的主體較為單一，缺乏利益相關(guān)者的參與。海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的公眾參與度較低。一方面，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)多由政府推動，其根本是政府意志的體現(xiàn)，規(guī)劃的編制、發(fā)布等往往采取“自上而下”的方式，盡管也存在對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)查，但“自上而下”呈現(xiàn)絕對態(tài)勢，忽視了社會公眾對于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的合理訴求；另一方面，海洋不同于陸地，在海洋區(qū)域活動的社會公眾較少，僅海洋漁業(yè)、海洋運(yùn)輸?shù)葟臉I(yè)者直接與海洋開發(fā)利用相關(guān)，其對如何開發(fā)利用海洋的話語權(quán)較弱，難以影響海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理。此外，公眾參與在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中僅存在于公眾聽證、社會公示等環(huán)節(jié)，在海洋保護(hù)區(qū)申報、選址等過程如何保障公眾參與的措施不足，公眾意見難以合理表達(dá)。然而，社會公眾尤其是利益相關(guān)者是保障海洋保護(hù)區(qū)后期有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，公眾參與不足容易導(dǎo)致海洋保護(hù)區(qū)建成后的運(yùn)行與管理存在難度。

五是如何在維護(hù)我國利益的基礎(chǔ)上參與公海保護(hù)區(qū)建設(shè)。從全球范圍內(nèi)來看，國家管轄范圍以外海域建立的海洋保護(hù)區(qū)面積僅占該海域面積的1.2%，1UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.是當(dāng)前國際社會迫切需要加強(qiáng)保護(hù)力度的海域，也是具有巨大保護(hù)潛力的海域。與此同時，我國在公海存在較大的經(jīng)濟(jì)利益，如從事漁業(yè)捕撈、科研以及航行等經(jīng)濟(jì)活動，若在中國活動頻繁的公海海域建立公海保護(hù)區(qū)則極有可能損害我國的利益。而中國也是《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性問題執(zhí)行協(xié)定》的談判國，在參與全球海洋治理的過程中面臨如何處理好維護(hù)人類共同利益與保護(hù)我國海洋權(quán)益關(guān)系的問題。因此，如何在多邊主義框架下，構(gòu)建有利于我國的全球海洋治理體系，促進(jìn)國際社會共同開發(fā)建設(shè)公海保護(hù)區(qū)，對我國保護(hù)本國利益、提升全球海洋治理能力具有重要意義。

六是缺乏海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。目前設(shè)有獨立專門的管理機(jī)構(gòu)的海洋保護(hù)區(qū)較少，大多數(shù)海洋保護(hù)區(qū)成立了相應(yīng)的管理局（處）或領(lǐng)導(dǎo)小組，主要依托于當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)管理部門，保護(hù)區(qū)管理人員不僅需要處理保護(hù)區(qū)相關(guān)工作，還需要處理海洋與漁業(yè)局內(nèi)部事宜，人員專業(yè)性不足，且機(jī)構(gòu)編制稀缺，這就導(dǎo)致該類組織機(jī)構(gòu)相對松散、缺乏專業(yè)性，限制了海洋保護(hù)區(qū)事業(yè)的發(fā)展。

七是海洋保護(hù)區(qū)法律法規(guī)不完善。一方面，專門針對海洋保護(hù)區(qū)的法律缺失，現(xiàn)有關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的法規(guī)主要為部門規(guī)章，如《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》等，該類部門規(guī)章，法律地位和約束力不強(qiáng)；另一方面，法律法規(guī)缺乏可操作性，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了海洋保護(hù)區(qū)建立的條件，但缺乏對建立條件的認(rèn)定以及應(yīng)建而未建的處罰機(jī)制，且由于海洋具有流動性特征，如何處理非海洋保護(hù)區(qū)導(dǎo)致海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的行為缺乏技術(shù)以及法律的保障。

四、對我國的重要啟示

海洋保護(hù)區(qū)制度是人類為實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與人類社會可持續(xù)發(fā)展所建立的有力制度工具。當(dāng)前，我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理盡管取得了一定成績，但仍然存在不足。本文通過從管理目標(biāo)、管理方法以及管理模式等三個方面分析以及回顧了國際海洋保護(hù)區(qū)研究的最新進(jìn)展，為我國進(jìn)一步完善海洋保護(hù)區(qū)管理提供了以下幾點啟示：

第一，科學(xué)布局海洋保護(hù)區(qū)。在海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)劃研究過程中，學(xué)界普遍意識到海洋具有動態(tài)性、立體性等特點，建立單一海洋保護(hù)區(qū)或海洋保護(hù)區(qū)空間分布不合理難以起到保護(hù)整體海洋生態(tài)環(huán)境的作用。為此，我國應(yīng)首先制定國家海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)綜合養(yǎng)護(hù)和管理的宏觀目標(biāo)；其次從空間布局出發(fā)合理劃定近海、遠(yuǎn)海的海洋保護(hù)區(qū)空間分布；最后根據(jù)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境本底特征制定特定海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)計與管理方案，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境利用與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，注重部門間規(guī)劃的銜接。海洋保護(hù)區(qū)的布局需要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國際海洋保護(hù)區(qū)的研究顯示海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立要建立在社會—生態(tài)恢復(fù)理論的基礎(chǔ)之上，而落實到具體的實踐中，則是需要將海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃和諧相融。編制海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃不能僅考慮海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的近、中、遠(yuǎn)期海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積、總體數(shù)量以及空間布局等相關(guān)目標(biāo)，更應(yīng)在整體層面綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求、海洋功能差異以及海洋生態(tài)環(huán)境狀況等，建立海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃編制與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃工作編制的協(xié)商溝通機(jī)制，從而指導(dǎo)不同海洋區(qū)域的開發(fā)利用活動，在此基礎(chǔ)上將海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃與漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃、海上交通規(guī)劃以及其余用海規(guī)劃相統(tǒng)合，使得不同部門的規(guī)劃相互銜接，達(dá)到海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的效果。

第三，增加海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積。國際海洋保護(hù)區(qū)研究顯示，海洋保護(hù)區(qū)面積與海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)效果成正相關(guān)。我國與美、法、英等海洋強(qiáng)國在海洋保護(hù)區(qū)覆蓋率方面存在較大差距。因此，我國應(yīng)增加海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積，著重加強(qiáng)4個方面的工作：一是加大對海洋保護(hù)區(qū)的財政扶持力度，根據(jù)海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)模、具體區(qū)位以及保護(hù)難易情況劃撥海洋保護(hù)區(qū)日常管理所需資金，為海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理提供資金保障；二是完善市場主體參與海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的投融資渠道以及市場主體與政府的利益分享機(jī)制，進(jìn)而擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)的融資渠道，在保證海洋生態(tài)系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性的前提下，鼓勵開展與海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理目標(biāo)相一致的開發(fā)活動；三是采用“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式確定新增海洋保護(hù)區(qū)，在原有海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)上分階段、分步驟增設(shè)海洋保護(hù)區(qū)，進(jìn)一步完善我國海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系；四是研究建設(shè)大型海洋保護(hù)區(qū)的可行性，大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)有助于提高我國海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積，但也有可能對我國海洋開發(fā)利用造成限制，應(yīng)綜合權(quán)衡各方利益，嚴(yán)格論證建設(shè)大型海洋保護(hù)區(qū)的可行性和必要性。

第四，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。國際海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)研究已經(jīng)顯示：不同利益相關(guān)者在建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)方面發(fā)揮了重要作用。長期以來，我國在海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃、管理方面往往采取“自上而下”的方式，忽略了社區(qū)、居民以及其他利益相關(guān)者的利益訴求，造成海洋保護(hù)區(qū)后期管理存在困難，其生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果難以充分發(fā)揮。因此，未來海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，應(yīng)采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，使得政府在建設(shè)與管理海洋保護(hù)區(qū)時能充分吸收利益相關(guān)者的訴求，完善海洋保護(hù)區(qū)管理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，形成多元主體共同參與的海洋保護(hù)區(qū)管理模式。

第五，重視海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升海洋保護(hù)區(qū)管理水平。專業(yè)化的海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是確保海洋保護(hù)區(qū)有效管理的基礎(chǔ)。應(yīng)首先設(shè)立獨立的海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，將海洋保護(hù)區(qū)管理人員從當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)管理部門中獨立出來，成立專門的海洋保護(hù)區(qū)管護(hù)科室；其次，制定海洋保護(hù)區(qū)編制標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)所設(shè)海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)模和數(shù)量，形成與海洋保護(hù)區(qū)管理需求相匹配的管理崗位數(shù)量以及專業(yè)人才；最后，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)，增強(qiáng)員工專業(yè)技術(shù)能力以及崗位業(yè)務(wù)能力，提升機(jī)構(gòu)人員的依法依規(guī)履職能力。

第六，設(shè)立軍事化海洋保護(hù)區(qū)。國際海洋保護(hù)區(qū)的研究與實踐表明：在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的島嶼設(shè)立軍事基地不僅能有效加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)的管理從而保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，還具有重要的軍事和政治意義。與美、英、法等具有海外領(lǐng)土的國家不同，我國不具有大量的海外領(lǐng)土，但我國海域邊界與周邊國家存在諸多爭議，加之部分域外國家介入南海問題，如何維護(hù)我國的海洋權(quán)益成為重大現(xiàn)實問題。而軍事化的海洋保護(hù)區(qū)不僅能夠起到保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的作用，還能夠加強(qiáng)我國對海洋領(lǐng)土的實際控制，對域外勢力形成震懾。因此，我國應(yīng)在重點爭議海域探索建立軍事化海洋保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)海域的實際控制，掌握區(qū)域海洋治理的話語權(quán)。

第七，加強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)研究。與公海面積相比，公海保護(hù)區(qū)覆蓋面積相對較小，具有巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＴS多國家或出于環(huán)境保護(hù)的目的，或出于本國利益的考量，在公海推動設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，但公海保護(hù)區(qū)很有可能對我國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)或其他潛在利益造成負(fù)面影響。因此，我國應(yīng)著力研究公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)國際海洋立法、全球與區(qū)域?qū)用娴臋C(jī)制構(gòu)建、跨國海洋合作等問題，明確有利于我國海洋事業(yè)發(fā)展的原則、標(biāo)準(zhǔn)與框架，從而在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)中掌握主動權(quán)。

第八，完善海洋保護(hù)區(qū)法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)體系是海洋保護(hù)區(qū)長期可持續(xù)運(yùn)行的保障。在國內(nèi)，應(yīng)針對海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行立法，制定海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)、管理、開發(fā)等活動的行為規(guī)范，使海洋保護(hù)區(qū)的各相關(guān)工作有法可依，完善海洋保護(hù)區(qū)環(huán)境損害事故處理辦法，成立環(huán)境損害應(yīng)急保障工作科室，建立海洋環(huán)境損害事故處理的標(biāo)準(zhǔn)化流程；在國際上，積極參與全球海洋國際立法，加強(qiáng)資金及人才投入，保障我國海洋權(quán)益的國際立法談判。