江蘇南通河長制推行的現(xiàn)狀、問題與對策

季丹丹 李鳳芹

摘要：自河長制實施以來，南通市水環(huán)境得到了明顯的改善和提高，通過系統(tǒng)化思維的運用，探索形成了河流保護治理工作的新理念、新思路和新方法。在對當?shù)卣途用裾{(diào)研后發(fā)現(xiàn)，南通市河長制的治理尚存在著公示牌效果不佳、居民參與感不強、分支細流管理不到位等問題。南通市應該通過完善信息化管理平臺，進行民眾走訪以確保有效監(jiān)督，加大宣傳力度，倡導企業(yè)參與，形成全民參與良好風氣，不斷夯實提高河長制治理工作，推動水污染治理工作。

關鍵詞：河長制;現(xiàn)狀分析;探索反思;南通市

南通市因水而生、因水而興、因水而美。治水是一項系統(tǒng)工程，近年來南通市加大城區(qū)水環(huán)境治理財政投入，在系統(tǒng)之水上下大功夫，集中財力，優(yōu)先保障河道整治、控污截污等民生項目，城市水環(huán)境治理新建項目投資額逐年提升。通過兩年努力，南通實現(xiàn)了城區(qū)水質(zhì)“后進生”向“優(yōu)等生”的蝶變，甩掉了“水質(zhì)狀況全國排名靠后”的帽子。南通如何能在短時間之內(nèi)水質(zhì)得到大幅提升，這其中河長制發(fā)揮著什么作用以及發(fā)展過程中存在著哪些問題都值得我們進一步研究。

一、南通市河長制推行的實踐與探索

（一）結合水系特征，開展河道景觀系統(tǒng)化管理

南通市充分發(fā)揮河長制體系優(yōu)勢，實施上下聯(lián)治、水岸共治、江河同治，采用“控源截污、水系連通、清淤疏浚、自然活水、生態(tài)修復”等措施，促使市內(nèi)主要通江河道水質(zhì)基本達到Ⅲ類水標準。在進行河流整治的過程中，南通市堅持科學規(guī)劃、精準治理、源頭治理、長效治理，同時為滿足當?shù)厝嗣衩篮蒙畹男枰?，結合其生活特點，采用“生態(tài)水利工程+濕地公園”的方式，打造了多條生態(tài)景觀河，為居民鍛煉休閑提供了好去處。

（二）依托信息技術，打造河長制監(jiān)督管理平臺

基于當前信息化系統(tǒng)建設的先進技術，南通市打造了河長制監(jiān)督管理平臺。通過信息化手段，將河長巡河軌跡、頻率、所使用的交通工具進行記錄，從而對河長工作進行有效的監(jiān)督管理。同時，巡河過程中所發(fā)現(xiàn)的問題也可以通過此平臺上報，通過系統(tǒng)分派處理問題的河長，最后由河長將處理結果進行拍照上傳。該平臺不僅可以有效地對河長工作進行考核，有利于完善考評制度，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)管理，而且可以節(jié)省大量的人力和物力。

（三）健全合作機制，形成多主體聯(lián)動參與格局

依托河長制工作平臺，南通水利局與城鄉(xiāng)和住房建設局聯(lián)動合作，對長江以及農(nóng)村、城鎮(zhèn)河流進行明確的分工管理，優(yōu)化融合部門資源，不僅加強與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、交通運輸部門、生態(tài)環(huán)境部門之間的合作，更是與上海、泰州、蘇州建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，形成了政府部門的強大工作合力。

在社會層面，南通大力倡導共建共治共享、人人參與河長制工作的理念，聘請民間河長參與河湖監(jiān)督。黨員河長、老舅媽河長、巾幗何長……等一批民間河長加入其中，形成了政府主導、部門協(xié)同、社群參與的合力治江格局。

二、南通市河長制推行的現(xiàn)存問題

（一）河長公示牌效果不佳，導致工作過程出現(xiàn)灰色地帶問題

1. 出于將責任具體落實到人的要求，自2017年起，南通市河長制公示牌公示的是各街道各級別的河長負責人個人的聯(lián)絡方式，而取代了之前的一貫的街道河長辦的聯(lián)系方式。這一舉措雖然可以方便居民找到具體負責人，點對點的將問題進行反饋，但也帶來了一些其他影響。由于是個人電話，存在河長對于陌生號碼接聽不及時或是直接拒接的現(xiàn)象，相較于直接公示相關河長辦的投訴電話，這一做法滋生出了河長敷衍和逃避責任的灰色地帶。在目前南通的舉報機制中采用的是實名制舉報，因此居民通?？紤]到舉報帶來的個人信息的泄露問題從而打消了舉報想法。巡河工作的表面化、形式化等問題也接踵而至，對于河長制工作的進一步開展造成了阻礙。

2. 通過對港閘區(qū)河長辦工作人員的訪談發(fā)現(xiàn)，河長制公示牌上公示的基本都不是聘請的民間河長。一些“民間河長”在任職后沒有開展實質(zhì)性的工作，有的甚至缺乏專業(yè)知識的培訓，由于不在河長制監(jiān)督管理平臺的考核范圍內(nèi)，是否巡河依靠的是河長的自覺性和責任心，在管理和考核兩方面存在著較大的難題。而公示牌上公示的河長大多都有其他工作而身兼河長，對于河流管理也難免會出現(xiàn)一些乏力的狀況。

（二）居民參與感不強問題

通過深入小區(qū)和對沿岸居民進行采訪，居民對于參與河長制管理這個話題大都是保持著“不關我的事，各家自掃門前雪”、“沉默不愿評論政事”這樣的態(tài)度，不愿意參與到群眾對于政府工作的監(jiān)督管理中來。造成居民參與感不強主要有以下幾個原因：

1. 河長對工作的不負責使得居民失望從而產(chǎn)生了懈怠心理。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)南通市部分河流沿岸的居民對于河流問題也曾進行過舉報反饋，甚至通過媒體進行曝光監(jiān)督，但是新聞熱度過后，相關社區(qū)及河長對于所反映的問題處理并不是十分令人滿意，從而使得居民對于河流的監(jiān)督管理熱情減少。

2. 外來人口的融入感不強。經(jīng)國務院批準，南通對行政區(qū)劃進行的調(diào)整，市區(qū)版圖隨著擴大。所采取的人才政策及一系列優(yōu)惠政策使得城區(qū)內(nèi)外來人口激增。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，這些外來務工人員僅將南通作為一個謀生的城市，城市歸屬感不強。根據(jù)馬斯洛需求曲線，僅停留在溫飽階段、疲于奔波生計的外來務工人員的關注重點并不在于周邊河流環(huán)境。而作為在城市長期生活的主人，這種“事不關己，高高掛起”的態(tài)度將會給南通河長治理方面帶來巨大挑戰(zhàn)。

3. 存在著較為明顯的學歷、區(qū)域認知。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)主城區(qū)居民對于河長制的認知存在著較為明顯的區(qū)域認知。這樣一個認知的不同是由所從事行業(yè)和學歷息息相關的。總體看來，以濠河、市政府為中心的區(qū)域居民對于河長制的認知和關心程度較高，他們大多數(shù)是具備著高學歷和一定政府工作經(jīng)驗，對相關問題較為了解。在一些較為偏僻的小區(qū)，拆遷安置房和留守老人較多，勤勞的老人們會沿河種植蔬菜以減少開銷。因此，在南通主城區(qū)對于河長制存在著認知分布不均，總體認知較為欠缺的問題。

4. 河長與居民之間溝通渠道不暢。在沿岸調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，河長與居民之前缺乏交流，不能及時準確了解居民訴求和河流所存在問題，導致居民對河長工作缺乏了解，河長的巡河時間和頻率居民不了解，從而大大降低了居民對于河長工作的認可度。

（三）分支細流的管理不足問題

根據(jù)南通所處的地理特征，南通運用系統(tǒng)化思維，實施上下聯(lián)治、水岸共治、江河同治，重點維護長江下流水質(zhì)和濠河及周邊河道水質(zhì)，使得通呂、通啟大運河及市區(qū)主要河流水質(zhì)基本達到了Ⅲ類水標準，但是對于一些小區(qū)周邊的分支細流的管理依舊有著很大的完善空間。

在頂層設計方面，南通市抓住矛盾的主要方面，先集中精力整治范圍較大，影響范圍較廣的河流，對于各分支細流所做出的規(guī)定和要求相對較為薄弱。但是部分也會影響著總體，作為活水的分支細流終將會匯入大江大河，它的水質(zhì)環(huán)境得不到改善依舊會影響南通整個水質(zhì)體系的凈化。南通本就處于長江的最下游，河流所含泥沙量較大，要凈化水質(zhì)必須進行沉淀這一較為緩慢地過程。若是分支細流水質(zhì)環(huán)境得不到改善在一定程度上會加大江河凈化的壓力。調(diào)研期間正值梅雨季節(jié)，今年雨水頗豐，導致部分河流河面上有著水藻等漂浮物，根據(jù)居民反映有些黑臭水體存在著反復現(xiàn)象。部分分支細流由于暴雨，河面的懸浮物打撈處理并不及時。這些河流又恰恰小區(qū)旁邊或是穿小區(qū)而過的河流，是居民日常生活中接觸最多的河流，河水表面的不干凈不僅影響美觀也極大地影響居民生活的幸福感。

（四）宣傳與大眾對于河長制認知不平等的問題

在當今互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的自媒體時代，南通已經(jīng)充分利用網(wǎng)絡平臺，通過公眾號進行文章推送等形式公布政府工作訊息，并在電視臺、南通日報上開辟專欄，每月匯報工作進展。但是這種宣傳效果并不顯著，在調(diào)研過程中，大部分居民沒有聽說過河長制，僅停留在河面有人打掃的認知上;極少數(shù)聽說過河長制的居民對河長制也只是一個大概的了解。目前水環(huán)境保護活動僅停留在“動員式”參與，由父母帶領著兒童進行著簡單的植樹，撿垃圾等活動，并不能深切感受到河長制推行的目的及意義。而處于初高中階段的有了一定認知能力的學生，在應試教育的背景下，忙于日常學習也因此對這方面缺乏了解。

（五）參與主體的不平衡問題

理想化的河長制推行過程中，應該有政府，企業(yè)，公眾共同參與，聯(lián)手合作從而進行水污染防治。但是在南通推行河長制以來，企業(yè)的參與度一直很低，基本行為主體依舊是政府。南通有許多的化工企業(yè)、重工業(yè)企業(yè)的工業(yè)廢水對于水污染都有很大的影響。雖然南通生態(tài)環(huán)境局也通過設定水污染指標關閉了許多不合格的工廠，但是企業(yè)的責任心并沒有被調(diào)動。在資金方面，因為極少企業(yè)的加入，2019年和2020年南通在河流治理投資額分別達到5.9億元和6.1億元，較之2018年增長近80%，這給財政也帶來了不小的壓力。

三、提升南通市河長制推行水平的對策建議

（一）進行民眾走訪，確保有效監(jiān)督

基于馬克思唯物辯證法的基本特征，在河長制治理過程中我們需要進行聯(lián)系，從而才能進一步發(fā)展。頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃不能憑空想象，這是不現(xiàn)實不科學的。政府部門需要及時走訪沿岸居民，聽取群眾的心聲，了解民眾所需，保障公眾的知情權。對已經(jīng)進行治理的河流開展回頭看活動，確保黑臭體不再反復。與民眾進行溝通與聯(lián)系，使得群眾更加了解河長制，更加明白政府工作的目的和重要性，從而使得河長制的工作能夠進一步發(fā)展。

此外，要從根本上保護舉報人的信息保護制定相關舉報細則和措施，使得形成人人能舉報，人人敢說話的社會氛圍。在舉報落實方面，一方面需要加強對于個人信息的保護，從根本上保證大家監(jiān)督權力，使得大家愿意監(jiān)督，敢于監(jiān)督;另一方面，在接到舉報電話后需要進行及時的整改并與舉報對象進行后期回訪，確保情況得以改善，從而也是大家明白政府具體事項的開展與對于舉報事項的重視的一個重要渠道。

（二）倡導企業(yè)參與，提高治理責任感

水生態(tài)環(huán)境治理是一個長期性的、戰(zhàn)線長、難度大的任務，在治理過程中需要耗費大量的財力和物力。生態(tài)與環(huán)境建設局通過編制和完善水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，關停并轉(zhuǎn)“散亂污”企業(yè)200家，推動了斷面水質(zhì)的改善。除生活污水之外，企業(yè)工業(yè)污水是水質(zhì)污染的最主要來源。要進一步增強企業(yè)的社會責任感，倡導企業(yè)積極參與河長制的治理過程中。企業(yè)參與不僅可以從源頭上減少水質(zhì)的污染，而且可以增強社會影響力，減輕政府治理河流的財政壓力。

（三）加大宣傳力度，實現(xiàn)全民參與

基于當下宣傳與大眾認知停留在淺層次的狀況，筆者認為青少年是國家發(fā)展的希望與未來，應該將“河小青”引進初高中校園，通過志愿活動進一步增強青少年對于河長制的認知，從而擴大社會影響力，形成全民愛水滬江的良好氛圍。此外，還可以通過制作宣傳短片的形式，在人流量較大的路口街頭進行電子屏幕的播放展示，讓水環(huán)境保護知識“飛入尋常百姓家”，提高主人翁意識。

（四）擴大水治理范圍，減少區(qū)域差別

主城區(qū)商品房由于房價高所對應的物業(yè)管理和居民素質(zhì)會相應較高。而拆遷安置房所處的環(huán)境和管理就會相對薄弱。在這些學歷、治理、環(huán)境都相對較弱的地方，老人也相應較多。應該增加對這些地區(qū)的河流的巡邏次數(shù)，由當?shù)氐木樱ù澹┪瘯訌妼先思业乃枷虢逃?，并結合老人家大多只會說南通話的特點，運用南通話進行一些宣傳和河長制方面的教育。也可以進行河段的景觀打造，搭建堤壩，種植花草，美化環(huán)境是大家喜聞樂見的。大家看見河流的變化便自然而然會減少河流污染。

四、結語

南通市的河長制推行使得周邊的河流有了很大的改善，生態(tài)河流的打造大大提升了居民的生活幸福感，但是在推行過程中依舊存在著些許不足。在公眾參與治理這一已經(jīng)被全球公認的解決水污染問題必不可少的環(huán)節(jié)中，南通依舊需要進行發(fā)展和完善。僅僅依靠政府推動的河長治理是很難完成社會的河流改造，甚至會出現(xiàn)“邊整治邊破壞”的現(xiàn)象，大大提高了河流整治的成本，造成了資源的浪費。

在河長制的推進過程中，要進一步完善河長考核制度，通過立法、編寫制度等形式規(guī)范河長的治理，使得信息公開透明化，實現(xiàn)河流管理的法制化和德治化。發(fā)展民間公益組織，通過豐富的參與形式確保群眾參與的真實度和有效性，形成良好的參與氛圍。

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（作者單位：鹽城工學院優(yōu)培學院）