關(guān)于PPP項目績效考核的思考

姜嘉琪

PPP項目是指政府和社會資本合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資項目?？冃Э己耸荘PP項目運作的核心工作內(nèi)容，同樣也是經(jīng)濟及社會效益最大化的保障。因此，PPP項目的高質(zhì)高量、穩(wěn)步有序開展須提升績效考核工作的科學性及先進性。本文將基于PPP項目績效考核展開分析，以供相關(guān)部門及人員參考。

近些年來，PPP項目應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，取得了較為顯著的社會及經(jīng)濟價值?？冃Э己嗽赑PP項目中的應(yīng)用，可提升PPP項目經(jīng)濟活動的合理性、效率性及效果性，推動著PPP項目發(fā)揮出更高的公共服務(wù)質(zhì)量及社會經(jīng)濟價值，利于PPP項目的更大范圍推廣及更高效的利用。但是我國現(xiàn)階段的PPP項目績效考核實踐中仍存在諸多不足之處，制約績效考核對PPP項目的推進效用，因此須相關(guān)部門將PPP項目績效考核當做工作焦點，對其進行持續(xù)性、科學性的優(yōu)化提升，積極探索PPP項目績效考核的更高效開展途徑。

一、PPP項目內(nèi)涵

PPP項目是基于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府和社會資本合作運作模式，其具有合作基礎(chǔ)、目標一致、利益共享的實施原則。其中合作基礎(chǔ)原則，是社會資本與政府的合作應(yīng)以“雙贏”或“多贏”為基礎(chǔ)關(guān)系及合作目標，這樣才能保障PPP項目的長期持續(xù)性發(fā)展;目標一致原則，是指PPP 項目下各實施層面、各環(huán)節(jié)的目標都具備政策框架、項目目標的統(tǒng)一性，這樣才能引導PPP項目發(fā)展方向的有效性;利益共享原則，是指PPP項目的運轉(zhuǎn)實施，需要同時滿足政府建設(shè)發(fā)展的要求及企業(yè)利益需求。

二、PPP項目實施績效管理的必要性

（一）政府政策要求

PPP項目績效管理對PPP項目開展質(zhì)量及開展順利性都有著保障及助力效用。政府相關(guān)部門針對PPP項目制定了多項規(guī)章細則及政策要求，其中都提到了績效管理的重要性及對其設(shè)置實施的相關(guān)要求。因此實施PPP項目實施績效管理是響應(yīng)并落實政府政策要求的必然措施。

（二）發(fā)展現(xiàn)實需求

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開展，必然會增加政府部門的財政支出壓力，而且政府部門的經(jīng)濟活動都與其績效評價結(jié)果直接關(guān)聯(lián)。該政策背景下，PPP項目實施績效管理愈發(fā)凸顯出其必要性及重要性，其在PPP項目實施落實，不僅可以為社會投資方提供準確可靠的投資回報依據(jù)，還能顯著改善提升政府財政支出績效，同樣也是財政資金運轉(zhuǎn)利用最大化的重要手段。

（三）項目周期發(fā)展要求

PPP項目全周期包括項目識別環(huán)節(jié)、項目準備環(huán)節(jié)、項目采購環(huán)節(jié)、項目執(zhí)行環(huán)節(jié)及項目移交環(huán)節(jié)。同時PPP項目還具有開展周期長、管理難度大、不確定因素多等特點，這就意味著PPP項目實施過程中的風險因素也較高。PPP項目實施績效管理，可提升PPP項目全周期、各階段管理運轉(zhuǎn)的嚴謹性、規(guī)范性，以此對各環(huán)節(jié)的風險因素進行高效管控，推進PPP項目公共服務(wù)利益及經(jīng)濟利益的最大化目標實現(xiàn)。

三、PPP項目績效考核實施中存在的問題

（一）PPP項目績效考核認知不徹底

PPP項目績效考核存在認知不徹底的問題，導致對績效考核的重視及落實程度不夠。諸多PPP項目運轉(zhuǎn)中，由于對績效考核實施本質(zhì)的認知不夠，績效考核制度與項目實況存在偏差，制約績效考核指導作用及規(guī)范作用的有效發(fā)揮。政府部門及社會企業(yè)對PPP項目績效考核認知不足，還會直接影響著PPP項目績效評價對PPP項目開展全過程的真實性、完整性反應(yīng)，致使PPP項目績效考核管理流于形式。此外，政府部門對PPP項目績效考核沒有統(tǒng)一性的政策要求，這也增加了PPP項目績效考核的難度及主觀性，在一定程度上影響著PPP項目績效考核的真實效用。

（二）PPP項目績效考核指標差異大

現(xiàn)階段的PPP項目績效考核存在評價指標差異大的現(xiàn)象，導致PPP項目績效考核效用的局限性。PPP項目中對績效考核的落實應(yīng)用缺乏規(guī)劃性、明確性的設(shè)計，而且各個項目績效考核體系的評價流程、評價內(nèi)容、評價標準等都有差異，收績效考核體系編制單位的主觀思維影響嚴重。甚至同一類目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項目的績效考核指標也存在既定指標差異，例如，定量指標不同、評價指標構(gòu)建不同、評價權(quán)重不同、評價標準不同等，制約著PPP項目績效考核的有效性、統(tǒng)一性實施。

（三）PPP項目績效考核執(zhí)行力度不夠

PPP項目績效考核執(zhí)行力度不夠是現(xiàn)階段PPP項目的管理瓶頸。PPP項目效管理范圍廣、周期長等，而且高質(zhì)量的PPP項目績效考核效果須對PPP項目進行動態(tài)性、持續(xù)性的考核評價，這就對PPP項目績效考核的執(zhí)行力度提出了嚴謹要求，但是，部分PPP項目的績效考核指標設(shè)計不健全，影響著績效考核的全面性，同時相關(guān)管理部門對PPP項目績效考核的重視、不跟進，也影響著績效評價的執(zhí)行力度及執(zhí)行順暢性，直接限制著PPP項目績效考核執(zhí)行效率及執(zhí)行質(zhì)量的提升。

（四）PPP項目績效考核靈活性不足

PPP項目績效考核是貫穿于項目開展全過程的，PPP項目開展過程中存在諸多不確定因素，致使其實踐開展形式的變化性，因此PPP項目績效考核應(yīng)根據(jù)項目實踐開展情況進行評價調(diào)整，以此確?？冃Э己私Y(jié)果的準確可靠性。但是現(xiàn)階段的PPP項目績效考核存在靈活性不足的問題，其考核指標彈性空間有限，甚至是硬性考核指標，雖然可以直觀的展示PPP項目工作的最終效果及效益，但是對PPP項目開展過程的反映不足，進而無法為政府或社會資產(chǎn)企業(yè)提供可靠的PPP項目全過程開展評價資料。

四、PPP項目績效考核的優(yōu)化策略

（一）深入認知PPP項目的績效考核本質(zhì)

掌握PPP項目績效考核本質(zhì)是PPP項目績效考核有效高質(zhì)開展的前提。PPP項目相關(guān)管理人員應(yīng)深入認知PPP項目績效考核本質(zhì)及其工作重要性，給予其足夠的正式及重視，提升PPP項目中績效考核重要性的宣傳普及，確保全體工作人員對PPP項目績效考核的正確認知及執(zhí)行力度，同時要注重PPP項目績效考核管理制度的頂層設(shè)計及科學合理應(yīng)用，保障PPP項目績效考核的應(yīng)用客觀性及真實性。政府相關(guān)部門還應(yīng)給PPP項目績效考核法律層面的重視，明確制定針對性、全面性的PPP項目績效考核法律法規(guī)及政策條例，給予PPP項目績效考核工作的建設(shè)指導及應(yīng)用約束，提升PPP項目績效考核的市場規(guī)范性及應(yīng)用權(quán)威性，推動PPP項目的高品質(zhì)、可持續(xù)提升發(fā)展。

（二）規(guī)范PPP項目績效考核體系統(tǒng)一性指標

PPP項目績效考核優(yōu)化須規(guī)范PPP項目績效考核體系統(tǒng)一性指標，為PPP項目績效評價提供統(tǒng)一性、公正性的管理基礎(chǔ)。PPP項目績效考核建設(shè)應(yīng)基于統(tǒng)一規(guī)范的原則，制定PPP項目各個環(huán)節(jié)的績效考統(tǒng)一性、規(guī)范性指標，同時制定嚴謹?shù)目冃Э己斯芾砹鞒獭⒐芾碇贫鹊?。在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行及項目移交等各階段，可構(gòu)建計劃執(zhí)行、監(jiān)督管控的閉環(huán)考核模式，以此為PPP項目資源的最佳配置率提供可靠依據(jù)。制定PPP項目績效考核指標時，須對PPP項目的相關(guān)數(shù)據(jù)進行收集整合，在該基礎(chǔ)上與企業(yè)利益、政府要求、社會效益等交匯整合，進而設(shè)置出全面均衡、切實可行的績效考核評價指標及績效考核體系，以此對PPP項目全建設(shè)周期進行高效高質(zhì)的績效管理。

（三）提高PPP項目績效考核執(zhí)行效率

提高PPP項目績效考核執(zhí)行效率是績效考核切實發(fā)揮助力效用的直接手段。PPP項目管理人員應(yīng)從績效考核評價方法、評價指標量化、具體評價標準等方面，加強對績效考核方案的落實監(jiān)督力度，以此實現(xiàn)績效考核執(zhí)行力度及質(zhì)量的提升?？筛鶕?jù)PPP項目的實際情況及績效考核評價難度，適當采取多方交叉監(jiān)管評價的方式開展，可由管理部門、項目所屬行業(yè)、政府相關(guān)部門等共同參與績效考核監(jiān)督管理，還可適當引進社會專職監(jiān)督機構(gòu)進行績效考核監(jiān)督工作，以此保障PPP項目績效考核的更高執(zhí)行效率。

（四）完善PPP項目考核指標動態(tài)調(diào)整機制

完善PPP項目考核指標動態(tài)調(diào)整機制，是PPP項目績效考核彈性開展、全過程映襯的有效舉措。PPP項目周期管理較長、涉及行業(yè)廣，其開展過程中受較多因素干擾，會對既定的項目進展計劃進行調(diào)整。這就要求，PPP項目績效考核根據(jù)不同項目開展方向、開展要求、項目內(nèi)容等，靈活科學的調(diào)整其績效考核指標、績效考核權(quán)重等，以此確保PPP項目考核評價的合理性及實用性，實現(xiàn)PPP項目公共服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)濟效益的理想性目標。此外，政府相關(guān)部門應(yīng)及時將PPP 項目績效考核信息進行整合歸類，對PPP項目管理指標庫進行績效考核數(shù)據(jù)的補充擴展，進而為后續(xù)的PPP項目績效考核決策制定優(yōu)化提供可靠依據(jù)，推進PPP項目績效考核的持續(xù)性發(fā)展提升。

五、結(jié)語

績效考核在PPP項目中的應(yīng)用，可提升PPP項目經(jīng)濟活動的合理性、效率性及效果性，推動者PPP項目發(fā)揮出更高的公共服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)濟價值，利于PPP項目的更大范圍推廣及更高效的利用，是響應(yīng)并落實政府政策要求的必然措施，也是財政資金運轉(zhuǎn)利用最大化的重要手段。PPP項目績效考核實施中存在績效考核認知不徹底、績效考核指標差異大、績效考核執(zhí)行力度不夠、績效考核靈活性不足等問題，影響制約著PPP項目績效考核執(zhí)行效率及執(zhí)行質(zhì)量的提升。PPP項目相關(guān)管理人員應(yīng)深入認知PPP項目績效考核本質(zhì)及其工作重要性，規(guī)范PPP項目績效考核體系統(tǒng)一性指標，加強對績效考核方案的落實監(jiān)督力度，完善PPP項目考核指標動態(tài)調(diào)整機制，以此保障PPP項目績效考核的更高執(zhí)行效用。

（作者單位：西安市高陵區(qū)財政局）