成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征與演進(jìn)邏輯

單學(xué)鵬 羅哲

摘要：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理是助力成渝地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要契機(jī)。實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈治理行動的有效整合、治理資源互動和政策學(xué)習(xí)是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。為了探尋成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的邏輯理路，并為中國區(qū)域協(xié)同治理提供成渝經(jīng)驗(yàn)，文章以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈351份府際協(xié)同治理政策文本為研究藍(lán)本，應(yīng)用制度性集體行動理論框架的網(wǎng)絡(luò)分析視角對其進(jìn)行內(nèi)容編碼分析。以個體網(wǎng)絡(luò)分析與整體網(wǎng)絡(luò)分析為研究著眼點(diǎn)，引入強(qiáng)弱連帶的概念對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理進(jìn)程進(jìn)行透視。研究結(jié)果表明成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)經(jīng)歷了由有限共享型網(wǎng)絡(luò)向雙核領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)嬗變的發(fā)展歷程，成渝雙城的首位作用逐漸顯著;成渝地區(qū)內(nèi)部協(xié)同治理次級系統(tǒng)基本形成，推動了整體制度性集體行動的協(xié)調(diào)和整合;行政隔離和區(qū)域隔離是影響成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的主要障礙，亟待上級政府牽頭開展協(xié)調(diào)，以功能為主導(dǎo)推進(jìn)協(xié)同治理進(jìn)程。未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理需要從協(xié)同機(jī)制創(chuàng)設(shè)、空間布局優(yōu)化和政策協(xié)同銜接等方向著力，共同打造成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的新格局。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈;協(xié)同治理;政策網(wǎng)絡(luò);區(qū)域協(xié)作;制度性集體行動

中圖分類號：F127;F0615?? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?? 文章編號：10085831（2021）02005512

一、問題的提出

十九屆四中全會對國家治理進(jìn)行了重要的部署，協(xié)同是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值訴求。構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，需要多種政策協(xié)同發(fā)力[1]。協(xié)同治理是當(dāng)前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要一環(huán)，具有協(xié)調(diào)各方的重要作用。區(qū)域協(xié)同治理既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，更是解決跨域公共問題并推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的重要舉措。

在中國區(qū)域發(fā)展的歷程中，成渝地區(qū)作為西南地區(qū)的增長極，始終具有舉足輕重的地位。2011年，國務(wù)院批復(fù)、國家發(fā)改委印發(fā)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》奠定了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的主基調(diào);而在2016年，國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，則為成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展指明了方向;2020年10月16日中共中央政治局召開會議，審議了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，更加精準(zhǔn)地理清了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。從經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群再到雙城經(jīng)濟(jì)圈，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的提速發(fā)展，不僅體現(xiàn)了黨中央對成渝地區(qū)的關(guān)心和重視，更體現(xiàn)了建設(shè)具有全國影響力的“一極兩中心兩地”期許，以及高質(zhì)量發(fā)展的要求。

自2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)初創(chuàng)至今，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈已初具雛形。通過對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的回溯把握其發(fā)展脈絡(luò)，探究西南內(nèi)陸地區(qū)區(qū)域協(xié)同治理發(fā)展演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，不僅能夠?yàn)槠瞥齾^(qū)域協(xié)同治理領(lǐng)域的缺陷提供理論啟示，更能夠?yàn)橥苿訁^(qū)域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)國家整體高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文擬解決的問題在于：自2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略以來，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理遵循著何種演進(jìn)邏輯？成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)以及未來內(nèi)陸地區(qū)協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)如何提升治理效能？為解決上述問題，本文以2011—2020年上半年的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的政策文本和府際協(xié)議為研究對象，應(yīng)用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，通過對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的整體和個體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行梳理分析，以把握整體演進(jìn)邏輯和變遷路徑。

二、研究回顧與分析框架

（一）國內(nèi)外研究進(jìn)展

協(xié)同治理應(yīng)用于多學(xué)科的發(fā)展領(lǐng)域，其內(nèi)涵來源和結(jié)果應(yīng)用分散于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及公共管理學(xué)等多個學(xué)科范疇。相較于傳統(tǒng)治理形式，協(xié)同治理更加關(guān)注于行動方式、主體互動以及目標(biāo)的協(xié)作同調(diào)。區(qū)域協(xié)同治理作為協(xié)同治理的重要命題之一，是基于共同的治理愿景，多元且關(guān)系對等的主體通過理解和信任建立共識，旨在制定或?qū)嵤﹨^(qū)域公共政策或管理區(qū)域公共項(xiàng)目的一種治理安排。區(qū)域協(xié)同治理議題的出現(xiàn)，直接原因是跨域公共事務(wù)的治理，而根本原因則是由于資源稀缺性而造成的組織互賴。源于資源的稀缺性、組織互賴性、公共問題的跨域性、城市化進(jìn)程和城市群建設(shè)、區(qū)域發(fā)展疑難問題和治理能力的提升，區(qū)域協(xié)同治理勢在必行[2]。公共問題的外溢性和復(fù)雜性與傳統(tǒng)屬地管理體制之間的矛盾進(jìn)一步催生了區(qū)域公共事務(wù)的治理協(xié)同[3]?？梢哉f，區(qū)域協(xié)同治理是具有問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的重要治理形式。

國外學(xué)者對區(qū)域協(xié)同治理的研究起步較早，對區(qū)域協(xié)同治理的核心要件進(jìn)行了整合式研究。在區(qū)域協(xié)同治理動機(jī)研究上，Scott和Thomas指出當(dāng)公共管理者無法采取與政策問題的地理范圍相稱的單方面行動時，區(qū)域協(xié)同治理更有可能實(shí)現(xiàn)[4]。大氣污染問題、水污染問題等一系列生態(tài)治理問題和公共衛(wèi)生問題等一系列可能造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、具有正負(fù)外部性和涉及公共池塘資源的公共事務(wù)是當(dāng)前區(qū)域協(xié)同治理研究關(guān)注的主要議題[5]。在路徑設(shè)計方面，F(xiàn)eiock等人主張根據(jù)議題的復(fù)雜性和權(quán)力的自主性選擇恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制以解決制度性集體行動困境[6-7]。Emerson等則構(gòu)建了一個綜合框架對不同規(guī)模、政策領(lǐng)域和復(fù)雜程度的區(qū)域協(xié)同治理案例進(jìn)行分析和評估[8]。國外學(xué)者針對特定議題、行動者、關(guān)系結(jié)構(gòu)以及作用機(jī)理進(jìn)行了較為前沿的研究，形成了較為完善的區(qū)域協(xié)同治理理論體系和分析邏輯。

國內(nèi)學(xué)者立足于主要跨省域城市群研究場域，對區(qū)域協(xié)同治理的具體事務(wù)以及區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制機(jī)理展開了相應(yīng)的研究[9-11]。研究呈現(xiàn)出兩種具有關(guān)聯(lián)性的取向：在區(qū)域協(xié)同治理的價值建構(gòu)層面，主要學(xué)者從中國區(qū)域協(xié)同治理情境出發(fā)，將區(qū)域協(xié)同治理的主流理論轉(zhuǎn)譯和應(yīng)用到中國情境，探討中國區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制創(chuàng)設(shè)以及路徑選擇。資產(chǎn)專用性、績效可測量性、區(qū)域的橫向與縱向協(xié)調(diào)、個體的異質(zhì)性以及議題的復(fù)雜性共同催生了區(qū)域協(xié)同治理的廣泛參與[12-13]。在具體公共事務(wù)的區(qū)域協(xié)同治理研究層面，國內(nèi)學(xué)者從部分公共事務(wù)的外部性出發(fā)，基于區(qū)域協(xié)作對碎片化行政事務(wù)的整合與協(xié)作推進(jìn)公共事務(wù)的區(qū)域協(xié)同治理，以期達(dá)到非協(xié)同治理所不能達(dá)到的功效。在這方面的研究著眼于如何利用區(qū)域協(xié)同治理的功能解決屬地治理模式的瓶頸，調(diào)動各方治理主體的積極性，重構(gòu)區(qū)域協(xié)同組織，共同實(shí)現(xiàn)利益輸入和輸出的區(qū)域平衡。在對成渝地區(qū)的相關(guān)研究當(dāng)中，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝城市群作為川渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要概念和規(guī)劃，主要學(xué)者對其空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境等一系列議題進(jìn)行了研究和回顧[14-16]。

遵循當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)同治理范圍不斷擴(kuò)大、合作層級越來越深入、合作領(lǐng)域更加多元、制度化水平逐步提高的發(fā)展取向，推動區(qū)域協(xié)同治理效能提升逐漸成為當(dāng)前研究的重要著眼點(diǎn)。目前我國區(qū)域協(xié)同治理研究場域集中于省域或市域的橫向協(xié)同，縱向的協(xié)同關(guān)系研究相對較少，更缺乏橫向府際關(guān)系以及縱向上下級政府間協(xié)同關(guān)系的統(tǒng)合性研究。區(qū)域公共事務(wù)的復(fù)雜性和外溢性要求地方政府在多層次多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作，已有研究領(lǐng)域的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)未必能完全輻射區(qū)域協(xié)同治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。目前主要學(xué)者針對成渝地區(qū)協(xié)同治理研究已有一定的探索，但仍需進(jìn)一步拓展研究的深度和廣度[17]。

（二）分析框架

制度性集體行動理論（Institutional Collective Action）基于區(qū)域治理中遇到的集體行動困境，解釋了地方政府府際協(xié)同的機(jī)理和結(jié)構(gòu)[18]。本研究試圖應(yīng)用制度性集體行動框架中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析維度，對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)與形態(tài)進(jìn)行描述和解釋，進(jìn)而探討成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征和演進(jìn)邏輯，具體分析框架見圖1。

ICA框架為府際合作行為的選擇和動機(jī)提供了解釋模型。在集體性收益和選擇性收益的驅(qū)動下各層級行動主體開展了合作與非合作行為，并將其應(yīng)用到相應(yīng)的領(lǐng)域并建設(shè)與之相匹配的機(jī)制。已有對區(qū)域協(xié)同治理的觀察主要集中于行為與應(yīng)用，其自身的作用機(jī)理和宏觀結(jié)構(gòu)透視存在著一定的“黑箱化”。該框架的含義是地方政府制度性集體行動是復(fù)合元素綜合作用的結(jié)果：微觀動機(jī)影響其作用機(jī)理、塑造宏觀結(jié)構(gòu)，最終應(yīng)用到具體的公共領(lǐng)域;制度性集體行動的作用機(jī)理和宏觀結(jié)構(gòu)既互相影響同時也受制于公共事物的屬性以及現(xiàn)實(shí)應(yīng)用領(lǐng)域的異質(zhì)性;制度性集體行動的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用既是結(jié)果，同樣反過來塑造行為動機(jī)和結(jié)構(gòu)布局。

區(qū)域協(xié)同治理的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)治理模式選擇是降低協(xié)作風(fēng)險、減少交易成本的關(guān)鍵所在。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的差異既是面對議題復(fù)雜性和權(quán)力自主性的不同治理安排體現(xiàn)，也將會對協(xié)同治理的具體行為帶來影響。制度性集體行動的網(wǎng)絡(luò)分析框架對宏觀結(jié)構(gòu)的透視包括兩個層面的理路：一是宏觀結(jié)構(gòu)的特征分析。當(dāng)一對或多對關(guān)系在一個或多個領(lǐng)域范圍內(nèi)產(chǎn)生合作，就將形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系并最終塑造網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。通過對宏觀網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、密度、位置、路徑等整體網(wǎng)絡(luò)和個體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行檢視，研判網(wǎng)絡(luò)可能存在的交易成本和協(xié)作風(fēng)險，進(jìn)而判斷網(wǎng)絡(luò)的效率高低。二是宏觀結(jié)構(gòu)的類型學(xué)研究。Provan和Kenis提出的共享型網(wǎng)絡(luò)治理、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理和行政型網(wǎng)絡(luò)治理三種結(jié)構(gòu)類型，展示了網(wǎng)絡(luò)治理的三種結(jié)構(gòu)形態(tài)[19]。共享型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)成員之間的多邊關(guān)系與依賴性;領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)具有一個核心中介，其他成員通過與其產(chǎn)生聯(lián)系組成網(wǎng)絡(luò);行政型網(wǎng)絡(luò)則依賴于外部節(jié)點(diǎn)的資源配置和信息供給。

制度性集體行動的網(wǎng)絡(luò)分析觀點(diǎn)將政策網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)治理理論嵌入自身的框架當(dāng)中，對于解釋地方政府合作的宏觀結(jié)構(gòu)以及通過結(jié)構(gòu)剖析探索制度性集體行動的其他環(huán)節(jié)提供了有益的借鑒。通過對區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的回顧和透視，不僅能夠描繪區(qū)域協(xié)同治理的演進(jìn)理路和當(dāng)前情態(tài)，更能夠通過網(wǎng)絡(luò)分析回溯區(qū)域府際合作機(jī)理。因此，筆者選用了西南地區(qū)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域協(xié)同治理府際協(xié)議和政策文本進(jìn)行分析和透視，擬為國內(nèi)區(qū)域協(xié)同治理提供西南內(nèi)陸經(jīng)驗(yàn);然后，采用制度性集體行動的網(wǎng)絡(luò)分析框架，對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理演進(jìn)狀態(tài)進(jìn)行分析。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選取與數(shù)據(jù)來源

本研究選取了2011—2020年6月期間涉及“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”“成渝城市群”和“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”的不同層級的政策文本和府際協(xié)議共計351份。研究樣本主要來自北大法寶數(shù)據(jù)庫、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈主要城市、重慶所有區(qū)縣以及四川省的官方網(wǎng)站。為了保證研究樣本的完整性和全面性，針對不同來源的政策文本進(jìn)行交叉核對和去重。同時為了保證研究文本與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的主題相契合，依照以下原則進(jìn)行篩選：一是相關(guān)性原則。即文件的整體或部分內(nèi)容對“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”“成渝城市群”或“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”的協(xié)同治理活動進(jìn)行了具體的安排。二是規(guī)范性原則。政策的來源規(guī)范，需要是行政機(jī)關(guān)締結(jié)的協(xié)議、規(guī)劃、意見等形式的政策文本。按照國家對成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)（2011年）、成渝城市群（2016年）和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（2020年）的規(guī)劃概念提出時間為政策文本選取節(jié)點(diǎn)，選取2011—2015年（成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)）、2016—2019年（成渝城市群）以及2020年1—6月（成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈）的政策文本，使用文本數(shù)據(jù)挖掘平臺（DiVoMiner）建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理政策文本數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行編碼。

（二）研究方法

國內(nèi)外已有不同的學(xué)者使用網(wǎng)絡(luò)分析嵌入?yún)^(qū)域協(xié)同治理研究的進(jìn)程當(dāng)中，以網(wǎng)絡(luò)的方式將政府間協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)要素和網(wǎng)絡(luò)特征進(jìn)行透視能夠有效聚集和利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵資源的動員和分配，最終解決公共問題[20]。延承制度性集體行動理論框架的網(wǎng)絡(luò)分析視角，本文主要使用社會網(wǎng)絡(luò)研究方法對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征和演進(jìn)邏輯進(jìn)行考察，以府際協(xié)議作為研究載體開展相應(yīng)分析。

在實(shí)證過程中，研究主要選用UCINET6.0軟件對整體網(wǎng)絡(luò)和個體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析以期對整個成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理態(tài)勢進(jìn)行研判。在整體網(wǎng)絡(luò)中，主要對整體網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)、網(wǎng)絡(luò)密度、聚類系數(shù)以及特征途徑長度進(jìn)行分析和探討。進(jìn)一步探究協(xié)同治理整體網(wǎng)絡(luò)中的核心節(jié)點(diǎn)、治理路徑以及整體協(xié)同程度。在個體網(wǎng)絡(luò)分析層次，主要對出入度中心性、自我網(wǎng)絡(luò)連接數(shù)、網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模和效率進(jìn)行分析，以期定位行動者在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的位置和地位，進(jìn)一步分析和探討協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的類型。

（三）文本編碼

通過文本編碼能夠較好地解釋在網(wǎng)絡(luò)中行動者的位置和關(guān)系，本文在傳統(tǒng)的政策文本分析的基礎(chǔ)上引入了連帶的概念。格蘭諾維特將社會網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系劃分為強(qiáng)連帶和弱連帶[21]。一般在政策分析中對協(xié)同治理的判定為聯(lián)合發(fā)文，或是擁有共同的協(xié)作機(jī)構(gòu)，顯而易見，這是一種基于府際之間締結(jié)規(guī)范性關(guān)系的強(qiáng)連帶體現(xiàn)，通過合作發(fā)文的形式將協(xié)同治理的內(nèi)容和形式固定下來。這種研究往往忽視了地方政府之間協(xié)同治理的弱連帶存在：除了協(xié)同發(fā)文外，治理內(nèi)容之間的相互承接與配合同樣是協(xié)同治理的重要形式。城市為了融入?yún)^(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程中，往往以內(nèi)容配合和產(chǎn)業(yè)承接的形式與首位城市或整個區(qū)域產(chǎn)生聯(lián)系?！叭谌搿薄芭浜稀薄皡f(xié)作”“參與”等同樣是參與協(xié)同治理的重要形式。為了更加深刻探究成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中各個城市的職責(zé)定位和治理邏輯，本文將協(xié)同治理的弱連帶納入了研究編碼當(dāng)中。在政策語段中，如果明確要和某省市合作融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，則可以將雙方納入?yún)f(xié)同治理弱連帶的編碼中。本研究編碼結(jié)果通過了信度測試，示例編碼見表1。

四、主要研究結(jié)果和分析

（一）協(xié)同治理脈絡(luò)概覽

通過對351份成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理政策文本進(jìn)行編碼后，可以得到不同時期內(nèi)的發(fā)文數(shù)量（見表2）。從年均發(fā)文量看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理發(fā)文數(shù)量主要呈現(xiàn)上升的趨勢。就不同階段發(fā)文數(shù)量來看，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝城市群時期，各個城市之間的弱連帶占據(jù)了彼此協(xié)同關(guān)系的主導(dǎo)。而在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，不僅強(qiáng)連帶協(xié)同發(fā)文的數(shù)量超過了過去9年的總和，年均協(xié)同發(fā)文量也上升到了一個新的層級。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部的強(qiáng)連帶政策形式也取代了弱連帶，政策擴(kuò)散和學(xué)習(xí)的頻率大大提升。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略提出后，成渝地區(qū)協(xié)同治理按下了“加速鍵”，協(xié)同發(fā)文呈現(xiàn)井噴之勢，區(qū)域協(xié)同治理以政策文本的形式固定了下來。

由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到成渝城市群再到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略定位和承擔(dān)責(zé)任越來越高，協(xié)同治理層次也得以不斷提升。首先，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈明顯存在兩個協(xié)同治理次級系統(tǒng)。從圖2可以看出，一是以成都為首位城市的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（四川），另一個則是以重慶為首位城市的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（重慶），二者相比較來看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（四川）的連線更為密集，協(xié)同水平相對更高。其次，川渝兩省市黨委、政府在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理進(jìn)程中扮演著不可或缺的角色。從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝城市群一系列宏觀政策的制定，到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈黨政聯(lián)席會的布局以及一系列框架協(xié)議的簽訂，川渝黨委、政府為突破區(qū)域壁壘，既勇于打破行政上的藩籬，又能在合作中優(yōu)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的謀篇布局。三是協(xié)同治理水平仍有上升空間。如圖2所示，當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈共有45個節(jié)點(diǎn)參與協(xié)同治理進(jìn)程，但是仍有3個節(jié)點(diǎn)未能與其他節(jié)點(diǎn)形成連線。碎片節(jié)點(diǎn)孤懸于協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，將會減少跨域協(xié)調(diào)或合作的可能性，增加協(xié)同治理成本。鼓勵更多的節(jié)點(diǎn)參與政策網(wǎng)絡(luò)并提高治理效能，將是未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的必由之路。

（二）整體網(wǎng)絡(luò)分析

首先，從成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)密度看（見表3），從2011—2015年的1.65到2016—2019年的0.52再到2020年的0.58，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的聯(lián)系緊密程度存在著一定的波動，在2016—2019年成渝城市群階段協(xié)同治理密度最低。但是可以看到的是，2020年作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的開局之年，發(fā)文數(shù)量遠(yuǎn)超過去任何一年的平均值，從長遠(yuǎn)看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理密度將會呈現(xiàn)提升增強(qiáng)的趨勢。以重慶、成都兩座首位城市為中心驅(qū)動的政策網(wǎng)絡(luò)在未來將會逐漸凝聚更多的節(jié)點(diǎn)參與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

其次，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理廣度得以不斷提升。盡管不同發(fā)展階段的間隔年限不同，但從整體網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)量變化上可以看出越來越多的政策主體得以進(jìn)入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理進(jìn)程，區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)密度整體水平偏低但將朝向更加密切合作的方向發(fā)展演進(jìn)。在不同的協(xié)同治理階段，政策網(wǎng)絡(luò)主體的橫向關(guān)系與縱向關(guān)系不斷變化。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的各個政策網(wǎng)絡(luò)主體通過強(qiáng)弱連帶的形式得以較為充分地協(xié)同，相較于市一級的協(xié)同程度，區(qū)縣一級的協(xié)同治理水平較低，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在區(qū)縣一級提升協(xié)同深度將是未來區(qū)域治理協(xié)同的新方向。

再次，聚類系數(shù)能夠表明政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部政策關(guān)系凝聚程度，一般來說，聚類系數(shù)越高，表示網(wǎng)絡(luò)的凝聚力越強(qiáng)。如表3所示，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈府際協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的聚類系數(shù)分別為4.25、1.78和3.16，呈現(xiàn)先減弱后增強(qiáng)的趨勢，在演化的過程中，整體聚類水平均大于1，說明從整體上而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理水平較強(qiáng)。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的過程中，“朋友圈”不斷擴(kuò)大，治理廣度不斷提升，參與的市區(qū)縣達(dá)到了38個。在政策網(wǎng)絡(luò)中各個政策網(wǎng)絡(luò)行為者能夠以較為平等的方式開展協(xié)同治理，有助于信息和資源的流動。

最后，整體網(wǎng)絡(luò)的特征途徑長度說明了組織內(nèi)部的資源交換速率和中介水平，平均路徑越長說明越有可能出現(xiàn)協(xié)同治理“代理人”，平均路徑越短則說明政策網(wǎng)絡(luò)中信息和物質(zhì)資源的擴(kuò)散速度就越快，政策學(xué)習(xí)能力就越強(qiáng)。如表4所示，平均路徑由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)時期的1.6到成渝城市群時期的1.8再到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈時期的2.58，政策學(xué)習(xí)和資源流動速率經(jīng)歷了由快到慢的過程。政策網(wǎng)絡(luò)的行動者在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)階段僅需1.6個行動者就可以實(shí)現(xiàn)政策關(guān)聯(lián)，而在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段往往需要經(jīng)由2.58個行動者才能實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同。出現(xiàn)該情況的原因主要有兩個：一是強(qiáng)弱連帶關(guān)系的轉(zhuǎn)換。弱連帶往往能夠帶來更多的資源，而強(qiáng)連帶則意味著強(qiáng)有力的執(zhí)行。由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，強(qiáng)連帶逐漸取代了弱連帶的地位，這些行動者為了實(shí)現(xiàn)治理的協(xié)同，往往要經(jīng)由更長的路徑才能得以達(dá)成。這也就造成了整個網(wǎng)絡(luò)的凝聚力由成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)時期的0.5變?yōu)槌捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈時期的0.325。二是首位城市的地位作用更加凸顯。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈謀篇布局的初衷在于充分發(fā)揮重慶和成都的首位作用，拉動和輻射周邊城市群。就政策網(wǎng)絡(luò)而言，這種首位作用主要體現(xiàn)在信息交換和資源流動的中介上，首位城市在所屬區(qū)域的集聚力、輻射力、帶動力和影響力越強(qiáng)，區(qū)域主導(dǎo)性和資源集中度就越高，周邊城市就越需要通過與首位城市的聯(lián)結(jié)，得以實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)和協(xié)同治理。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈時期，節(jié)點(diǎn)往往需要2～3步（62%）才能達(dá)成聯(lián)系，重慶和四川—成都分別對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的重慶和四川部分進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，通過雙方的對話協(xié)商以及簽訂相應(yīng)的框架協(xié)議對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈進(jìn)行整體布局和規(guī)劃。

（三）個體網(wǎng)絡(luò)分析

點(diǎn)出入度中心性能夠反映節(jié)點(diǎn)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中的協(xié)同治理地位，出度中心性能夠反映節(jié)點(diǎn)參與融入的態(tài)勢，而入度中心性則表示了在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的地位。如表5所示囿于篇幅，此處僅列舉省市一級的個體網(wǎng)絡(luò)特征，歡迎讀者索取。，成都在個體中心網(wǎng)絡(luò)中處于中心地位，具有最高的自我網(wǎng)絡(luò)連接數(shù)、第二的點(diǎn)出度中心性以及第三的點(diǎn)入度中心性，較好地發(fā)揮了中心城市的首位作用。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨域協(xié)同中，成德眉資等次級系統(tǒng)協(xié)同治理聯(lián)系較為緊密。與此同時，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理在當(dāng)前可能存在著一定程度上的行政隔離，重慶相較于四川和成都出入度中心性和自我網(wǎng)絡(luò)連接數(shù)都偏低，上級政府與下級政府之間的協(xié)同互動相對較少。而位于川北地區(qū)的廣元和巴中，中心性和連接數(shù)目均位于末端，這說明當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理可能存在著一定程度上的區(qū)域隔離，未來需要在川北地區(qū)融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理進(jìn)程上著力。

網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模和效率主要衡量協(xié)同治理的效能。網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模是指將自我所擁有的相鄰者條目減去相鄰者間連接的平均值，是該網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際規(guī)模減去冗余所產(chǎn)生的有效規(guī)模。有效規(guī)模說明了節(jié)點(diǎn)的自我總和以及影響力，即協(xié)同治理的效果;效率說明自我為使用連接每單位所付出的影響力。結(jié)合效率和效果，可以對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理效能進(jìn)行評價。如表5所示，在政策網(wǎng)絡(luò)的主要行動者中，成都的首位城市效應(yīng)明顯，有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和效率均居于首位，在協(xié)同治理的進(jìn)程中居于核心的位置。重慶的網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模和效率位居前列，這說明重慶市在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的政策協(xié)同上效率較高，用較少的政策文本將區(qū)域治理協(xié)同了起來。資陽、遂寧和達(dá)州在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（四川）的協(xié)同治理進(jìn)程中扮演著積極的協(xié)同者和參與者的角色，較好地融入了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈。作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的兩個首位城市，成都和重慶顯示了不同的協(xié)同治理模式。成都市“強(qiáng)中心”的區(qū)域協(xié)同治理模式較好地集中了資源，增加了區(qū)域間互信;重慶市“弱中心”的區(qū)域協(xié)同治理模式則減少了冗余連接，提升了協(xié)同治理的效能。首位城市的不同區(qū)域協(xié)同治理模式并無好壞之分，均旨在更好地推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理的進(jìn)程。

五、研究結(jié)論和建議

（一）研究結(jié)論

首先，從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由有限共享型向雙核領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變的過程。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)階段，盡管聚類系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度較高，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部具有較好的資源共享和政策學(xué)習(xí)，但是這種共享的范圍是有限的，僅有少數(shù)節(jié)點(diǎn)納入了治理網(wǎng)絡(luò)。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，由于外部政策壓力以及內(nèi)部發(fā)展引力的雙重驅(qū)動，協(xié)同治理規(guī)模不斷擴(kuò)大，首位城市的作用不斷凸顯。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，通過中介節(jié)點(diǎn)擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、提升網(wǎng)絡(luò)凝聚力，能夠吸納越來越多的節(jié)點(diǎn)參與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝城市群階段，以“融入”“參與”和“配合”為協(xié)同形式的弱連帶是協(xié)同治理的主要形式。在這一階段各個市區(qū)縣的協(xié)同水平較低、強(qiáng)制性較弱，但是資源交換和政策學(xué)習(xí)的速度相對較快。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈階段，首位作用凸顯，以重慶、成都為首位城市，四川省為協(xié)同節(jié)點(diǎn)的政策網(wǎng)絡(luò)帶動了更多前兩個階段未曾參與的區(qū)縣參與協(xié)同治理過程。通過首位城市的中介作用，提升了協(xié)同治理的參與廣度和配合力度，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理按下了“加速鍵”。

其次，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈下的區(qū)域協(xié)同治理次級系統(tǒng)是助推協(xié)同治理的重要內(nèi)驅(qū)力。在上一部分的定量分析中，德陽、眉山和資陽等成都平原區(qū)城市在協(xié)同治理中扮演的角色越來越重要。2020年作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的開局之年，成德眉資同城化進(jìn)程進(jìn)一步提速，發(fā)布了一系列政策文本加速成都都市圈的塑造，既擴(kuò)展了成都首位作用的輻射半徑，又有助于德陽、眉山和資陽三市接受成都的輻射帶動。而以《四川省綿陽市人民政府重慶市北碚區(qū)人民政府推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)三年行動計劃（2020—2022年）》為代表的一系列川渝市區(qū)縣之間的橫向府際協(xié)議的達(dá)成，使擴(kuò)大成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理廣度和深度成為重要發(fā)展趨勢。相較于京津冀、長三角和珠三角區(qū)域，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體經(jīng)濟(jì)水平相對較弱，需要通過區(qū)域協(xié)同治理下的次級系統(tǒng)協(xié)同的方式有效發(fā)揮自身優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施銜接，最終推進(jìn)雙中心城市治理網(wǎng)絡(luò)形成。

最后，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理仍存在一定的行政隔離和區(qū)域隔離。行政隔離主要體現(xiàn)為由于行政區(qū)劃的級別問題，對政府間的合作產(chǎn)生了障礙。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（四川）除了首位城市的其他城市與重慶以及下轄區(qū)縣在政策協(xié)同上聯(lián)系較少。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理的行政隔離雖然存在但正逐步被打破，市區(qū)縣一級的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)正在逐步形成。而區(qū)域隔離主要體現(xiàn)在協(xié)同治理的參與廣度上。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中，重慶的部分區(qū)縣成為碎片節(jié)點(diǎn)，還有部分區(qū)縣未能納入治理進(jìn)程。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈（四川）部分，巴中和廣元等川東北城市協(xié)同治理水平較低，需要增加政策供給，提升政策學(xué)習(xí)效率和資源獲取能力。

（二）政策建議

綜合前文研究，未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理應(yīng)從以下三方面著力。首先，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同治理常態(tài)化。一是推進(jìn)府際聯(lián)席會的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制完善。以川渝黨政聯(lián)席會為契機(jī)，推進(jìn)府際聯(lián)席會作為深化區(qū)域合作機(jī)制的重要路徑。將府際聯(lián)席會作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同治理的交流渠道、對話平臺和合作途徑，成為府際間凝聚共識和建立信任的制度性規(guī)范，提升府際聯(lián)席會的延續(xù)性。二是加快雙核內(nèi)部的縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動。以川渝合作為發(fā)展契機(jī)，在四川省和重慶市上級政府的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)下，加快推進(jìn)“川渝協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的創(chuàng)設(shè)。在區(qū)域協(xié)同的一系列框架性文本的指導(dǎo)下，堅(jiān)持縱向指導(dǎo)和橫向協(xié)同相統(tǒng)籌，提高區(qū)域協(xié)同治理的活力和合法性[22]。

其次，優(yōu)化空間布局，形成規(guī)模效應(yīng)。未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同治理既要考慮行政區(qū)劃內(nèi)部的治理協(xié)同，也應(yīng)該發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)同互補(bǔ)。一是促進(jìn)行政區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同互補(bǔ)。合理布局成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部城市定位，發(fā)展專業(yè)化部門。在川渝協(xié)同的框架下推進(jìn)成渝地區(qū)區(qū)域資源的均衡流動和政策學(xué)習(xí)，推進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)次級系統(tǒng)的形成和優(yōu)化。二是打破行政區(qū)劃藩籬，解決跨域公共事務(wù)。以公共問題的跨域協(xié)作為導(dǎo)向，規(guī)模效益所帶來的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，著力推進(jìn)市區(qū)縣協(xié)同聯(lián)盟的建立。鼓勵川渝省市區(qū)縣跨域達(dá)成推進(jìn)一體化發(fā)展的相關(guān)公共政策，從教育、醫(yī)療、就業(yè)等多個領(lǐng)域布局，延展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)同深度。

最后，注重政策協(xié)同，促進(jìn)強(qiáng)弱連帶政策的協(xié)調(diào)。強(qiáng)連帶能夠通過強(qiáng)勢連接建立信任并促進(jìn)正式合作的達(dá)成，而弱連帶能夠提升政策網(wǎng)絡(luò)行動者之間的交流可能性。實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的治理協(xié)同，強(qiáng)弱連帶都必不可少，需要行動者根據(jù)其在整體網(wǎng)絡(luò)中的位置進(jìn)行具體研判。既可以通過以聯(lián)合發(fā)文為代表的政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)連帶塑造影響力并建立信任，處理不確定性強(qiáng)、風(fēng)險較大的公共事務(wù);又可以主動融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，以弱連帶的形式推動本區(qū)域與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體規(guī)劃的契合，降低資源流動的交換成本，提升政策學(xué)習(xí)的速率，依靠彼此之間的異質(zhì)性為本區(qū)域帶來新的政策紅利和協(xié)同紅利。

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The structural features and evolutionary logic of collaborative governance of

Chengdu-Chongqing Economic Circle： Social network analysis based on institutional collective action

SHAN Xuepeng，LUO Zhe

（School of Public Administration， Sichuan University， Chengdu 610065， P.R. China）

Abstract：

The collaborative governance of Chengdu-Chongqing Economic Circle is an important opportunity to promote the highquality development of Chengdu-Chongqing region and the key to promote regional collaborative governance lies in the effective integration of governance actions， the interaction of governance resources and policy learning. In order to explore the logic of collaborative governance of Chengdu-Chongqing Economic Circle and provide Chengdu-Chongqing experience for Chinas regional collaborative governance.This paper takes 351 intergovernmental collaborative governance policy texts of Chengdu-Chongqing Economic Circle as the research blueprint and carries out contentcoding analysis from the perspective of network analysis of institutional collective action theoretical framework. The research focuses on individual network analysis and overall network analysis and introduces the concept of strong and weak linkages to see into the collaborative governance process of the Chengdu-Chongqing Economic Circle. The results show that the collaborative governance network of Chengdu-Chongqing Economic Circle has experienced the evolution from limited sharing network to dualcore leadership network， and the primary role of Chengdu-Chongqing Economic Circle is gradually obvious; the secondary system of internal collaborative governance of Chengdu-Chongqing region has basically formed， which promotes the coordination and integration of the overall system action; administrative and regional segregation are the main obstacles of collaborative governance of Chengdu-Chongqing Economic Circle，which need to be coordinated and be promoted with function as the leading factor by the provincial government at the higher level. In the future， the collaborative governance of Chengdu-Chongqing Economic Circle needs to focus on the creation of collaborative mechanisms， optimization of spatial layout， and policy coordination and convergence， so as to jointly create a new pattern of collaborative governance of Chengdu-Chongqing Economic Circle.

Key words： ?Chengdu-Chongqing Economic Circle; collaborative governance; policy network; regional cooperation; institutional collective action

（責(zé)任編輯 傅旭東）