國際組織中的國家話語權(quán)

馬榮久

【關(guān)鍵詞】??國際組織 ?結(jié)構(gòu)性權(quán)力 ?制度性話語權(quán) ?多邊外交能力

【中圖分類號】?D813 ??????????????【文獻標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）04-0090-22

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202104005

在國際關(guān)系研究的傳統(tǒng)視野下，國家是國際社會的主要行為體，國際關(guān)系研究的核心則是主權(quán)國家之間的關(guān)系。當(dāng)代國際社會演進的一個突出特點是眾多國際組織的產(chǎn)生與發(fā)展，并對國際互動的各個領(lǐng)域產(chǎn)生深刻的影響。毫無疑問，以國際組織為主體，分析國際組織的作用和角色是理解全球政治的重要維度。相關(guān)研究指出，全球政治中的國際組織“為世界定規(guī)則”，地區(qū)性國際組織推動“建構(gòu)安全共同體”，而在世界秩序的形成及“再談判”進程中，國際組織甚至處于核心位置。

國際組織與國家行為體存在密切的互動關(guān)系，這不僅彰顯于國際組織的構(gòu)建與運行中，而且融入了有關(guān)國家的對外戰(zhàn)略。研究制度設(shè)計的學(xué)者們指出，每個參與者尋求最符合其利益的制度設(shè)計結(jié)果，并將利用自身權(quán)力來實現(xiàn)這一目標(biāo);國際制度由權(quán)力政治塑造并塑造權(quán)力政治。?相關(guān)研究認(rèn)為，這一現(xiàn)象反映了國際制度的“非中性”。而在國家的對外戰(zhàn)略方面，大戰(zhàn)之后贏得勝利的主導(dǎo)國會運用制度戰(zhàn)略來建立國際秩序，即有關(guān)國家采用戰(zhàn)略性制度安排。盡管這在一定程度上會約束霸權(quán)，但卻更有助于權(quán)力的投射;長遠(yuǎn)來看則超越了相對權(quán)力優(yōu)勢，從而延伸了它在國際體系中的主導(dǎo)權(quán)。?除了權(quán)力、利益及戰(zhàn)略層面的考量之外，“效率”“合法性”等也被認(rèn)為是推動理性的國家行為體與國際組織互動的因素。?需要指出的是，新自由制度主義者致力于國際制度的探究，其研究旨趣之一就是在此背景下的“國家權(quán)力”（state power）問題。

在吸收已有研究成果的基礎(chǔ)之上，本文擬使用權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力以及相關(guān)概念作為分析工具，系統(tǒng)探討國際組織中的權(quán)力分布，揭示國際組織中的國家話語權(quán)，并以代表性的國際組織（機制）為例具體考察各國參與其中的深度與廣度，比較分析有關(guān)國家在國際組織中的權(quán)力地位和影響力。

約瑟夫·奈（Joseph Nye， JR.）認(rèn)為，“單靠理論或者歷史是不足以解釋問題的。那些主張通過敘述事實來理解問題的歷史學(xué)家，沒有告訴我們他們在選擇事實的時候所遵循的和隱藏著的原則。政治學(xué)家也犯了同樣的錯誤，他們孤立和沉迷于抽象概念的迷津之中，把自己頭腦中的構(gòu)想當(dāng)作現(xiàn)實。我們只有往返于歷史與理論之間才能夠避免這樣的錯誤?！?秉持這一方法論的要旨，下文將理論邏輯與事實分析相結(jié)合，從權(quán)力概念的分析入手，闡釋國家權(quán)力和影響力彰顯于國際組織建立與運行中的三個關(guān)鍵節(jié)點，在此基礎(chǔ)上探討國家行為體在國際組織中制度性話語權(quán)的來源，并簡要論及中國增強自身在國際組織中話語權(quán)的基本策略選擇等。

一、權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力與話語權(quán)

深刻把握國家行為體與國際組織的密切互動及其規(guī)律性，需要恰當(dāng)?shù)挠^察視角和必要的理論工具。將權(quán)力視為一種廣泛的影響力，進而分析其表現(xiàn)形式及權(quán)力的多種來源，將為本文的論述提供概念支撐和理論基礎(chǔ)。

（一）權(quán)力的一般性解釋

作為被廣泛使用的基本概念，權(quán)力經(jīng)常被設(shè)想為某行為體采取某種行動以影響另一個行為體的能力，而這種能力會改變各種特定的未來事件的模式。正如羅伯特·達(dá)爾（Robert A. Dahl）指出的，權(quán)力在某種程度上意味著“讓別人去做某些他們自己不會去做的事情的能力”。在這里，無論是否存在偏好和利益的沖突，一種“關(guān)系性權(quán)力”會在行為體的行動或者行為體之間的互動中直接顯現(xiàn)出來，即“國際行為體實現(xiàn)了關(guān)于偏好和預(yù)期的信息互動，并完成了對各自所擁有的資源和事件控制權(quán)的交易，從而獲得了解決自身所面臨問題的行動能力，同時還實現(xiàn)了對他者行動的影響、控制和支配?！?由于影響、控制或支配其他國家行為體的能力常常和某些資源的占有聯(lián)系在一起，現(xiàn)實主義學(xué)者傾向于將權(quán)力定義為資源的占有。這些資源包括人口、領(lǐng)土、自然資源、經(jīng)濟規(guī)模、軍事力量和政治穩(wěn)定性等。對于無政府體系下的國家而言，權(quán)力意味著一國能夠依托其擁有的物質(zhì)資源以實現(xiàn)對外政策目標(biāo)，尤其表現(xiàn)為“使得他國去做某些否則不會去做的事情”。如同結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義指出的，在體系中享有更大權(quán)力的國家可以擁有更為廣闊的行動和安全余地，并對于進行何種博弈以及如何進行更具有發(fā)言權(quán);巨大的權(quán)力使其擁有者在體系中具有重大利益，并賦予其為實現(xiàn)利益而采取行動的能力。?然而，難以否認(rèn)的是，那些擁有一定資源的國家并不總是能夠在戰(zhàn)略互動或談判博弈中得到它們想要的結(jié)果，或者說，一個國家日益提升的經(jīng)濟和軍事實力并不會自然而然地轉(zhuǎn)化為它在國際社會中的權(quán)力和影響力。顯然，權(quán)力不應(yīng)簡單地歸結(jié)為有可能產(chǎn)生結(jié)果的資源;我們還需要超越單純基于資源或物質(zhì)力量而直接產(chǎn)生的影響、支配、制約與服從，從廣泛而不是狹隘的視野中來思考權(quán)力。事實上，很多因素決定了國家權(quán)力的來源和形式，有些因素是有形的、直接的，有些因素則是間接的或結(jié)構(gòu)性的。

（二）結(jié)構(gòu)性權(quán)力

正如蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）指出的，結(jié)構(gòu)性權(quán)力是形成和決定全球各種政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的權(quán)力，其他國家及其政治機構(gòu)、企業(yè)、同樣重要的科學(xué)家和相關(guān)專業(yè)人員等都不得不在安全、生產(chǎn)、金融、知識、運輸體系、貿(mào)易等結(jié)構(gòu)中活動。?與此同時，結(jié)構(gòu)還賦予行為體以不同的位置和角色，將不同的能力和權(quán)益分配給各主體，并且塑造相關(guān)行為體的自我認(rèn)知和主觀利益。?由于既定結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)性外部條件的存在，國家行為體的政策選擇范圍和行為方式、收益分配和獲益的能力等就會受到不同程度的影響。當(dāng)下學(xué)術(shù)界日益增多的對于網(wǎng)絡(luò)（networks）和國際安全結(jié)構(gòu)的研究表明，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的中心位置能夠為一些國家提供許多優(yōu)勢。比如，這些國家利用他者之間存在的“結(jié)構(gòu)洞”（structural holes）、自己作為“中間人”（broker）的非對稱優(yōu)勢而獲得重要信息和稀缺資源;這些國家因為“結(jié)構(gòu)自主”（structural autonomy）而較少在行動上受限并享有額外的靈活性;與此同時，這些國家能夠超越盟友或者伙伴之間單純的安全關(guān)切，進而在經(jīng)濟交換、社會化等更為廣泛的互動關(guān)系領(lǐng)域擁有更好的談判籌碼、有力的杠桿和更大的影響力。

對于國家而言，結(jié)構(gòu)性權(quán)力乃是從根本上決定辦事方法、影響事態(tài)走向的能力，是構(gòu)造與其他行為體之間互動關(guān)系框架結(jié)構(gòu)的能力。不同于關(guān)系性權(quán)力及其作用方式，結(jié)構(gòu)性權(quán)力在其實施過程中通常以間接性、非人格化、彌漫性的方式持續(xù)發(fā)揮作用。因此，如果有一方在相互關(guān)系中也能決定周圍環(huán)境的結(jié)構(gòu)，無論是制度性的還是規(guī)范性的，那么各方在相互關(guān)系中的相對權(quán)力就會增大或減少。這一情況同時意味著，“如果秩序失衡或互動機制結(jié)構(gòu)不利，即使擁有顯而易見的硬權(quán)力和軟權(quán)力，一個國家也會被其他國家的結(jié)構(gòu)性權(quán)力所掣肘;與此同理，即使一個國家的硬權(quán)力和軟權(quán)力相對下降，它也可通過有利的結(jié)構(gòu)杠桿在國際較量中取勝”。

（三）作為結(jié)構(gòu)性權(quán)力形態(tài)的國家話語權(quán)

在主權(quán)國家間的互動關(guān)系日益“制度化”的背景下，一系列覆蓋不同互動領(lǐng)域的國際組織和多邊機制已成為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的重要載體，也是結(jié)構(gòu)性權(quán)力在國家之間分配的主要平臺。對于國家行為體而言，這種結(jié)構(gòu)性權(quán)力尤其體現(xiàn)為國際組織中的國家話語權(quán)，即所謂制度性話語權(quán)。制度性話語權(quán)融合了制度性權(quán)力和話語權(quán)兩個部分，兩者相輔相成。制度性權(quán)力主要是指通過規(guī)則、程序及其所界定的正式或者非正式的制度來指引、約束他者的行動（或非行動）的能力。?話語權(quán)則意味著一方有能力去影響和塑造他者思考問題或者議程的方式，尤其是有能力倡導(dǎo)和傳播一套話語和理念作為集體行動的向?qū)В⒔柚鼈儗舆M程中的規(guī)范和規(guī)則予以解釋和再解釋。

從歷史和現(xiàn)實的角度來看，國際組織和機制的產(chǎn)生和發(fā)展，通常反映了國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的新變化，同時承載著制度性話語權(quán)的再分配。一方面，國際組織能夠為國家的權(quán)力和影響力的發(fā)揮提供支撐平臺與聯(lián)系渠道，有關(guān)國家只有參與其中，才有機會獲得;另一方面，國際組織的建立不僅反映國家權(quán)力以及國家之間權(quán)力的分配，而且一旦制度建立起來，就更能長久地維系某些國家的特殊優(yōu)勢。因此，那些在國際結(jié)構(gòu)中處于有利地位的國家通常是既有制度框架的提供者和維護者。對于崛起中的國家而言，可以借鑒的思路是，兩種方式可用以改變結(jié)果：其一是改變可供利用的資源，其二是改變規(guī)范行為的制度。?推動新的制度框架或推進既有制度框架的延展，是有關(guān)國家提升結(jié)構(gòu)性權(quán)力的渠道和建構(gòu)權(quán)力競爭的重要方式。

二、國家在國際組織中話語權(quán)的實踐路徑

國際組織是一種“超越國家邊界的正式安排”和“制度化機構(gòu)”。?在其產(chǎn)生和運行的過程中，有關(guān)各方參與的廣度和深度以及發(fā)揮影響力的程度并不是均勻分布的。具體來看，國際組織中不同參與方的角色和地位突出顯示在制度設(shè)計、議程設(shè)置、理念倡導(dǎo)等三個關(guān)鍵節(jié)點，從而為國家話語權(quán)提供支撐和實踐路徑。

（一）制度設(shè)計

相關(guān)研究認(rèn)為，國際制度的創(chuàng)設(shè)乃是自主的和自利的行為體之間致力于解決集體行動困境的制度談判（institutional bargaining）的過程。?而作為這一過程的產(chǎn)物，不同的國際組織在組織形態(tài)、成員資格、議題范圍、決策程序、投票規(guī)則、適應(yīng)性與靈活性等制度設(shè)計方面顯示出不同的特征，進而賦予各參與方不同的權(quán)力地位和話語權(quán)。如同相關(guān)研究所指出的，制度賦予參與者以正式權(quán)利與否決機會，并為其提供獲取組織資源與信息的特權(quán)通道;制度由此鎖定政治權(quán)力分配，歷史上的贏家可以通過制度化來保持其初始優(yōu)勢。

聯(lián)合國是當(dāng)代世界最為重要的國際組織，其制度設(shè)計的核心特征體現(xiàn)于安理會的組成與運作。安理會有15個成員國，包括中國、美國、俄羅斯、英國和法國等5個常任理事國，以及10個非常任理事國。安理會5個常任理事國擁有否決權(quán)，即其擁有無限的權(quán)力以否定表決的提案或者禁止一項動議的通過。在聯(lián)合國的歷史上，否決權(quán)的實際使用及其不斷被使用的可能性，都是安理會功能的一個核心特征，也是大國意志的表現(xiàn)。

安理會非常任理事國由聯(lián)合國大會選舉產(chǎn)生，最初為6個，1965年開始增加到10個。盡管非常任理事國在安理會不擁有否決權(quán)，但安理會作出決定需要獲得包括非常任理事國在內(nèi)的9個成員國的贊成，因此非常任理事國在安理會中仍有一定話語權(quán)。此外，非常任理事國和常任理事國在商定安理會日程和擔(dān)任安理會輪值主席國方面地位平等。同時，安理會的附屬機構(gòu)，如根據(jù)相關(guān)決議設(shè)立的各制裁委員會的主席都由非常任理事國擔(dān)任。截至目前，有50多個聯(lián)合國會員國從未擔(dān)任安理會非常任理事國，而一國擔(dān)任非常任理事國的次數(shù)，大體可視為其地區(qū)地位和國際影響力的風(fēng)向標(biāo)（見圖1）。

圖1 當(dāng)選安理會非常任理事國次數(shù)較多的國家（1946—2019年）

資料來源：作者自制。

總體來看，作為制定和執(zhí)行集體選擇時通行的做法，國際組織的表決機制是其制度設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并直接影響到各參與方對有關(guān)事項決定權(quán)的范圍和大小。

不同于“共識”（consensus）或者“一致”（unanimity）的決策規(guī)則，多數(shù)表決（majority voting）和加權(quán)（weighted）多數(shù)表決的制度設(shè)計通常賦予某一或某些參與方更大的影響力。比如，按照當(dāng)前《國際貨幣基金組織協(xié)定》（Agreement of the International Monetary Fund）的有關(guān)安排，該組織執(zhí)行加權(quán)投票表決制，在涉及重大事項時需要總投票權(quán)的85%表決通過，由此投票權(quán)比重逾17%的美國在“協(xié)定”的修訂、確立新總裁人選等問題上擁有事實上的“否決權(quán)”。另如，亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank， ADB）就有關(guān)貸款、擔(dān)保、股票投資、亞行借款、提供技術(shù)援助及ADB其他業(yè)務(wù)作出決定時，“每一成員的總投票權(quán)包括基本投票權(quán)數(shù)和比例投票權(quán)數(shù)……每一成員的比例投票權(quán)數(shù)應(yīng)等于該成員持有的亞行股本數(shù)”。日本是亞洲發(fā)展銀行的發(fā)起國和最大的出資國，其認(rèn)繳股本份額占比逾16%，而且歷任亞行行長均來自日本，因此日本在該組織贏得了最為突出的影響力與話語權(quán)。相關(guān)研究還進一步指出，日本政府使用其在亞洲開發(fā)銀行的“優(yōu)勢”地位，以提供貸款項目為誘餌，對當(dāng)選聯(lián)合國安理會非常任理事國的亞洲國家施加有效的政治影響，以服務(wù)于實現(xiàn)其更為廣泛的政治和外交目標(biāo)。

當(dāng)前，世界貿(mào)易組織（WTO）及其所代表的基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系正深陷困境。造成這一局面的原因，主要在于美國尋求完全以其自身利益和偏好對該組織重新進行制度設(shè)計。盡管美國事實上是WTO爭端解決機制（Dispute Settlement Body， DSB）的贏家，曾一度也是上訴機構(gòu)的有力支持者，但這一套制度安排在美方看來已經(jīng)不能保障其利益的最大化。從這個角度來看，特朗普政府所采取的摧毀上訴機構(gòu)（Appellate Body）的行動，如極力阻撓上訴機構(gòu)成員的任命，反襯出國際組織的制度設(shè)計在國家間權(quán)力分配中的先決地位。

（二）議程設(shè)置

國際組織在其建立之后，著眼于不斷實現(xiàn)其確立的目標(biāo)與宗旨而進入議程的實施階段。此時國際組織作為互動的場所與平臺可以為各參與方尋求合作以更好應(yīng)對它們共同關(guān)心的問題提供時間和空間上的安排。與此同時，潛在的合作議題通常牽涉到不同國家的利益關(guān)切、利害得失、甚至是其對內(nèi)對外的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，這就為國際組織運行中的議程設(shè)置提供了博弈空間。正如羅伯特·基歐漢（Robert?O.?Keohane）指出的，在國際層次上，國家和行為體“在各種論壇展示自己的觀點”（shop among forums），并力圖使自己關(guān)注的問題在國際組織中提出來，通過議程的擴大或縮小追求自身優(yōu)勢的最大化。

第二次世界大戰(zhàn)之后，國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）以及“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（GATT）等建立起來，美國在其中推進自身認(rèn)可的議程，即發(fā)達(dá)國家之間自由貿(mào)易和經(jīng)濟合作，從而服務(wù)于支撐美國領(lǐng)導(dǎo)的自由主義國際秩序。?冷戰(zhàn)時期，國際貨幣基金組織的議事日程深受其最大份額持有國的影響和操控。出于兩個陣營對峙和遏制戰(zhàn)略的需要，美國可以罔顧基金組織的經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)而施壓貸款項目。因此，作為美國政治上的盟友，如南非、薩爾瓦多、海地等，更有機會獲得基金組織的貸款。?20世紀(jì)90年代亞太經(jīng)合組織（APEC）建立起來，作為其中一員并且擁有優(yōu)勢地位的美國推進地區(qū)貿(mào)易自由化議程，同時尋求亞洲地區(qū)主義趨于泛太平洋方向。而在“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國時任小布什政府推動將反恐議題列入當(dāng)年的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，此后各成員方“根據(jù)各自具體情況加強反恐合作”?成為亞太經(jīng)合組織框架下的互動議程。

可以認(rèn)為，一個國家在國際組織中的權(quán)力突出體現(xiàn)為議程設(shè)置權(quán)，即設(shè)計和發(fā)起議題，動員支持者，通過采取積極措施（比如單獨或聯(lián)合的政府提議以及其他程序性措施等）使得自己重視或偏好的議題得到充分考慮，從而有機會成為有關(guān)各方在制度框架下合作的基點，進而推動確立行動的方向和建立可接受的行動的界限。這樣一來，國家的利益訴求和目標(biāo)偏好就得到有效地延伸和體現(xiàn)。

對于國家而言，制度框架下的議程設(shè)置以及對潛在議程的控制同樣重要;這不僅意味著什么議題可以進入國際議程并獲得優(yōu)先關(guān)注，而且意味著哪些議題被排除于談判進程和決策程序，或者將會處于邊緣地位。例如，在WTO及其前身GATT所推動的多邊自由貿(mào)易談判進程中，盡管在制度設(shè)計上各回合談判需以共識為基礎(chǔ)、且每個成員享有平等的表決權(quán)，但在實際操作中，該組織最主要的成果都是在一個由少數(shù)國家組成的小圈子內(nèi)的非正式會晤中先作出決定，再擴展到其他成員。歷史地看，美國、歐共體、日本和加拿大四方構(gòu)成了作為決策核心的“四方集團”（Quad），即所謂“綠屋會議”（Green Room Meeting）的最初成員國?！八姆郊瘓F”一度主導(dǎo)了“東京回合”（1973—1979）和“烏拉圭回合”（1986—1994）的談判，它們提出議程和草案，并推動一些對發(fā)達(dá)國家更為有利的協(xié)定。?而發(fā)展中國家則在該組織內(nèi)部長期處于高度不利地位，在實際的決策過程中基本被排除和忽視，很少能成功提出自己的議程。

國際組織中的上述現(xiàn)象，正是巴克拉克（Peter Bachrach）和巴拉茲（Morton S. Baratz）所稱的“權(quán)力的第二層面”。正如相關(guān)研究指出的，某些政治行為體可能會限制議題考量的范圍，壓制或掩蓋各種替代方案與潛在議題，使有損于其偏好和利益的訴求沒有機會進入決策制定過程。巴卡拉克和巴拉茲將此種現(xiàn)象稱為“不決策”。

（三）理念導(dǎo)向

在國際組織這一政治現(xiàn)象產(chǎn)生與發(fā)展的歷史進程中，人類有關(guān)和平與安全、發(fā)展與進步、治理與秩序的理念始終發(fā)揮著引導(dǎo)和塑造的作用。例如，維護集體安全以及保障基本人權(quán)等理念為聯(lián)合國的創(chuàng)設(shè)提供了路線圖;“通過在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資，促進亞洲經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)造財富并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”，則在協(xié)調(diào)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）的構(gòu)建與運行的多邊行動中起到凝聚合作的作用。從上述以及更為廣泛的事例來看，就像馬克斯·韋伯提出的，“常常是理念（ideas）所創(chuàng)造出的‘世界影像（world images）——如同鐵路岔道上的扳道工一樣——決定著行動在利益動力的推動下運行的軌道”。顯然，作為集體行動中理念的提出者、倡議者或引領(lǐng)者，相關(guān)國家將有機會更為有效地發(fā)揮影響力;尤其是在存在著多種選擇或存在著多種觀念的競爭時，誰的觀念占據(jù)主流地位，誰就在事實上像“扳道工”一樣決定著行動的方向。

例如，在發(fā)展領(lǐng)域，IMF“界定和重新界定其貸款的條件限制，并且在這個過程中為其成員國界定（和重新界定）什么是健康的經(jīng)濟”。值得注意的是，IMF的上述有關(guān)行動，其深層動力來自以自由市場為特征的發(fā)展理念。這些理念秉承了亞當(dāng)·斯密自由競爭的經(jīng)濟思想，延續(xù)了20世紀(jì)80年代英國撒切爾政府和美國里根政府的經(jīng)濟主張，與西方自由主義傳統(tǒng)一脈相承。相關(guān)研究進一步顯示出，IMF的工作人員在草擬貸款項目方案、調(diào)研貸款申請國遵從的能力和意愿等具體事務(wù)中發(fā)揮明顯的作用。這些工作人員的職業(yè)培訓(xùn)（或教育背景）主要與英、美國家經(jīng)濟部門密切相關(guān)，他們做出評估與判斷的核心依據(jù)是所謂“市場的理性和效率”，他們傾向于與其持有相同或近似理念的合作伙伴（申請貸款的相關(guān)國家的官員）進行政策對話，并愿意給予后者以更多的優(yōu)惠。?而所涉優(yōu)惠待遇（preferential treatment）包括以下方面的權(quán)衡：貸款相對數(shù)額（relative size of loans）的大小，貸款綁定條款數(shù)量（number of binding conditions）的多少，以及是否建議減輕或免除借貸國不遵從（noncompliance）行為的相關(guān)責(zé)任。

理念代表人們對事實、因果關(guān)系和公正等的看法，并通常借助一套話語體系表達(dá)出來。在國際互動的貿(mào)易、發(fā)展、環(huán)境、人權(quán)、安全等不同領(lǐng)域，相關(guān)理念不僅幫助界定集體行動的目標(biāo)指向，而且塑造集體行動的具體進程，并對結(jié)果產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在國際制度框架下的互動進程中，有關(guān)國家要想更為有效地擴大自身的話語權(quán)和發(fā)揮影響力，就需要成為話語體系的構(gòu)建者、偏好結(jié)構(gòu)的塑造者尤其是共享理念的倡導(dǎo)者。如果某個國家所倡導(dǎo)的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序等具有吸引力，那么，在贏得合作的談判進程中將不需要過多地行使代價高昂的強制性權(quán)力或者硬權(quán)力。如果某個國家所倡導(dǎo)的理念被廣泛接受，成為制度框架下的主導(dǎo)性理念，那么，對于擁有共享理念的其他行為體而言，所謂的“權(quán)力關(guān)系”，即“A讓B去做一些B原本不會做的事情”，就不一定是或不需要是違反自身偏好或利益的現(xiàn)象。換句話說，“通過塑造他者的認(rèn)知、認(rèn)識和偏好，使其接受在現(xiàn)存秩序中的角色”，你就能夠讓自己想要的結(jié)果也成為他人想要的結(jié)果。在史蒂文·盧克斯（Steven Lukes）看來，這就是權(quán)力的第三層面。

三、國家在國際組織中話語權(quán)的來源

在當(dāng)代世界，無論是大國還是小國，大多數(shù)國家行為體已經(jīng)是國際組織的積極參與者;然而，正如上文分析的，在制度設(shè)計、議程設(shè)置以及理念導(dǎo)向等不同層面，有關(guān)各方在國際組織中的角色和地位、權(quán)力和影響力存在著事實上的差別。這些差別顯示出國際社會中一定時期內(nèi)國家行為體制度性話語權(quán)的大小，同時提供了國家間競爭的動力和目標(biāo)。值得注意的是，國家行為體在國際組織中的影響力和話語權(quán)并非一成不變，而有關(guān)的變化也在相當(dāng)大程度上影響其能否實現(xiàn)外交政策目標(biāo)。

為了理解上述復(fù)雜的國際制度現(xiàn)象，我們必須進一步探討國家行為體制度性話語權(quán)的來源。這一問題可能有多種答案，畢竟任何事物或現(xiàn)象往往是多種因素共同作用的結(jié)果。要回答這一問題，需要思考國際社會中國家特性的主要方面，如國家所擁有的資源，將潛在的資源轉(zhuǎn)換為實現(xiàn)外交目的的手段或能力，以及影響國家運用這些資源和實力的傾向或偏好的要素。

（一）國家實力因素

國家實力因素實際上指向基于物質(zhì)資源的國家之間相對實力變化在制度性話語權(quán)分配進程中所產(chǎn)生的影響。這一影響在某一特定歷史時刻、譬如當(dāng)下的“權(quán)力轉(zhuǎn)移”進程中往往尤為突出。

第一，基于物質(zhì)資源的國家相對實力。從較為廣泛的國際制度現(xiàn)象來看，一方可支配資源的多少、市場規(guī)模的大小等實力因素（actual capabilities）通常在多邊制度框架下的談判進程中發(fā)揮作用，即“享有更大權(quán)力的國家可以擁有更為廣闊的行動余地”，從而不僅塑造了制度設(shè)計，也在相當(dāng)大程度上影響著議程設(shè)置。

20世紀(jì)80年代中期，在歐共體框架下的地區(qū)一體化進程中，各成員方在內(nèi)部市場的管理方面存在實質(zhì)性的偏好上的差異。比如，英國撒切爾保守政府偏愛在歐共體構(gòu)建起自由放任主義貿(mào)易機制，而法國和德國則與英國的立場截然不同。為了統(tǒng)一市場的順利建成，各方在談判的基礎(chǔ)上達(dá)成《單一歐洲法案》（Single European Act），對決策機制進行改革和重新設(shè)計，實行“有效多數(shù)表決制”（a qualified majority rule），不再堅持過去的全體一致通過（即國家否決）原則。改革后的制度設(shè)計滿足了法國和德國最核心的考慮，這兩個國家及與其立場接近的比利時、盧森堡、荷蘭等三國的反對足以否決它們不贊同的議題;而英國（即使在丹麥的支持下）并不能阻止制定對干預(yù)主義進行改革的法令。如何解釋這一結(jié)果？歐共體各成員之間的經(jīng)濟實力差異，以及在此基礎(chǔ)上形成的非對稱的貿(mào)易相互依賴，在很大程度上決定了當(dāng)時歐共體的框架下制度性話語權(quán)的分配。正如相關(guān)研究指出的，德國和法國的經(jīng)濟力量是非常重要的，是歐共體經(jīng)濟增長的動力，并且在歐洲出口市場上占據(jù)主導(dǎo)地位;由于經(jīng)濟上的必要性，希望與法國和德國開展貿(mào)易的國家不可避免要被被迫遵循這些經(jīng)濟強國所制定的規(guī)則。

第二，某一特定歷史時刻的國家相對實力。作為一種國際政治現(xiàn)象，國際組織往往產(chǎn)生于人類歷史上的某一重大時刻，如國際聯(lián)盟和聯(lián)合國出現(xiàn)于戰(zhàn)爭與和平的轉(zhuǎn)折點上。在這些轉(zhuǎn)折點上，國家間的相對實力顯示出深刻的變化，而國際組織事實上承載了一部分國家在制度設(shè)計、議程設(shè)置以及行動理念上的偏好。例如，在二戰(zhàn)后重建國際體系的重大時刻，美國具備其他國家難以匹敵的綜合實力，有機會和物質(zhì)條件去引領(lǐng)和構(gòu)建諸如北約（NATO）、GATT、IMF等一系列涵蓋不同領(lǐng)域的制度框架，并在其中持續(xù)享有主導(dǎo)性的話語權(quán)。就此而言，制度性話語權(quán)可以是歷史的延續(xù)。而在根源上，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是某種關(guān)系中的優(yōu)勢和創(chuàng)造國際體系的特定時刻。正如相關(guān)研究指出的，當(dāng)國際秩序的規(guī)則、制度和規(guī)范存在爭議時，關(guān)系性權(quán)力對于創(chuàng)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力所依賴的結(jié)構(gòu)則至關(guān)重要;這種時刻不會頻繁出現(xiàn)，創(chuàng)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力的機會并不常有;而在這些時機之外，改變現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的努力被證明是非常難以成功的。

第三，權(quán)力轉(zhuǎn)移進程中的國家相對實力。針對當(dāng)前世界正在經(jīng)歷的一場權(quán)力轉(zhuǎn)移，有學(xué)者認(rèn)為，在核武器時代，大國戰(zhàn)爭的可能性更小，因此，權(quán)力轉(zhuǎn)移成為一個新舊秩序轉(zhuǎn)換的戲劇性時刻，不存在“從零開始”的地緣政治機會（也將不會存在）。?這樣，所謂權(quán)力轉(zhuǎn)移時刻（意指改變或顛覆國際體系的霸權(quán)戰(zhàn)爭）就不會是人們所期待的。當(dāng)然，在某一特定問題領(lǐng)域，對于作為參與方的各國家行為體之間實力對比的變化，以國際組織和機制等為代表的國際制度體系需要在一定條件下予以包容性回應(yīng)。正如我們所看到的，在2008年的全球金融危機之后，二十國集團（G20）由一個西方七國財長會議倡議的財長和央行行長會議機制升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，部分取代西方七國集團（G7）的作用，成為一個至關(guān)重要的全球經(jīng)濟治理論壇。由此，全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域的話語權(quán)更多地轉(zhuǎn)向新興國家。又如下例所示，伴隨著國家經(jīng)濟實力的日益提升，中國和其他新興國家擁有越來越多的機會塑造相關(guān)國際組織中的規(guī)則和議程，推進相應(yīng)的制度性話語權(quán)的再分配。

作為履行其核心職責(zé)的一項重要活動和議程，IMF通過一種稱作監(jiān)督（surveillance）的正式系統(tǒng)，對成員國政策以及各國、地區(qū)和全球經(jīng)濟和金融發(fā)展進行檢查，以維護全球經(jīng)濟的平穩(wěn)運行、防止國際貨幣體系發(fā)生危機。于是，“監(jiān)督的主要對象是誰、審查哪一些政策領(lǐng)域”顯然代表了基金組織框架下議程設(shè)置的關(guān)鍵部分。長期以來，美國和其他少數(shù)發(fā)達(dá)國家憑借其擁有的大量投票權(quán)主導(dǎo)了IMF的監(jiān)督議程，發(fā)展中國家及其匯率政策常常成為IMF審查和批評的主要指向。這種明顯帶有歧視性的議程設(shè)置引起包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家的不滿。2007年6月15日，IMF通過《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決定》（Decision on Bilateral Surveillance over Members Policies）后，中國方面對此明確表示，該“決定”未能充分反映發(fā)展中國家的意見，IMF應(yīng)切實實施公平的監(jiān)督。?中方的合理訴求在議程設(shè)置談判進程中一度得不到美國等國的積極回應(yīng)。然而，2008年國際金融危機之后，IMF各成員方經(jīng)濟和金融相對實力的明顯變化，尤其是中國在維持全球金融體系的基本穩(wěn)定、保障基金組織有效運作中發(fā)揮著不可替代的作用，日益支撐起中方在IMF監(jiān)督議程設(shè)置中的應(yīng)有話語權(quán)。因此，IMF在實施監(jiān)督問題上的議程得以重新設(shè)置，即該組織履行監(jiān)督職責(zé)將采取“一體化”安排，除了會員國的匯率政策，其貨幣、財政和金融政策也將同時納入審查范圍;而審查的對象不只是發(fā)展中國家，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體也成為監(jiān)督的目標(biāo)。

（二）多邊外交能力建設(shè)

上述分析顯示國際制度領(lǐng)域一個重要的因果機制，即實力的分配及其變化常常影響有關(guān)各方在國際組織中制度性話語權(quán)的大小;但難以否認(rèn)的是，單純的實力因素并非直接起作用，相對實力的變化也未必能夠?qū)崿F(xiàn)話語權(quán)的再分配。相關(guān)研究指出，在聯(lián)合國政治的現(xiàn)實中，一些國家的應(yīng)得話語權(quán)可能大于實際得到的話語權(quán)，而另一些國家的應(yīng)得話語權(quán)可能小于實際得到的話語權(quán)。?因此，在各種不同的制度框架下的互動進程中，尤其值得思考的是，國家能力建設(shè)尤其是多邊外交能力建設(shè)在制度性話語權(quán)的產(chǎn)生與分配機制中的關(guān)鍵作用。所謂國家能力建設(shè)，一般指向“國家（中央政府）將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力”，通常包括汲取與使用財政和其他社會資源的能力、調(diào)控能力、合法性能力、強制能力等。在多邊外交舞臺上，國家能力突出表現(xiàn)為國家行為體進行制度談判（institutional bargaining）?的策略和能力，有關(guān)國家在國際組織中的角色定位以及相應(yīng)的角色實踐。

第一，制度談判能力。國際制度框架下的合作顯然不是一個自然而然的結(jié)果，通往“帕累托最優(yōu)”的路徑注定是談判磋商的征程。從這個意義上說，談判權(quán)充斥于國際組織從產(chǎn)生到消亡的全過程。對于國家行為體而言，談判權(quán)有賴于在尋求共識的過程中進行多方博弈、討價還價的策略與技巧，尤其是善于把擁有的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化為談判籌碼?？陀^來看，作為擁有領(lǐng)導(dǎo)能力的談判方，其在談判進程中既要目標(biāo)明確、立場堅定，又要因勢利導(dǎo)，能夠在全球（如“南南合作”）或者地區(qū)范圍內(nèi)吸引和動員相關(guān)議題的支持者和追隨者，以促進為實現(xiàn)某一特定的共同目標(biāo)而采取集體行動。

在“多哈回合”多邊自由貿(mào)易談判進程中，以巴西、印度等為代表的新興經(jīng)濟體不斷為自身爭取到在貿(mào)易規(guī)則制定和議程設(shè)置領(lǐng)域的話語權(quán)。這不僅是因為新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟和貿(mào)易實力的提升，更是得益于這些經(jīng)濟體多邊外交談判能力和策略的保障。首先，盡管彼此在狹隘的貿(mào)易利益基礎(chǔ)上并非“天然盟友”，但基于對霸權(quán)力量及其威脅的共同認(rèn)知，印度、巴西和中國等新興經(jīng)濟體形成了良好的競合關(guān)系，各方能夠從過往的經(jīng)歷中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，各自能夠做出不同程度的犧牲，從而成功化解來自發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家分而治之的圖謀，在貿(mào)易談判和反霸權(quán)斗爭進程中成為發(fā)展中國家共同戰(zhàn)略利益的代表。其次，就談判策略而言，印度和巴西在“多哈回合”談判中采取了更加積極甚至激進的斗爭方式，主動地參與和領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)貿(mào)易談判議程設(shè)定、建立和維持政治聯(lián)盟（比如G20-T、G33），并在談判過程中能夠提供技術(shù)和專家支持等，使得兩國在世貿(mào)組織內(nèi)獲得的影響力超越了單純經(jīng)濟實力所能決定的范疇。

應(yīng)該看到，多邊外交舞臺上的談判是由具體的外交或涉外事務(wù)工作人員來負(fù)責(zé)實施的，這包括國際組織中的工作人員以及各成員方派出的政府官員或工作人員。就其影響談判過程和結(jié)果的能力而言，相關(guān)人士必須在多邊場合擁有一定的政治資本，而累積可利用的政治資本則需要不斷地致力于提升外交技巧、拓展人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及贏得被信任和尊重的聲譽。?從更為宏觀的人員配置現(xiàn)象來看，在國際機構(gòu)中的高級職位一直是各國政府的激烈競爭對象，各國政府都希望本國國民擔(dān)任公職。而一旦擔(dān)任某些職位，相關(guān)官員的行為符合其所在國的利益。與此同時，那些更有能力影響國際組織的國家，也更為成功地使其國民占據(jù)高級職位。這是國家權(quán)力的重要方面。?可以認(rèn)為，國際組織中的人員配置以及談判人員的素質(zhì)，尤其在于是否擁有足夠數(shù)量的受過正規(guī)培訓(xùn)并掌握相關(guān)知識和技能的人才，都與一個國家在多邊外交中的談判權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)力密切相關(guān)。因此，這是國家能力建設(shè)的重要方面。

第二，國家角色定位。毫無疑問，多邊外交能力建設(shè)是一個長期的和持續(xù)的系統(tǒng)工程，并非一朝一夕之功。從這個意義上說，多邊外交能力建設(shè)的一個重要取向是明確和秉持其在國際組織以及更為廣泛的國際制度體系中的角色定位。在當(dāng)代世界，國際社會面臨的超越國家邊界的問題和挑戰(zhàn)越來越多，國際組織倡導(dǎo)多邊主義、制定國際規(guī)則、提出全球問題的解決方案，在全球治理進程中發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時，伴隨著國家之間互動關(guān)系的制度化日益廣泛和深入，國際組織承載著國際秩序的維系、發(fā)展、變革和調(diào)整。從歷史和時代發(fā)展的客觀趨勢來看，國家行為體理應(yīng)積極地融入國際制度和全球治理體系，并成為國際組織和多邊機制的參與者、塑造者和建設(shè)者。這無疑是全球化時代對于國家角色的客觀要求，事實上也為有關(guān)國家保持和提升其在全球體系中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力開辟通道。國家行為體基于利害關(guān)系的理性考量，可以從多邊主義、雙邊主義甚至是單邊主義等各種互動形式中作出判斷，以選擇于己有利的互動關(guān)系的基本模式。因此，“期望國家行為遵守純粹的多邊主義是不現(xiàn)實的，國家不會背離其利益而行事;而只有在多邊主義能夠?qū)崿F(xiàn)它們的目的時（無論那些目的是什么），它才會轉(zhuǎn)而尋求多邊主義。”?然而，所謂“（特定）國家優(yōu)先”的角色定位，可能受到國內(nèi)政治因素的干擾，也可能基于國內(nèi)政治成本的考量，無法保持其明確、連貫和可持續(xù)的國家角色，最終將會削弱和損害其在國際社會中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力和影響力。

國家角色實踐總是圍繞著其在國際組織中的角色定位和再定位而變化，是角色定位進程的直接產(chǎn)物。通過界定自我角色，國家設(shè)定了相應(yīng)的利益目標(biāo)，并據(jù)此明確自己相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。這些權(quán)利、義務(wù)和利益目標(biāo)是多邊外交政策形成的基本依據(jù)，也是國家外交行為的基本指針。對于國家行為體而言，角色實踐的主動性，要求其以明確、清晰的利益和目標(biāo)為前提，以自身實力、影響力以及國際規(guī)范為依托，在國際制度框架下的互動進程中善于發(fā)揮引領(lǐng)作用，推動有關(guān)各方之間的談判達(dá)成一致并最終形成制度，從而為國際社會有效地提供公共產(chǎn)品;角色實踐的主動性，同時要求國家行為體不斷超越對其狹隘的短期利益的訴求，而是立足于“大戰(zhàn)略”層面的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、適當(dāng)兼顧。這種做法旨在以明確、連貫和可持續(xù)的行為方式推動國際制度和秩序的構(gòu)建，從而創(chuàng)設(shè)時空條件以實現(xiàn)長遠(yuǎn)的國家戰(zhàn)略目標(biāo);角色實踐的主動性，還需要國家行為體不斷提升自我角色在身份、地位、責(zé)任、貢獻等方面的定位為他者所接受的程度，妥善應(yīng)對互動進程中可能出現(xiàn)的、自我與他者之間的角色沖突。概而言之，國家行為體應(yīng)立足長遠(yuǎn)，放眼未來，保持角色定位的客觀性和角色實踐的主動性，在此基礎(chǔ)上始終成為制度框架的構(gòu)建者、議程的設(shè)置者、理念的倡導(dǎo)者。這是國家能力建設(shè)的立足點和著眼點，是國家行為體在國際社會中制度性話語權(quán)的不竭源泉。

四、中國與國際組織中的話語權(quán)

權(quán)力在國際關(guān)系中一直具有指向意義，然而對于這一概念及其所涵蓋的政治現(xiàn)象的認(rèn)識不能局限于關(guān)系性層面，結(jié)構(gòu)性權(quán)力顯示出權(quán)力在其來源和表現(xiàn)形式上的間接性和制度性。在當(dāng)代國際政治的現(xiàn)實中，國際組織成為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的支撐平臺或承載者。對于國家行為體而言，這種形式的權(quán)力具體表現(xiàn)為制度性話語權(quán)，在國際組織中彰顯于制度設(shè)計、議程設(shè)置以及理念導(dǎo)向等三個領(lǐng)域。

以制度性話語權(quán)為代表的結(jié)構(gòu)性權(quán)力及其分布為理解當(dāng)代國際秩序演進以及“權(quán)力轉(zhuǎn)移”的未來圖景提供了新的思路，彌補了僅從關(guān)系性權(quán)力層面認(rèn)識問題的局限。首先，正如有關(guān)研究所指出的，“美國領(lǐng)導(dǎo)的自由主義霸權(quán)秩序”（至少）必須適應(yīng)不那么受制于美國的權(quán)力和意圖的新多邊主義;而世界秩序的建立和管理（將會）更為多樣化和去中心化，守成大國和新興大國、其他國家、全球和地區(qū)實體以及跨國非國家行為體都會參與其中。?其次，在討論美國霸權(quán)衰落或者“自由主義霸權(quán)秩序”走向終結(jié)時，美國與國際組織和多邊機制的關(guān)系、美國國際制度行為等顯然需要進入研究者的思考范圍。進一步來看，美國特朗普政府的“單邊主義”以及“退群”行為，事實上絕無助于美國在國際社會中長期占據(jù)的、處于主導(dǎo)地位的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，而當(dāng)下的拜登政府似乎是“卷土重來”。

理解國際組織中的權(quán)力分布及其來源，需要研究者思考不同理論觀點中圍繞權(quán)力問題的因果關(guān)系要素間的互動。在此，我們需要特別明確相關(guān)研究的現(xiàn)實指向意義。以國際組織為中心的多邊外交是當(dāng)代中國外交的重要組成部分。在國家日益發(fā)展的進程中，在與國際社會的密切互動中，贏得結(jié)構(gòu)性權(quán)力和制度性話語權(quán)是中國外交的關(guān)鍵指向，參與、融入乃至構(gòu)建相關(guān)國際組織為此提供了機遇。圍繞國際組織的多邊外交政策和行為，中國需要積極布局并明確著力點。

第一，提升發(fā)展中國家在國際組織中的話語權(quán)。從全球?qū)用鎭砜?，在世界舞臺上發(fā)揮顯著作用的全球性國際組織，大多是二戰(zhàn)后由美國等西方國家主導(dǎo)建立，顯示出以歐美大國利益和西方價值觀為基礎(chǔ)的制度設(shè)計與議程設(shè)置。由此，在諸多重要的全球性國際組織的治理實踐中，一度主要由西方發(fā)達(dá)國家影響有關(guān)國際公共政策的制定和實施。但進入21世紀(jì)以來，新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家在國際組織中的決策權(quán)和話語權(quán)有所改觀。中國外交需順勢而為，一方面，參與和融入現(xiàn)有的制度安排，尊重現(xiàn)行的原則、規(guī)范，通過負(fù)責(zé)任國家的身體力行，維護一個基于規(guī)則的國際秩序;另一方面，積極推動各方對現(xiàn)有國際制度安排進行必要的補充和完善。尤其是當(dāng)前圍繞世界貿(mào)易組織爭端解決機制的改革、完善全球環(huán)境治理和世界公共衛(wèi)生治理的制度體系等方面。中國應(yīng)在制度談判進程中團結(jié)新興國家，攜手發(fā)展中國家，致力于提升包括自身在內(nèi)的非西方國家的制度性話語權(quán)。

第二，作為我國整體外交布局的優(yōu)先方向，新時代的周邊外交順應(yīng)制度框架在周邊地區(qū)的邏輯延展，因勢利導(dǎo)、順勢而為，提升地區(qū)制度性話語權(quán)始終應(yīng)作為政策制定與實施的著力點。具體來看，這個著力點應(yīng)循三條路徑，即深入?yún)⑴c和積極構(gòu)建地區(qū)多邊制度框架、引領(lǐng)制度框架下的議程設(shè)置、倡導(dǎo)與傳播共享理念。

從APEC到“東盟+”，從上海合作組織到解決朝核問題的“六方會談”機制，中國主動適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟一體化和制度框架下安全合作的發(fā)展趨勢，積極參與相關(guān)地區(qū)組織和機制，并在決策機制、議程設(shè)置、以及人員配置等方面擁有發(fā)言權(quán)和影響力，走出了贏得地區(qū)制度性話語權(quán)的第一步。從AIIB到區(qū)域經(jīng)濟全面伙伴關(guān)系（RCEP），從南海行為準(zhǔn)則的談判到“一帶一路”倡議下制度框架的構(gòu)建，中國發(fā)揮自身優(yōu)勢資源和政治意愿，主動發(fā)起、組織和協(xié)調(diào)集體行動，并愿意承擔(dān)額外的成本，去創(chuàng)設(shè)一系列地區(qū)性制度框架與合作機制，構(gòu)建與其他國家互動的架構(gòu)與平臺，塑造共享的利益、目標(biāo)和規(guī)范。這必然同樣是中國贏得地區(qū)制度性話語權(quán)的一個重要步驟。

第三，切實增強多邊外交能力。需要指出的是，作為提升國家話語權(quán)的重要一環(huán)，中國在與國際組織的密切互動進程中，必須高度重視多邊外交能力建設(shè)，尤其是在多邊外交舞臺上的話語傳播能力、制度談判能力、人員配置能力，始終保持國家角色定位的客觀性和角色實踐的主動性，從而將以物質(zhì)資源來衡量的潛力和實力有效轉(zhuǎn)化為以塑造其他行為體預(yù)期和行為來衡量的話語權(quán)和影響力。另外，從國際組織中各參與方之間互動關(guān)系的效果來看，多邊與雙邊相向而行，方能相得益彰，即國家行為體以雙邊關(guān)系推動多邊互動、以多邊互動深化雙邊關(guān)系，維護、利用和創(chuàng)造制度框架合作中的機遇，妥善應(yīng)對制度框架互動中的困境。就此而言，中國旨在提升其在國際組織中制度性話語權(quán)的外交努力，不是與其他國家的“零和”博弈。當(dāng)然，制度性話語權(quán)不是“霸權(quán)”，也不是買來的。制度性話語權(quán)應(yīng)是建立在“原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”最大程度共識基礎(chǔ)上的，是以共享的利益和目標(biāo)作為基礎(chǔ)的，因而是持續(xù)、穩(wěn)定的、被承認(rèn)和接受的。這些方面應(yīng)當(dāng)為中國的多邊外交行為提供借鑒。

[責(zé)任編輯：樊文光]