碳達峰、碳中和視角下全國性碳排放權(quán)交易制度的完善

■文 / 裴彤 中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所2020級碩士研究生

氣候變化是21世紀人類社會共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對全球氣候變暖、氣象災(zāi)害頻發(fā)，碳達峰與碳中和成為世界發(fā)展趨勢。2020年9月，中國國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出“雙碳”目標，即2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，中國作為最大的發(fā)展中國家，仍處于工業(yè)化階段，要在不到9年的時間內(nèi)實現(xiàn)碳達峰并在其后30年內(nèi)實現(xiàn)碳中和，中國面臨著巨大的壓力。碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要手段，發(fā)揮著引導(dǎo)溫室氣體減排的作用，通過碳市場手段，控制產(chǎn)業(yè)碳排放量并促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，采用綠色方式，減少溫室氣體排放。

中國自2011年起，探索建立國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場，并在7個地方開展了碳排放權(quán)交易試點工作。在試點的過程中積累了一些成功的經(jīng)驗，同時也存在一些不足。2017年的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》提出了要建立全國碳排放交易市場，并與2020年出臺的 《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）構(gòu)成了全國碳排放交易市場建設(shè)的框架。如何建立和完善全國性碳排放交易市場，可以在借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面進行思考。

1.科學(xué)確定碳排放額，形成合理的價格機制

價格機制直接影響著碳交易市場的穩(wěn)定性和有效性。從碳交易試點的實施情況來看，中國碳交易市場的定價方面存在合理預(yù)期以及價格不夠穩(wěn)定等問題。在試點地方碳價格出現(xiàn)了較大波動，交易初期上海的碳交易價格甚至跌到了5元左右，如此低的價格對于交易的主體來說缺乏提高能效和減排的積極性，不利于減排目的的實現(xiàn)。

碳價格過低的原因一方面是市場機制的不健全，另一方面在于配額分配的不合理，試點中碳排放權(quán)交易價格過低的大部分原因在于政府對初始配額的設(shè)定和分配不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致配額總量剩余。在全國碳排放交易市場的探索階段，全國性碳排放權(quán)市場建立初期主要還是免費分配，但是免費分配沒有體現(xiàn)環(huán)境資源的價值，違背了環(huán)境法的基本原則，不利于環(huán)境的保護。同時，國家宏觀調(diào)控過強，沒有發(fā)揮市場的作用，不利于提高碳排放交易的效率。所以國家應(yīng)探索并逐步建立碳排放份額的有償取得，增加拍賣、競價出售的比例。

2.提高市場化程度，健全補貼機制

目前中國碳交易機制中的配額計算、分配方法等均是由政府直接設(shè)定的，政策的不確定性會影響市場的正常運行。試點中市場主體的參與度不高，許多企業(yè)持觀望態(tài)度，一方面原因是市場交易規(guī)則的不健全，另一方面是減排政策的實施會增加企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)。企業(yè)要實現(xiàn)減排就需要在購買新設(shè)備或者提高技術(shù)、改善能源結(jié)構(gòu)等方面投入大量資金。而目前國家的補貼政策尚不健全，對低碳企業(yè)的補貼力度不足，且補貼機制存在缺陷，這導(dǎo)致了市場主體參與度低以及市場不靈活等問題。行政干預(yù)力度較大，價格不能通過市場對排污權(quán)交易的需求情況正確反映資源的價值，缺乏市場機制的主導(dǎo)作用，無法達到通過價格將環(huán)境污染問題的外部性內(nèi)部化。

因此，政府應(yīng)當加大對參與企業(yè)的補貼和支持力度，建立科學(xué)高效的補貼機制。充分調(diào)動大型企業(yè)積極性，發(fā)揮其在全國碳匯市場建設(shè)中的引領(lǐng)示范作用。同時，要考慮到補貼對象的調(diào)整，減少對生產(chǎn)者的直接補貼，轉(zhuǎn)為補貼消費者，通過綠色消費來反向推動綠色生產(chǎn)，倒逼生產(chǎn)者主動進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和綠色升級，從而更好地實現(xiàn)減排的效果。

3.增加市場交易品種和金融產(chǎn)品

《辦法》規(guī)定全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額，生態(tài)環(huán)境部可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定適時增加其他交易產(chǎn)品。但是目前尚未明確規(guī)定其他交易產(chǎn)品，且對自愿減排的專門性規(guī)定還存在立法空白。在實踐試點階段，除了強制性的碳配額交易外，還存在自愿減排項目，但是在實踐中中國的自愿減排量很小。而且對自愿減排進行了一定的限制，規(guī)定了重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。這類限制在一定程度上影響了自愿減排項目的流動性。因此亟須完善全國的抵消機制設(shè)計，盡快重啟國家核證自愿減排量機制。同時，在未來的碳排放權(quán)交易市場的建立過程中，進行與碳排放相關(guān)的金融創(chuàng)新，推動碳排放市場的金融化，增加市場流動性和活躍度，創(chuàng)立碳排放權(quán)的金融衍生品，如期權(quán)和期貨品種、成立碳基金等。

4.健全核查、監(jiān)督機制

中國排放權(quán)交易相關(guān)的核查和監(jiān)管體系尚不完善，缺乏對碳交易具體規(guī)則、交易方式進行規(guī)范的法律文件，碳交易中介和服務(wù)機構(gòu)法律授權(quán)不明?！掇k法》規(guī)定了省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)。這不由得引發(fā)了關(guān)于政府委托的第三方核查機構(gòu)的獨立性以及可能滋生權(quán)力尋租空間的思考。在政府指定核查機構(gòu)的情況下，監(jiān)管合一，影響核查機構(gòu)的中立性，很難保證政府對核查機構(gòu)進行嚴格的監(jiān)督，這不免導(dǎo)致第三方核查機構(gòu)缺乏監(jiān)督的問題，難以保證核查數(shù)據(jù)和結(jié)果的真實性、有效性。另一方面，碳排放權(quán)交易市場本質(zhì)上是市場運作機制，政府不應(yīng)當對核查進行過多的行政干預(yù)，通過市場的規(guī)律來支配核查的進行才能有效提升市場的效率。

從世界各國的經(jīng)驗來看，核查市場化將是碳排放權(quán)交易運營的大勢所趨。政府應(yīng)當減少對核查機構(gòu)的干預(yù)，扮演監(jiān)督者的角色，讓核查市場通過自身的規(guī)律去運作。讓排放單位直接委托核查機構(gòu)，由政府進行監(jiān)督并強化對政府履職的考察，這可能是一種更加公平有效的方式，通過三方權(quán)力的制衡和相互監(jiān)督，達到一種理想的狀態(tài)。