“十四五”規(guī)劃：開啟中國 發(fā)展的新黃金期

胥大偉

在完成全面建成小康社會這一百年歷史性目標(biāo)后，中國將開啟第二個百年新航程。

未來30年，中國的國家發(fā)展征程將被分為兩個戰(zhàn)略階段：到2035年，中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化;到本世紀(jì)中葉，中國將建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

作為30年現(xiàn)代化建設(shè)新征程的第一個五年規(guī)劃，“十四五”規(guī)劃意義特殊。中央黨校（國家行政學(xué)院）教授辛鳴稱，中國的全面現(xiàn)代化，是站在全面建成小康社會這樣一個更高的起點(diǎn)上，“十四五”規(guī)劃就是中國社會從全面小康到全面現(xiàn)代化的一個重大轉(zhuǎn)折。

隨著發(fā)展理念的演進(jìn)，中國的“五年規(guī)劃”已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃演變?yōu)榫C合性的國家發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃制定過程也日趨科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，并形成了一套程序規(guī)范。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮認(rèn)為，中國的規(guī)劃堅持有規(guī)劃必執(zhí)行的重信守諾，規(guī)劃的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒作用日益凸顯。

五年規(guī)劃是推動國家目標(biāo)實現(xiàn)的發(fā)展工具

香港中文大學(xué)（深圳）全球與當(dāng)代中國高等研究院院長鄭永年表示，中國共產(chǎn)黨是一個使命性的政黨，通過兌現(xiàn)向人民許諾的使命來實現(xiàn)執(zhí)政。在他看來，中國共產(chǎn)黨可以通過5年甚至更長的規(guī)劃，從長遠(yuǎn)的利益來考量，以期實現(xiàn)黨所需要履行的使命。

1953年5月14日，中國開始實施第一個五年計劃，計劃設(shè)定的主要目標(biāo)是建立中國工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。

到1957年底，“一五”計劃提前超額完成，新建了飛機(jī)制造、汽車、拖拉機(jī)、發(fā)電設(shè)備、礦山設(shè)備、重型和精密機(jī)器以及國防工業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門。中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員石建國解釋，“一五”計劃實際上是中國邊制定邊執(zhí)行的一個五年計劃。整個“一五”期間，計劃五易其稿。然而“一五”計劃之后，五年計劃的編制實施卻歷經(jīng)曲折。中國社科院當(dāng)代中國研究所研究員武力稱，自1956年完成社會主義改造，中國就進(jìn)入了單一公有制的計劃經(jīng)濟(jì)時代，五年計劃變成了指令性計劃。對于尚處于工業(yè)化前期的中國而言，作為計劃編制基本依據(jù)的各種資源調(diào)查和統(tǒng)計信息無法及時獲取，使得制定計劃困難重重。

用五年計劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨治國理政的一個重要手段，其難點(diǎn)在于如何科學(xué)地制定國家的發(fā)展目標(biāo)。從“六五”計劃開始，汲取以往的歷史教訓(xùn)，計劃的目標(biāo)設(shè)定趨于科學(xué)和合理。尤其是從“九五”計劃以來，規(guī)劃制定過程日趨科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

清華大學(xué)國情研究院副院長鄢一龍將中央政府基于五年規(guī)劃的決策過程，稱為集中各方智慧，寓科學(xué)于民主的集思廣益型決策模式。鄢一龍告訴記者，五年規(guī)劃的決策圈分為三層：決策層指導(dǎo)文本起草，把握總體方向，提出意見，進(jìn)行把關(guān)，并負(fù)責(zé)最終拍板決策;起草編制層集中各方意見，負(fù)責(zé)文件的起草工作;參與層則包括有關(guān)部門和地方、全國人大常委會、專門委員會成員，全國政協(xié)、智庫、公眾，作用是提供建議。

中共中央黨校教授辛鳴指出，五年規(guī)劃，黨提出的是規(guī)劃建議，通過人民代表大會審議，再成為國家發(fā)展規(guī)劃，這是黨、政府、公眾三方合力互動，各自發(fā)揮作用的結(jié)果。

在中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮看來，當(dāng)前五年規(guī)劃的編制通過多方面確保其科學(xué)和民主。首先，是專家參與度高，既包括科技領(lǐng)域的專家，也包括政府部門的實務(wù)專家，通過專家參與來確保規(guī)劃的科學(xué)性。其次是公眾參與度高。再次，規(guī)劃在編制和征求意見的過程中，能夠盡可能廣泛地爭取各級政府部門和相關(guān)組織的意見和建議，通過幾上幾下來達(dá)成一致和形成共識，為規(guī)劃的順利實施奠定共識基礎(chǔ)。最后，規(guī)劃的起草、審讀、審定和研討形成了較為規(guī)范的程序。

受益于五年規(guī)劃編制日趨科學(xué)性和規(guī)范化，中國表現(xiàn)出極強(qiáng)的國家目標(biāo)實現(xiàn)能力，如“十一五”規(guī)劃中的22個指標(biāo)完成了20個，“十二五”規(guī)劃中的24個指標(biāo)完成了23個。2018年底，國家發(fā)改委關(guān)于“十三五”規(guī)劃的中期評估報告顯示，規(guī)劃綱要提出的25項主要指標(biāo)總體進(jìn)展順利，2項指標(biāo)提前完成，19項指標(biāo)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度。

鄢一龍認(rèn)為，五年規(guī)劃是中國推動國家目標(biāo)實現(xiàn)的發(fā)展工具，形成了國家的目標(biāo)治理體制，規(guī)劃中大量的量化指標(biāo)，使得國家目標(biāo)的實現(xiàn)路徑也進(jìn)一步明確化。

協(xié)調(diào)計劃與市場的關(guān)系

國家計劃是一個復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)工程，如何協(xié)調(diào)計劃與市場之間的關(guān)系至關(guān)重要。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，“國家計劃失敗論”的觀點(diǎn)一時盛行，爭論點(diǎn)在于市場經(jīng)濟(jì)是否可以有國家計劃。1996年的世界銀行報告《從計劃到市場》對國家計劃體制給出了一個歷史性的宣判，認(rèn)為國家計劃因其深層次的低效率，本質(zhì)上并不可行。一些原社會主義國家取消國家計劃，開始與西方資本主義制度接軌。這些“轉(zhuǎn)軌國家”經(jīng)歷了一場漫長且痛苦的“休克療法”，許多“轉(zhuǎn)軌國家”的人均GDP20年后還未恢復(fù)到轉(zhuǎn)軌之初的水平。

然而中國選擇的是截然不同的路徑，一方面向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，另一方面又通過中長期計劃，來推進(jìn)國家的發(fā)展。英國劍橋大學(xué)教授彼得·諾蘭認(rèn)為，蘇聯(lián)轉(zhuǎn)軌的一個教訓(xùn)是把指令經(jīng)濟(jì)和國家計劃混淆了，在取消指令經(jīng)濟(jì)的同時，也把計劃給取消了，而中國成功之處在于把這兩者給分開了。

在20世紀(jì)80年代末90年代初，一場關(guān)于“計劃”和“市場”的爭論中，有人主張放棄中共十三大提出的“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的提法，要求在改革中加大計劃經(jīng)濟(jì)的分量;還有人指責(zé)，實行市場化就是變社會主義制度為資本主義制度。

1992年初，鄧小平發(fā)表南方談話，再一次強(qiáng)調(diào)：“計劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別，計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段?！笔▏嬖V記者，在鄧小平南方談話精神的指導(dǎo)下，中共十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。

辛鳴認(rèn)為，中國處理計劃與市場之間關(guān)系的方法就是“各干各的事，兩條腿走路。需要激發(fā)活力的地方，充分發(fā)揮市場的作用，市場的混亂和無序則靠計劃來克服”。

在國家計劃的推進(jìn)過程中，另一個至關(guān)重要的機(jī)制是，如何厘清政府與市場的邊界。鄭永年認(rèn)為，讓市場起決定性作用，并不是政府退出經(jīng)濟(jì)。他告訴記者，如今中國的市場是一個混合經(jīng)濟(jì)的多元互動市場，市場的頂層是國有資本組成的國有企業(yè)，底層是由大量中小微企業(yè)構(gòu)成的民營資本，兩者之間則是國資與民營資本互相合作的中間層。鄭永年用“制內(nèi)市場”的概念來總結(jié)中國模式，即國家主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)?！斑@個市場不是無政府的市場，而是由一套規(guī)則組成的”。

鄭永年說，在這套規(guī)則之下，三層資本各有角色分工。

中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副所長、研究員武力告訴記者，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用，五年規(guī)劃是一個不可或缺的方法和手段。五年規(guī)劃既有一定的指導(dǎo)性，在目標(biāo)上又進(jìn)行滾動式的調(diào)整。政府經(jīng)濟(jì)職能絕不是權(quán)力大小的問題，也不是簡單的職能強(qiáng)化或弱化的問題，而是政府與市場職能如何正確分工、各就其位的問題。

執(zhí)政目標(biāo)從大國走向強(qiáng)國

“十四五”規(guī)劃《建議》稿中，規(guī)劃的內(nèi)容不僅僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還包括科技創(chuàng)新、深化改革、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展、文化建設(shè)、綠色發(fā)展甚至國防建設(shè)等諸多方面。辛鳴認(rèn)為，五年規(guī)劃對于中國社會而言，絕不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃，而是從系統(tǒng)的角度來整體籌劃中國社會的發(fā)展。

從“六五”計劃開始，中國的五年計劃加入了社會發(fā)展方面的內(nèi)容，計劃指標(biāo)從經(jīng)濟(jì)類為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙?jīng)濟(jì)類為主?！傲濉庇媱澖?jīng)濟(jì)類指標(biāo)占60.7%，非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)為39.3%。而到“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)只占12.5%，“十三五”規(guī)劃只占16%，絕大部分的指標(biāo)是教育科技、資源環(huán)境等非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。

“十一五”將國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃改為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃。中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員石建國認(rèn)為，雖一字之差，但反映了中長期規(guī)劃在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的功能定位，也反映了中國在發(fā)展理念、政府職能和發(fā)展方式等方面的變革。

辛鳴認(rèn)為，中國進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，發(fā)展要求、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方式都是不同的，這意味著“十四五”規(guī)劃將是一個全新的、具有開拓性意義的五年規(guī)劃?！八鼘⒉粌H僅會引領(lǐng)未來5年，甚至?xí)紤]為未來15年乃至30年的發(fā)展起好步、打好基礎(chǔ)?！毙柳Q說。

在鄭永年看來，“十四五”規(guī)劃是一個滿足人的全面發(fā)展需求的綜合性規(guī)劃。鄭永年認(rèn)為，中國已由簡單粗放的數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變，高質(zhì)量發(fā)展成為中共全黨上下的共識。而規(guī)劃中曾經(jīng)最重要的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)一直在被淡化，與以往中高速發(fā)展或翻番等提法不同，“十四五”規(guī)劃《建議》并未提出具體的增長速度指標(biāo)，代之以全方位的發(fā)展目標(biāo)。這意味著探路性的“十四五”規(guī)劃，更加靈活。

馬亮認(rèn)為，中國各地區(qū)、各領(lǐng)域、各部門之間的不平衡發(fā)展是未來迫切需要突破的主要挑戰(zhàn)，這將是中國共產(chǎn)黨今后很長一段時間的執(zhí)政要點(diǎn)。特別是在脫貧攻堅的基礎(chǔ)上加快鄉(xiāng)村振興，持續(xù)縮小各地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的差距并實現(xiàn)共同富裕，是未來執(zhí)政綱領(lǐng)的重中之重。而創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展將成為未來最為重要的發(fā)展模式選擇。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標(biāo)從大國走向強(qiáng)國，在各個方面和領(lǐng)域都將迎來大發(fā)展，這些目標(biāo)的提出意味著一個現(xiàn)代化的社會主義國家呼之欲出，也意味著在執(zhí)政理念上要更加凸顯以人民為中心。

“雙循環(huán)”要解決的是

中國內(nèi)外的挑戰(zhàn)

“十四五”規(guī)劃《建議》稿中提出，要加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。

鄢一龍告訴記者，“雙循環(huán)”是以國內(nèi)大循環(huán)為主體。

要形成國內(nèi)大市場，挑戰(zhàn)在于有效需求不足，擴(kuò)大內(nèi)需成為暢通國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略基點(diǎn)。擴(kuò)大內(nèi)需主要是通過擴(kuò)大國內(nèi)投資和消費(fèi)來帶動國民經(jīng)濟(jì)增長。中國消費(fèi)市場體量雖大，但消費(fèi)市場增長潛能仍待挖掘。2020年中國居民人均消費(fèi)支出21210元，與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。2013—2019年中國最終消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長的平均貢獻(xiàn)率在60%左右，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體70%～80%的水平相比，存在較大的提升空間。

從供給和需求的關(guān)系看，當(dāng)前和今后一個時期，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的主要矛盾仍然在供給側(cè)。供給結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化，產(chǎn)品和服務(wù)的品種、質(zhì)量難以滿足多層次、多樣化市場需求。2020年11月，國務(wù)院副總理劉鶴在其發(fā)表的《加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局》一文中指出，構(gòu)建新發(fā)展格局，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通。根本要求是提升供給體系的創(chuàng)新力和關(guān)聯(lián)性，解決各類“卡脖子”和瓶頸問題，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

“十四五”被學(xué)界認(rèn)為是中國的戰(zhàn)略機(jī)遇期，然而中國持續(xù)深化對外開放和參與塑造全球新格局依舊面臨不小的挑戰(zhàn)。鄭永年告訴記者，“雙循環(huán)”要解決的是中國面對內(nèi)外的挑戰(zhàn)，該如何協(xié)調(diào)內(nèi)部規(guī)則跟外部規(guī)則的問題。

中國社會科學(xué)院金融研究所所長張曉晶撰文指出，在重要的國際組織如聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界銀行、國際貨幣基金組織，以及APEC、G20等，中國的影響力在近年來不斷上升，但總體上，這些國際組織與多邊組織還主要處在歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的主導(dǎo)之下，中國的融入度和話語權(quán)都還明顯不足。正因為如此，通過擴(kuò)大開放提高中國與世界經(jīng)濟(jì)的融入度，是“十四五”期間的重要任務(wù)。

鄭永年認(rèn)為，“內(nèi)循環(huán)”不僅僅是要利用中國龐大的國內(nèi)市場，更是要把中國內(nèi)部的規(guī)則統(tǒng)一起來。中國一方面需要學(xué)習(xí)、消化世界上合法合理的先進(jìn)規(guī)則;另一方面，在新規(guī)則的制定中需要秉持多邊主義、開放性的態(tài)度，“既要考慮中國自身的利益，也要考慮其他國家的利益”。