疫情沖擊下的株洲市地方財(cái)政形勢(shì)：現(xiàn)狀、問題與應(yīng)對(duì)措施

○湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院 鄭貴華 陳蕾莉

面對(duì)新冠肺炎疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)，湖南省株洲市全面貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控工作的相關(guān)會(huì)議和文件精神，認(rèn)真落實(shí)疫情防控補(bǔ)助政策，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管，對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行嚴(yán)格整頓，扎實(shí)有效地開展各項(xiàng)工作，對(duì)制度、資金、政策等方面提供了強(qiáng)有力的保障，總體來說，株洲市財(cái)政經(jīng)受住了疫情沖擊。

一、疫情沖擊下株洲市財(cái)政收支情況

(一) 地方一般公共預(yù)算收入

近年來我國(guó)減稅降費(fèi)力度不斷加大，地方財(cái)政收入增速持續(xù)放緩。此次疫情使得地方財(cái)政收入面臨較大壓力。2020年全年株洲市一般公共預(yù)算收入表現(xiàn)如下：

表1 2020年株洲市各區(qū)縣財(cái)政收支情況

續(xù)表1

第一， 2020年株州市一般公共預(yù)算收入小幅增加，稅收收入小幅下降，一般公共預(yù)算支出小幅下降，總體呈現(xiàn)平穩(wěn)趨勢(shì)。如表2所示，除市本級(jí)和石峰區(qū)一般公共預(yù)算收入為負(fù)增長(zhǎng)，其他區(qū)縣一般公共預(yù)算收入均為正增長(zhǎng)，稅收收入降幅大于一般公共預(yù)算收入增幅，一般公共預(yù)算支出有小幅下降，這表明在新冠疫情沖擊之下株洲市在一定程度上減稅降費(fèi)，減少一般公共預(yù)算支出，在各方的共同努力下，株洲市2020年全年財(cái)政預(yù)算收支總體呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的趨勢(shì)。

表2 2020年株洲市地方一般公共預(yù)算收入完成情況表 單位：萬元

第二，2020年株洲市稅收收入有小幅下降，非稅收入則實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)。 從表2可知，地方稅收收入同比下降4.04%，非稅收入同比增加13.38%。

第三，2020年 株洲市全年重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收入庫(kù)有一定幅度下降，降幅為12.69%。這表明在重點(diǎn)稅源企業(yè)的稅收方2020年全年形勢(shì)不容樂觀。2020年株洲市部分重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收入庫(kù)情況如表3所示。

表3 2020年株洲市部分重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收入庫(kù)情況 單位：萬元

(二) 地方一般公共預(yù)算支出

第一， 與疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)公共預(yù)算支出有大幅增長(zhǎng)。糧油物資儲(chǔ)備和其他支出是增長(zhǎng)重點(diǎn)。2020年因?yàn)樾鹿谝咔橛绊?，株洲市增加了糧油物資儲(chǔ)備，因此糧油物資儲(chǔ)備有較大幅度增加。疫情得到控制以后，各地民生支出明顯增加，推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和促進(jìn)居民消費(fèi)成為地方財(cái)政增支重點(diǎn)。政府不斷加大財(cái)政投入，積極做好疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，包括防控疫情的其他支出、災(zāi)害防治和應(yīng)急管理及衛(wèi)生健康支出等有明顯增長(zhǎng)。

第二， 與疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)關(guān)聯(lián)度不大的公共預(yù)算支出有較為明顯減少趨勢(shì)。受疫情影響，株洲市一般公共預(yù)算支出在城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、自然資源海洋氣象等方面的支出有明顯降幅(見表4)，這體現(xiàn)株洲市對(duì)于疫情后期公共預(yù)算支出的控制和管理。

表4 2020年株洲市一般公共預(yù)算支出完成情況表 單位：萬元

續(xù)表4 單位：萬元

(三) 地方政府性基金收支

第一，株洲市地方政府性收入呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，降幅同比上年下降4.47%，地方債券發(fā)行規(guī)模同比增幅較大。其中：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入累計(jì)完成金額占政府性基金收入合計(jì)金額的96.55%，2020年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比上年降幅為3.50%，為株洲市政府性基金收入下降的主要原因，除此之外城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入降幅為23.25%，2020年債務(wù)(轉(zhuǎn)貸)收入同比上年增長(zhǎng)286.48%，說明株洲市地方政府債券發(fā)行進(jìn)程加快，發(fā)行規(guī)模同比增幅較大，以重點(diǎn)支持新建和在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第二，株洲市地方政府性基金支出有較大幅度增加，增幅為28.42%，其中債務(wù)還本支出增幅明顯，增幅達(dá)72.64%。株洲市地方政府性支出中其他支出增幅為851.60%，其他支出為推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和防控疫情的支出。文化旅游體育與傳媒支出以及社會(huì)保障和就業(yè)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出等均有不同程度的降幅。值得注意的是，債務(wù)還本支出有72.64%的增幅，這表明株洲市政府對(duì)政府債券的需求快速增長(zhǎng)。在加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模的同時(shí)，如何妥善解決政府新增債券額度、解決供需矛盾且有效保證地方政府債券績(jī)效等問題仍有待商榷[1]。

(四) 地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支

2020年株洲市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入大幅增長(zhǎng)，同比上年增幅為666.65%。這主要是由于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入大幅增加。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入占2020年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總額的87.94%。利潤(rùn)收入同比上年下降34.90%，利潤(rùn)總額僅占國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總額的4.55%。因此國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算大幅增加主要原因是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入所得。

2020年株洲市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出同比上年增長(zhǎng)216.38%。社會(huì)保障和就業(yè)支出今年未有支出。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入增額和增幅均大幅超過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，株洲市地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支未出現(xiàn)缺口。

二、 株洲市財(cái)政運(yùn)行中存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)

(一)地方財(cái)政收入及質(zhì)量缺乏保障

此次疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的沖擊遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社會(huì)各界的預(yù)期，且疫情仍然在全球范圍內(nèi)大肆蔓延，其將通過全球產(chǎn)業(yè)鏈和國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)施加負(fù)面影響，使得全國(guó)財(cái)政特別是地方財(cái)政的保收提質(zhì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。

一是疫情導(dǎo)致稅收收入普遍減少，株洲市地方政府財(cái)政稅收難度加大。雖然國(guó)內(nèi)疫情已基本可控，但全球疫情形勢(shì)仍不可控，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)處于低速運(yùn)行狀態(tài)，各級(jí)財(cái)政將長(zhǎng)期減收，稅收收入更是如此[3]。全球疫情蔓延使得復(fù)產(chǎn)效果不佳，各行業(yè)尤其是制造業(yè)增速下降，株洲市地方財(cái)政在各級(jí)政府的指導(dǎo)下全面推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但普遍面臨較大稅收壓力。

二是受政策因素影響，地方稅收收入減收趨勢(shì)明顯。從株洲市增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅三大稅種的征收情況，以及株洲市重點(diǎn)稅源企業(yè)的稅收征收情況都可以體現(xiàn)國(guó)家更大規(guī)模減稅降費(fèi)、與疫情有關(guān)的大量穩(wěn)企紓困政策等多重政策性因素的影響。在這些因素的疊加作用下，地方政府稅收收入呈現(xiàn)持續(xù)減少趨勢(shì)。2020 年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加大“六穩(wěn)”工作力度，落實(shí)“六保”任務(wù)，落實(shí)積極的財(cái)政政策，實(shí)施大量的穩(wěn)企紓困、惠民安民政策，而這些將使得各級(jí)政府稅收收入持續(xù)減少，財(cái)政支出壓力顯著增大。

三是政府對(duì)非稅收入依賴度提高，地方財(cái)政收入質(zhì)量有所下降。受疫情影響各行各業(yè)呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下滑態(tài)勢(shì)，特別是制造業(yè)受到更大沖擊，稅收收入下降趨勢(shì)較為明顯。2020 年株洲市加大了對(duì)非稅收入的籌集，非稅收入上升，株洲市地方財(cái)政收入質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。

(二) 地方財(cái)政支出及質(zhì)量凸顯壓力

疫情沖擊下，地方政府財(cái)政支出需求快速增加，而財(cái)政收入?yún)s仍有壓力。因此，地方政府的財(cái)政支出壓力增大，原本就普遍存在的收支矛盾進(jìn)一步凸顯。

疫情導(dǎo)致民生類支出大幅增加，地方政府支出壓力顯著上升。目前，我國(guó)本土疫情已基本可控，但全球疫情形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然面臨重大挑戰(zhàn)?！傲！敝g緊密關(guān)聯(lián)、互為依托，但保居民就業(yè)和保基本民生是重中之重，它是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵[4]。各級(jí)地方政府的生活補(bǔ)助、就業(yè)支持、失業(yè)救濟(jì)等民生類支出將大幅增加，財(cái)政支出壓力必然提升[5]。

(三) 疫情影響下地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大

疫情沖擊下地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯。值得關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)財(cái)政收支矛盾加劇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)蘇緩慢這一局面，擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模成為各級(jí)政府的共同需要。株洲市2020年債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入增幅達(dá)286.48%，債務(wù)還本支出增幅達(dá)72.64%，在地方政府存量債務(wù)規(guī)模較大的情況下，增加地方政府債券發(fā)行必將加大地方政府的還本付息壓力。因此在適當(dāng)增加地方政府債券發(fā)行的同時(shí)，必須強(qiáng)化績(jī)效管理，盡可能避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)增加。

三、 應(yīng)對(duì)措施

疫情帶來的沖擊前所未有，它將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)制約經(jīng)濟(jì)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而持續(xù)對(duì)地方財(cái)政施加負(fù)面影響。株洲市地方財(cái)政在更加積極發(fā)揮作用的同時(shí)，也應(yīng)提高財(cái)政收入質(zhì)量、積極提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)財(cái)政政策效能、有效規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

(一)確保財(cái)政收入平穩(wěn)增長(zhǎng)，提高財(cái)政收入質(zhì)量

一是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。疫情給經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊和影響仍然存在，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能穩(wěn)住財(cái)政收入的基本盤。株洲市政府在做好疫情防控的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，重點(diǎn)關(guān)注民生領(lǐng)域，牢牢抓住穩(wěn)就業(yè)的基本盤，認(rèn)真踐行“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”思想，有效發(fā)揮社?；鹫叩淖饔?，大力鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)；認(rèn)真落實(shí)中央和省減稅降費(fèi)政策，對(duì)受疫情影響確有困難的行業(yè)和企業(yè)，在房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、涉企收費(fèi)等方面給予減免或允許延期繳納，多舉措降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)穩(wěn)中向好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

二是依法加強(qiáng)稅收監(jiān)管，強(qiáng)化稅源監(jiān)控力度，不斷優(yōu)化稅收收入和財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高稅收占財(cái)政收入比重，確保非稅收入正常增長(zhǎng)和規(guī)范化管理，增加可用財(cái)政收入。在現(xiàn)有財(cái)政收入格局總體穩(wěn)定的前提下，要推進(jìn)現(xiàn)行稅制的改革。推進(jìn)稅制改革，首先應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)聚焦直接稅制度改革，可以適當(dāng)提高直接稅比重，從健全地方稅體系入手建立適合株洲市地方財(cái)政的稅收征管體系；其次從創(chuàng)新稅收制度設(shè)計(jì)切入。目前國(guó)內(nèi)外財(cái)稅研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題是數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收。5G科技的迅猛發(fā)展已經(jīng)給今天的經(jīng)濟(jì)生活帶來了一系列的變化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物。株洲市財(cái)政應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，積極將數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收納入稅收征管體系，以積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收帶來的挑戰(zhàn)。

(二)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保財(cái)政支出有效和財(cái)政收支平衡

株洲市2020年地方財(cái)政支出相較2019年支出略有下降，這是株洲市政府在對(duì)財(cái)政支出合理嚴(yán)控下的成果。2021年株洲市財(cái)政應(yīng)繼續(xù)聚焦“六穩(wěn)六?！惫ぷ鳎袑?shí)保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，重點(diǎn)聚焦基本民生、居民就業(yè)等領(lǐng)域支出。

一是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)化監(jiān)管，切實(shí)保障重點(diǎn)民生領(lǐng)域支出?？梢赃m當(dāng)壓減非剛性非急需一般性支出，積極優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，集中有限力量解決主要矛盾和關(guān)鍵問題。繼續(xù)全力做好“六穩(wěn)六?！惫ぷ?，各部門也應(yīng)根據(jù)緊急程度排定優(yōu)先序，合理配置經(jīng)費(fèi)，將每一筆經(jīng)費(fèi)用到刀刃上、緊要處。財(cái)政部門應(yīng)適時(shí)推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理，通過績(jī)效指揮棒引導(dǎo)和督促各部門大力提質(zhì)增效，最大程度發(fā)揮財(cái)政資金效能。還可以積極引入第三方主體進(jìn)行監(jiān)督，避免主觀或客觀因素引致的公共資源配置扭曲，為財(cái)政提質(zhì)增效保駕護(hù)航。

二是加強(qiáng)部門之間的合作，提高政策協(xié)同性，發(fā)揮財(cái)政引領(lǐng)帶動(dòng)作用。在實(shí)施更加積極的財(cái)政政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政與各部門的合作，提高各類政策的協(xié)同性，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。株洲市政府應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用財(cái)政與金融工具，更好地支持市場(chǎng)主體。政府應(yīng)積極開展政企、政社合作，以少量財(cái)政資金引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)主體加大投入，通過建立多元化、社會(huì)化投入格局，從根本上解決財(cái)政收支矛盾。除推廣應(yīng)用數(shù)字消費(fèi)券外，政府與企業(yè)、社會(huì)組織聯(lián)合成立基金，同樣可以通過強(qiáng)化財(cái)政杠桿效應(yīng)而發(fā)揮更大的支持或促進(jìn)作用，做到有效的財(cái)政收支平衡。

(三)加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

疫情影響下，財(cái)政收支矛盾加劇，擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模成為各級(jí)政府的共同需要。株洲市政府2020年也擴(kuò)大了地方債務(wù)的發(fā)行規(guī)模。在適當(dāng)增加地方債券規(guī)模的同時(shí)，也要盡量避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

一是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)籌做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，有效化解株洲市地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高株洲市地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視和認(rèn)識(shí)程度，科學(xué)研判本地債務(wù)額度的需求。

二是在分配和下達(dá)政府債券額度時(shí)，財(cái)政應(yīng)當(dāng)做好專項(xiàng)債項(xiàng)目統(tǒng)籌管理。對(duì)于公共衛(wèi)生等基本民生領(lǐng)域的補(bǔ)短板項(xiàng)目，著重審核項(xiàng)目是否脫離地方實(shí)際需求，有效規(guī)避超前投入、盲目建設(shè)等問題；對(duì)于服務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，著重審核項(xiàng)目是否存在地區(qū)間或區(qū)域內(nèi)同質(zhì)性，提前避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的收益或回報(bào)不足問題，這樣才能防控株洲市地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)株洲市地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制，共筑株洲市經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。