政府會(huì)計(jì)制度改革對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

許慶賀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原有的會(huì)計(jì)制度已經(jīng)不能滿足行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的要求。我國在原有會(huì)計(jì)制度的基礎(chǔ)上，借鑒國際公共會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，于2019年1月1日實(shí)施新的《政府會(huì)計(jì)制度》。新制度的出臺(tái)有利于單位財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算水平的提高。對于全面實(shí)施預(yù)算績效管理，全面提升財(cái)務(wù)信息與預(yù)算執(zhí)行信息質(zhì)量具有重要的理論支撐作用。本文主要針對《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)行以來，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面出現(xiàn)的問題進(jìn)行了深入分析，并提供相應(yīng)的建議。

一、引言

于2019年1月1日實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度，主要解決了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的適度分離和相互銜接的問題，統(tǒng)一了行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度，擴(kuò)大了資產(chǎn)與負(fù)債的核算范圍。增加了收入與費(fèi)用兩個(gè)會(huì)計(jì)要素;增加了研發(fā)支出用以準(zhǔn)確反映無形資產(chǎn)的生命周期成本;增加了單位因擔(dān)保業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的預(yù)計(jì)負(fù)債，進(jìn)而準(zhǔn)確的反映出政府的家底。改進(jìn)了預(yù)算會(huì)計(jì)功能，將預(yù)算會(huì)計(jì)的功能原則上定位于收付實(shí)現(xiàn)制。然而，在實(shí)行的過程中還存在很多問題有待解決。

二、政府會(huì)計(jì)制度改革背景下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）對預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)不足

政府會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)，作用之一就是為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供制度保證，預(yù)算績效管理就是將績效理念融入到預(yù)算管理中，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核全過程。在講究預(yù)算投入的同時(shí)，注重支出結(jié)果，用以提高財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性與效果性。在具體的實(shí)際操作中，預(yù)算績效管理要事前設(shè)定績效目標(biāo)，事中跟蹤監(jiān)控績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程、事后評價(jià)目標(biāo)完成程度。但在實(shí)際工作中，大多財(cái)務(wù)人員對預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)高度不夠，理解不夠全面，對績效目標(biāo)的設(shè)定往往敷衍了事，在績效目標(biāo)設(shè)定中對數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、效益指標(biāo)含義不清。績效目標(biāo)與單位職能和年度工作計(jì)劃脫節(jié)，資金規(guī)模與績效目標(biāo)不相匹配，存在通過“化整為零”的方式逃避政府采購的現(xiàn)象。要知道，績效目標(biāo)講究的就是預(yù)算資金支出的產(chǎn)出和效果，如果對績效目標(biāo)做不到細(xì)化量化，項(xiàng)目資金在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就沒有支撐。另外，在預(yù)算執(zhí)行過程中對項(xiàng)目資金的使用情況與績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程也沒有做到跟蹤監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時(shí)做到糾正。再就是自評報(bào)告質(zhì)量低下，責(zé)任意識(shí)淡薄，對無績效或低績效的部門缺少責(zé)任追究機(jī)制。

（二）在會(huì)計(jì)核算上重預(yù)算會(huì)計(jì)，輕財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)

新的政府會(huì)計(jì)制度要求財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制對收入、費(fèi)用、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)五個(gè)會(huì)計(jì)要素進(jìn)行核算。預(yù)算會(huì)計(jì)按照收付實(shí)現(xiàn)制對預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余三個(gè)會(huì)計(jì)要素進(jìn)行核算。但是在實(shí)際的業(yè)務(wù)操作中，大多數(shù)的財(cái)務(wù)人員不適應(yīng)新的會(huì)計(jì)制度，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，適度分離做的很好，但是對相互銜接卻不是很重視。原因是行政事業(yè)單位的資金來源主要是財(cái)政預(yù)算資金，會(huì)計(jì)核算是圍繞年初編制預(yù)算、年中執(zhí)行預(yù)算、年末編制決算報(bào)告對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行總結(jié)這三項(xiàng)工作展開的。并且行政事業(yè)單位的主要職能是提供公共管理與服務(wù)，所關(guān)注的大多是社會(huì)效益，不像企業(yè)是以創(chuàng)造利潤實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益為主。在這種慣性思維的影響下，部分會(huì)計(jì)人員對預(yù)算會(huì)計(jì)的收支核算重視程度要高于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，忽視財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的相互銜接。不通過本期盈余與預(yù)算結(jié)余差異調(diào)節(jié)表進(jìn)行試算平衡，對新會(huì)計(jì)制度的平行記賬也總是操作不當(dāng)，這些都對會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確與真實(shí)性造成很大的影響。

（三）資產(chǎn)管理難度增加

首先是資產(chǎn)定義的改變，新會(huì)計(jì)制度下對資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)的是控制，控制分為使用控制與管理控制。政府會(huì)計(jì)制度改革后將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、受托代理資產(chǎn)等管理控制的資產(chǎn)列入資產(chǎn)核算范圍之內(nèi)。由于對新增科目的陌生再加上這類資產(chǎn)并不歸本單位使用，因此對該類代管資產(chǎn)疏于管理在行政事業(yè)單位中普通存在。其次是行政事業(yè)單位大多存在重錢輕物的思想，對貨幣資金重視較強(qiáng)，而對固定資產(chǎn)、存貨、應(yīng)收款的管理意識(shí)不強(qiáng)。例如電腦、打印機(jī)等常用辦公設(shè)備數(shù)量、種類繁多，在登記固定資產(chǎn)系統(tǒng)時(shí)產(chǎn)品信息錄入不全，隨著時(shí)間的推移、使用人的調(diào)離，固定資產(chǎn)清查時(shí)很容易賬實(shí)不符。對報(bào)廢、毀損的固定資產(chǎn)不按規(guī)定程序報(bào)批，資產(chǎn)處置隨意。年末對應(yīng)收及預(yù)付款項(xiàng)缺乏分析檢查，當(dāng)年發(fā)生的不及時(shí)催收，確實(shí)無法收回的也不計(jì)提減值。以上這些會(huì)造成國有資產(chǎn)的流失、資產(chǎn)使用效率低下、配置不合理。

（四）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平有待提高

新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平帶來了很大的考驗(yàn)。一是改革后會(huì)計(jì)核算范圍擴(kuò)大，在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)下，既要遵循收付實(shí)現(xiàn)制，又要兼顧權(quán)責(zé)發(fā)生制。傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)功能有所改動(dòng)，又增加了趨于企業(yè)化的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，部分非專業(yè)的財(cái)務(wù)人員由于不是“科班”出身，沒有基本的理論基礎(chǔ)，對改革后的業(yè)務(wù)處理難以勝任，疲憊不堪。二是改革后對財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)要求提高，財(cái)務(wù)人員不僅要懂基本的會(huì)計(jì)核算，而且還要綜合掌握財(cái)務(wù)管理技能，而財(cái)務(wù)管理涉及預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理等。并且隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)務(wù)管理也已過渡為信息化財(cái)務(wù)管理，而大多數(shù)財(cái)務(wù)人員，由于年齡較大，對信息化知識(shí)抵觸，對收支核算以外的財(cái)務(wù)管理態(tài)度消極，難以適應(yīng)現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)管理工作。以上情形都會(huì)給新政府會(huì)計(jì)制度的順利實(shí)施帶來障礙。

三、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對策

（一）提高認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化學(xué)習(xí)

國家早在2015年就在新實(shí)施的《預(yù)算法》中對預(yù)算績效管理做出了規(guī)定;2018年9月國家又下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的舉措。可見預(yù)算績效管理已從部門層面上升到國家層面，所以廣大財(cái)務(wù)工作者一定要提高認(rèn)識(shí)，根據(jù)預(yù)算績效管理的原則，完善預(yù)算績效管理制度，制定具體的工作細(xì)則和工作流程，增強(qiáng)可操作性和實(shí)用性。一是對新增項(xiàng)目申請預(yù)算前，要充分論證設(shè)立項(xiàng)目資金的政策依據(jù)是否充分、政策目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、目標(biāo)是否如期完成、目標(biāo)能產(chǎn)生多大的效益和效果。二是要強(qiáng)化預(yù)算目標(biāo)設(shè)定的質(zhì)量，結(jié)合單位年度工作計(jì)劃，盡量將各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)做到細(xì)化量化，不可只做一般性陳述。三是對預(yù)算執(zhí)行程度與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度同時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。四是加強(qiáng)自評與財(cái)政評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將自評與評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目實(shí)施科室及相關(guān)責(zé)任人的效益工資與年度考核掛鉤，建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”機(jī)制。

（二）加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，做好財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的銜接

國家對政府會(huì)計(jì)制度改革的目的是降低政府運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金的使用效率，準(zhǔn)確反映單位的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行成本，所以著力加強(qiáng)了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能。廣大財(cái)務(wù)工作者要轉(zhuǎn)變思想，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格遵照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度，準(zhǔn)確解讀權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制的概念，在會(huì)計(jì)核算中對于納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支，要進(jìn)行平行記賬，即在進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的同時(shí)也要進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算;對于暫收暫付現(xiàn)金業(yè)務(wù)僅做財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，例如應(yīng)繳財(cái)政款;對于特殊業(yè)務(wù)即使沒有現(xiàn)金收支也要平行記賬，例如財(cái)政集中支付下的財(cái)政撥款收支。為了避免平行記賬中的“丟腿”，可以通過以下方法進(jìn)行預(yù)防，一是及時(shí)進(jìn)行差異項(xiàng)登記，月底根據(jù)差異項(xiàng)明細(xì)賬對財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的勾稽關(guān)系進(jìn)行試算平衡，進(jìn)而揭示財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)之間的內(nèi)在聯(lián)系。二是加強(qiáng)國庫集中支付管理，支出通過國庫單一賬戶體系以直接支付或授權(quán)支付的方式支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，除了國家規(guī)定的支出外，一律不準(zhǔn)將預(yù)算資金劃轉(zhuǎn)到單位的基本賬戶。這樣做的目的是因?yàn)閲鴰旒兄Ц逗怂愕亩际穷A(yù)算資金，所以通過國庫集中支付系統(tǒng)支出的業(yè)務(wù)均要平行記賬，有效避免了在單位基本賬戶核算收支業(yè)務(wù)時(shí)判斷是否需要平行記賬的問題，也能夠避免預(yù)算單位對財(cái)政預(yù)算資金的截留、擠占、挪用等問題，有利于預(yù)算執(zhí)行的控制與監(jiān)管、有利于財(cái)政資金使用的規(guī)范與透明。

（三）完善資產(chǎn)管理制度、細(xì)化管理細(xì)則

國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理也是財(cái)務(wù)管理中的重點(diǎn)，單位應(yīng)該高度重視資產(chǎn)的管理。尤其是政府會(huì)計(jì)制度改革以后，國家為了準(zhǔn)確的摸清“家底”，對資產(chǎn)管理提出了更高要求，財(cái)務(wù)人員應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第6號(hào)——政府儲(chǔ)備物資》，掌握相關(guān)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算。對固定資產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)的管理應(yīng)該明確各資產(chǎn)的管理部門，固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)貼上標(biāo)簽，尤其是代表該資產(chǎn)身份信息的資料必須完整，并且標(biāo)簽內(nèi)容與固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)登記要一致。資產(chǎn)的處置要嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的審批方可處置。單位應(yīng)當(dāng)定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，確保賬實(shí)相符，對于應(yīng)收、預(yù)付賬款，建立賬齡分析制度。通過以上措施保證國有資產(chǎn)的安全和合理使用。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)，引進(jìn)人才

為了保證新政府會(huì)計(jì)制度的有效實(shí)施，提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平與工作效率，財(cái)務(wù)人員是關(guān)鍵。因此各行政事業(yè)單位，一是要積極引進(jìn)綜合性專業(yè)人才，為財(cái)務(wù)隊(duì)伍注入新鮮血液，逐步完成新老交替，避免斷崖式交接。二是要加強(qiáng)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)工作，在網(wǎng)上繼續(xù)教育的基礎(chǔ)之上，聘請高校教師或者第三方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行有針對性的實(shí)際操作與理論培訓(xùn)，對新政府會(huì)計(jì)制度的要求盡快掌握。

四、結(jié)語

本次政府會(huì)計(jì)制度改革是對我國多年會(huì)計(jì)制度改革有益經(jīng)驗(yàn)的繼承，做為行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作者，我們要深入學(xué)習(xí)新政府會(huì)計(jì)制度的內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定。在工作中克服困難，提高專業(yè)素養(yǎng)，促進(jìn)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)范化，保證行政事業(yè)單位有序健康運(yùn)行。

（作者單位：額爾古納市疾病預(yù)防控制中心）