政府會計(jì)制度下關(guān)于公路事業(yè)單位預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

劉建穎

自2019年1月1日起，我國事業(yè)單位實(shí)施新政府會計(jì)制度。由于新政府會計(jì)制度準(zhǔn)則中資金管理規(guī)定更加詳細(xì)，決算執(zhí)行和預(yù)算制定更為貼切，因此公路事業(yè)單位的預(yù)算管理難度加大。那么，在政府會計(jì)制度下，公路事業(yè)單位如何科學(xué)有效地進(jìn)行預(yù)算管理，擺脫原先財(cái)務(wù)報(bào)表“特殊”的局面，融入政府會計(jì)當(dāng)中，促進(jìn)公路事業(yè)單位的健康發(fā)展，成為必要而又迫切解決的問題。

一、引言

隨著新政府會計(jì)制度在全國事業(yè)單位的快速推廣和實(shí)施，公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理迎來了重大的改革，需要不斷深化改革，實(shí)施“雙基礎(chǔ)”會計(jì)制度，對同一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行財(cái)務(wù)會計(jì)核算和預(yù)算會計(jì)核算，并且降低“三公經(jīng)費(fèi)”的列支，減少一般性支出。在這樣的大背景下，很多公路事業(yè)單位面臨著預(yù)算制定和決算執(zhí)行差異大、忽視預(yù)算績效評價(jià)工作、缺乏對預(yù)算績效考核結(jié)果的有效應(yīng)用、預(yù)算管理信息化水平有待提高、資產(chǎn)管理和預(yù)算管理不同步等問題，公路事業(yè)單位可加強(qiáng)預(yù)算管理，提升內(nèi)部控制和績效評價(jià)的質(zhì)量，以合理配置各項(xiàng)資金，提升單位資金使用的效率和效果，提升預(yù)算管理水平，使財(cái)政收入更加規(guī)范和有根據(jù)，使財(cái)政支出更加公開透明，滿足公路事業(yè)單位預(yù)算管理改革的趨勢。

二、公路事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算制定和決算執(zhí)行雖然差異不大，但工程項(xiàng)目容易存在較大偏差

由于公路事業(yè)單位承接的項(xiàng)目往往受自然、氣候和地理環(huán)境的影響非常大，并且建設(shè)項(xiàng)目很多屬于跨年工程項(xiàng)目，因此具有較大的不確定性，需要前期做足準(zhǔn)備。但是很多公路事業(yè)單位的預(yù)算是根據(jù)以往年度的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行編制的，未能量化事業(yè)單位未來一段時(shí)間的工作目標(biāo)和工作指標(biāo)，未能對預(yù)算項(xiàng)目資金的前期數(shù)據(jù)進(jìn)行論證，未能對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行全面對比分析，未能按照實(shí)際需求、建設(shè)年份內(nèi)不可預(yù)見發(fā)生的支出和施工建設(shè)的突發(fā)性等要素來編制預(yù)算計(jì)劃，制定的預(yù)算計(jì)劃難以細(xì)化到具體的公路建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，預(yù)算內(nèi)容和單位實(shí)際業(yè)務(wù)脫節(jié)，因此預(yù)算制定和預(yù)算執(zhí)行存在較大的偏差，導(dǎo)致事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行率低。同時(shí)，由于有些公路事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和基層員工缺乏預(yù)算管理意識，導(dǎo)致預(yù)算隨意性強(qiáng)，在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意篡改數(shù)據(jù)，資金使用雜亂無章，項(xiàng)目和項(xiàng)目之間資金隨意挪用，削弱了預(yù)算管理的約束力。

（二）存在重視預(yù)決算，忽視預(yù)算績效評價(jià)，對預(yù)算績效考核結(jié)果的有效應(yīng)用有待提高

部分公路事業(yè)單位僅僅看重預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作，而忽視預(yù)算績效評價(jià)工作，沒有把預(yù)算績效評價(jià)融入到事業(yè)單位的綜合管理當(dāng)中，沒能形成全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。同時(shí)，有些公路事業(yè)單位出現(xiàn)評價(jià)方法、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)權(quán)重設(shè)置等不夠合理，項(xiàng)目指標(biāo)主觀性太強(qiáng)，評價(jià)指標(biāo)和考核內(nèi)容不一致，沒有對資金使用效率和效果進(jìn)行評價(jià)等現(xiàn)象，從而影響預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)準(zhǔn)確性。此外，很多公路事業(yè)單位缺乏對預(yù)算績效考核結(jié)果的有效應(yīng)用，沒有把預(yù)算績效考核結(jié)果和下一年度預(yù)算編制計(jì)劃結(jié)合在一起。

（三）預(yù)算管理信息化水平有待提高

目前，很多公路事業(yè)單位應(yīng)習(xí)慣性使用傳統(tǒng)的會計(jì)核算方式，往往事后統(tǒng)一處理相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容，欠缺預(yù)算事前有效控制。同時(shí)，有些公路事業(yè)單位未能形成綜合信息平臺的“頂層設(shè)計(jì)”，使得各信息平臺之間相互獨(dú)立，互不相通，信息數(shù)據(jù)“孤島”情況層出不窮，阻礙了公路事業(yè)單位預(yù)算制定、執(zhí)行等工作。

（四）資產(chǎn)管理和預(yù)算管理不同步

公路事業(yè)單位的工程維護(hù)項(xiàng)目由于受到季節(jié)性和突發(fā)性因素的影響，容易出現(xiàn)突發(fā)性資產(chǎn)增量的情況。而有些公路事業(yè)單位未能提前調(diào)查和論證項(xiàng)目的資產(chǎn)配置是否充分合理，導(dǎo)致這些增加的資產(chǎn)未能及時(shí)報(bào)增預(yù)算，和年度的預(yù)算計(jì)劃不同步，預(yù)算下達(dá)的資產(chǎn)購置數(shù)量和實(shí)際資產(chǎn)購置數(shù)量不符。同時(shí)，公路事業(yè)單位的固定資產(chǎn)專業(yè)性較強(qiáng)，設(shè)備價(jià)格昂貴，操作和保養(yǎng)較為復(fù)雜，并且設(shè)備多數(shù)分散在各級公路的沿線，遍布廣泛，具有較強(qiáng)的流動性，顯著加大了設(shè)備管理的難度。

三、政府會計(jì)制度下公路事業(yè)單位預(yù)算管理舉措

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督力度

在預(yù)算制定環(huán)節(jié)，公路事業(yè)單位應(yīng)深入到各個(gè)科室，按照各個(gè)科室下一年度的年度工作計(jì)劃和安排，量化各項(xiàng)工作指標(biāo)，指標(biāo)應(yīng)為具體和可衡量，最好可以用資金和數(shù)據(jù)表示，并且預(yù)算內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與業(yè)務(wù)工作深度融合。各個(gè)科室的預(yù)算數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總到預(yù)算管理科室，由預(yù)算管理科室根據(jù)各科室的資金使用情況和整體運(yùn)營水平對預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行審核，對某些科室不合理的預(yù)算方案進(jìn)行退回處理，被退回的科室應(yīng)當(dāng)根據(jù)修改意見對預(yù)算內(nèi)容和數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整，再遞交審，最終形成一份年度預(yù)算計(jì)劃報(bào)表。

在預(yù)算實(shí)施環(huán)節(jié)，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算執(zhí)行責(zé)任主體，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督力度，確保資金使用按照預(yù)算編制方案進(jìn)行，保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和工作進(jìn)度的貼合度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞，采取相應(yīng)解決措施，保證績效目標(biāo)的達(dá)成。比如財(cái)務(wù)管理部門可每月或每季度召開一場預(yù)算執(zhí)行檢查會議，計(jì)算預(yù)算指標(biāo)的完成率，溝通交流預(yù)算執(zhí)行遇到的難題，分享相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)關(guān)注是否由改變資金用途，是否由超額使用預(yù)算資金等情況。公路事業(yè)單位可構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行的多級監(jiān)督機(jī)制，制定預(yù)算資金使用管理制度，對預(yù)算實(shí)施的整個(gè)過程進(jìn)行管理和控制，嚴(yán)格控制各項(xiàng)資金的使用，合理配置資金，防止出現(xiàn)資金流失、資金使用不考慮性價(jià)比、資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，以提升預(yù)算管理的科學(xué)合理性。

（二）以績效評價(jià)為手段，構(gòu)建和優(yōu)化預(yù)算績效考核體系

在新政府會計(jì)制度下，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部組建預(yù)算績效評價(jià)小組，制定切實(shí)可行的績效考核目標(biāo)，以績效評價(jià)為手段，構(gòu)建和優(yōu)化預(yù)算績效考核體系，確保預(yù)算完成有相應(yīng)的評價(jià)機(jī)制，評價(jià)的結(jié)果有相應(yīng)的反饋機(jī)制，反饋的結(jié)果有相應(yīng)的應(yīng)用機(jī)制。

首先，在預(yù)算績效考核目標(biāo)制定方面，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照不同的公路建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，把建設(shè)內(nèi)容、預(yù)期成效等內(nèi)容進(jìn)行量化，量化為產(chǎn)出、成本、效益、可持續(xù)影響、服務(wù)滿意度等指標(biāo)。

其次，在預(yù)算績效考核分析方面，公路事業(yè)單位要從四個(gè)方面進(jìn)行分析，第一，應(yīng)分析主要財(cái)務(wù)指標(biāo);第二，應(yīng)通過與上一年度同期數(shù)據(jù)的比對，分析預(yù)算執(zhí)行狀況;第三，應(yīng)對流動和固定的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行分析，流動資產(chǎn)負(fù)債涵蓋往來掛賬的余額明細(xì)和清理狀況，固定資產(chǎn)則需要重點(diǎn)說明增減變動情況和固定資產(chǎn)處置情況;第四，應(yīng)分析重大和重點(diǎn)財(cái)務(wù)事項(xiàng)。這些指標(biāo)可充分對預(yù)算執(zhí)行狀況和當(dāng)前存在的漏洞進(jìn)行全面分析評價(jià)，掌握單位預(yù)算執(zhí)行的狀況，為下一年度的預(yù)算計(jì)劃提供思路，明確方向，制定措施，并且可納入到年度的績效考核工作當(dāng)中。除了上述的預(yù)算績效分析方法之外，公路事業(yè)單位還可不斷摸索和創(chuàng)新預(yù)算績效評估評價(jià)方式，績效評價(jià)方法應(yīng)符合實(shí)際，可比可測，可動態(tài)調(diào)整，提升預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的公正性和準(zhǔn)確性。

接著，在預(yù)算績效獎(jiǎng)懲方面，公路事業(yè)單位應(yīng)制定和實(shí)施有競爭力和約束力的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度。對于預(yù)算績效考核成績優(yōu)異的部門和個(gè)人，予以相應(yīng)的口頭表揚(yáng)、崗位晉升、獎(jiǎng)金發(fā)放等，而對于預(yù)算績效考核成績不理想和表現(xiàn)不積極的部門及個(gè)人，應(yīng)進(jìn)行批評教育，深入分析偏差產(chǎn)生的具體原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，必要時(shí)可進(jìn)行紀(jì)律處分，從而提升相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人的工作積極性。

此外，在預(yù)算績效考核評價(jià)客體方面，除了公路事業(yè)單位自評之外，還可讓政府財(cái)政部門、第三方財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)加入進(jìn)來，促使公路事業(yè)單位逐步形成多級評價(jià)機(jī)制。其中，自評主要是指公路事業(yè)單位的預(yù)算管理部門根據(jù)年初制定的預(yù)算計(jì)劃達(dá)成狀況，對各個(gè)預(yù)算建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行考核評價(jià)，而外部評價(jià)是由政府財(cái)政管理部門根據(jù)當(dāng)年下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行考核評價(jià)，或者由獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對公路事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，不定期開展專項(xiàng)審計(jì)，對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行考核評估。在完成預(yù)算績效考核工作之后，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，在相應(yīng)的政府平臺上向社會公眾公開相關(guān)預(yù)算和決算數(shù)據(jù)，自覺接受人民代表大會和社會各界群體的監(jiān)督。

（三）推動信息化建設(shè)，提升預(yù)算管理水平

公路事業(yè)單位應(yīng)積極推動信息化建設(shè)，有機(jī)融合預(yù)算管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)等，形成一個(gè)強(qiáng)大的綜合管理系統(tǒng)，充分收集和挖掘事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動過程中形成的各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)，事前預(yù)算管理和控制、事中的審核和報(bào)銷、事后的核算和評價(jià)都能全方位監(jiān)督，及時(shí)掌握整個(gè)事業(yè)單位的預(yù)算信息數(shù)據(jù)和執(zhí)行狀況，通過強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析功能快速找到預(yù)算管理中的問題，提升預(yù)算管理的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（四）加強(qiáng)資產(chǎn)的預(yù)算管理和控制

公路事業(yè)單位在制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格結(jié)合公路建設(shè)任務(wù)、路況質(zhì)量檢測、應(yīng)急搶險(xiǎn)等信息數(shù)據(jù)，根據(jù)單位現(xiàn)有的資產(chǎn)總量和實(shí)際使用情況，制定下一個(gè)會計(jì)年度需要購置的資產(chǎn)名稱、類型、數(shù)量、金額等，詳細(xì)編制資產(chǎn)購置、分配使用、處置等環(huán)節(jié)的明細(xì)預(yù)算表，有機(jī)融合資產(chǎn)管理和預(yù)算管理，減少資產(chǎn)的閑置。

同時(shí)，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對資產(chǎn)預(yù)算管理和控制的監(jiān)督和考核，構(gòu)建和完善資產(chǎn)管理機(jī)制、資產(chǎn)清查盤點(diǎn)機(jī)制、資產(chǎn)核對機(jī)制、資產(chǎn)處置機(jī)制等，通過各個(gè)部門的協(xié)同合作，共同對資產(chǎn)預(yù)算、成本和使用效率負(fù)責(zé)。公路事業(yè)單位在對資產(chǎn)實(shí)際使用情況和使用效率進(jìn)行評價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意評價(jià)在用固定資產(chǎn)的比例、未在用固定資產(chǎn)的比例、待報(bào)廢固定資產(chǎn)的比例、固定資產(chǎn)年增長率、固定資產(chǎn)磨損率等內(nèi)容。通過一系列的固定資產(chǎn)指標(biāo)考核分析，有利于清晰掌握固定資產(chǎn)應(yīng)有的價(jià)值、使用情況和處理后的凈損益，提升公路事業(yè)單位固定資產(chǎn)的利用率，確保固定資產(chǎn)的增值保值。

四、結(jié)語

預(yù)算管理是公路事業(yè)單位日常經(jīng)營管理活動的重要組成部分。在政府會計(jì)制度下，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分整合財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息，加強(qiáng)財(cái)務(wù)會計(jì)核算管理、部門預(yù)算管理、部門決算管理，加強(qiáng)預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督力度，以績效評價(jià)為手段，構(gòu)建和優(yōu)化預(yù)算績效考核體系，推動信息化建設(shè)，提升預(yù)算管理水平，加強(qiáng)資產(chǎn)的預(yù)算管理和控制，適應(yīng)當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境和創(chuàng)新的需要，提升財(cái)政資金的使用效率和質(zhì)量。

（作者單位：青島市公路事業(yè)發(fā)展中心）