建立城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的目的意義

摘要：目前，全國(guó)各地正在開(kāi)展城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立工作。城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系研究具體包括：農(nóng)用地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)制訂，集體建設(shè)用地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)制訂，城鎮(zhèn)土地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)制訂以及標(biāo)定地價(jià)評(píng)估。除城鎮(zhèn)土地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)制訂以外，其他幾項(xiàng)工作均是發(fā)凡啟例的初始研究。有必要充分提高對(duì)于建立城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的目的和意義的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià);體系;土地市場(chǎng)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）04-0014-18 收稿日期：2021-02-07

作者簡(jiǎn)介：劉衛(wèi)東，浙江大學(xué)土地科學(xué)與不動(dòng)產(chǎn)研究所。

1 充分發(fā)揮地價(jià)的杠桿作用

地價(jià)是隨著我國(guó)城市土地使用制度改革應(yīng)運(yùn)而生的。在土地市場(chǎng)中，地價(jià)是土地權(quán)利和土地收益的購(gòu)買價(jià)格，是土地所有者權(quán)益的體現(xiàn)，并為土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓與使用提供了有償付費(fèi)的理論和計(jì)量依據(jù)。地價(jià)作為土地市場(chǎng)各因素綜合作用的結(jié)果，在土地市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。它既能靈敏地反映市場(chǎng)的供需狀況、土地的利用狀況和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)變化，同時(shí)通過(guò)與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)綜合反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

地價(jià)可以成為影響土地供求關(guān)系、調(diào)控土地市場(chǎng)的杠桿。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。生產(chǎn)要素的價(jià)格、生產(chǎn)要素的投向、產(chǎn)品消費(fèi)、利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)、利益分配主要依靠市場(chǎng)交換來(lái)完成。中央與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、政府與個(gè)人、企業(yè)與個(gè)人在土地上的利益關(guān)系，最直接的表現(xiàn)就是地價(jià)。土地利用以利潤(rùn)為目標(biāo)引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向，以競(jìng)爭(zhēng)為手段決定商品價(jià)格，以價(jià)格為杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系，使社會(huì)總供給和總需求達(dá)到總體平衡。地價(jià)直接影響著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益、企業(yè)投資成本、政府財(cái)政收入，反映出土地供應(yīng)量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和需要調(diào)整的方面。政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和土地市場(chǎng)狀況調(diào)節(jié)供應(yīng)，引導(dǎo)投資和需求，促進(jìn)土地資源和合理有效利用。地價(jià)管理為協(xié)調(diào)解決不同權(quán)利主體間的利益關(guān)系，合理分配土地開(kāi)發(fā)收益，維護(hù)土地所有者和使用者、經(jīng)營(yíng)者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展和土地資源持續(xù)利用、土地資產(chǎn)保值增值提供有效的保障。

2 促進(jìn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的形成

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，土地管理體制改革最先是實(shí)行全國(guó)土地統(tǒng)一管理，即從城鄉(xiāng)分管、政出多門、分散管理的體制，改變成為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制。對(duì)于土地資源的規(guī)劃、利用和管理，不能只就城市發(fā)展考慮土地資源的供應(yīng)，還必須嚴(yán)格控制耕地的減少，切實(shí)維護(hù)糧食安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)化和城市化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)注意土地資源的合理利用和節(jié)約集約利用。城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，可以有效克服分散管理時(shí)強(qiáng)調(diào)部門利益，重使用，輕管理，缺乏整體觀念的土地占用和浪費(fèi)行為，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了很好的推動(dòng)作用，提高了土地資源利用的效率和效益。

我國(guó)土地統(tǒng)一管理并不能替代城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)二元體制和城市偏向政策的影響，中國(guó)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)是單向的，即農(nóng)村人口、資源和資金等要素不斷向城市集聚。城市人口被禁止向農(nóng)村遷移，城市公共資源向農(nóng)村延伸、城市人才和資本向農(nóng)村流動(dòng)也處于較低水平。目前中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村，2019年中國(guó)城市化水平按常住人口計(jì)算約為60.6%，按照戶籍城鎮(zhèn)化率只有44.38%。按常住人口計(jì)算的中國(guó)城鎮(zhèn)化水平存在明顯的“虛高”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)居民收入差距仍然處于高位，2019年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)至42359元，農(nóng)村居民人均可支配收入16021元，城鄉(xiāng)居民收入比例為1：2.64;遠(yuǎn)高于我國(guó)1990年的1.71：1水平，更遠(yuǎn)高于各發(fā)達(dá)國(guó)家同等城市化水平下的比例（美國(guó)1.4：1<1970>;日本0.91：1<1975>）。近年來(lái)大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市遷移，既為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件，也成為了促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。

目前，中國(guó)城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)進(jìn)入適應(yīng)新常態(tài)的全面推進(jìn)新階段。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的理論，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源于勞動(dòng)分工，而勞動(dòng)分工受到市場(chǎng)規(guī)模的制約。自2011年城鎮(zhèn)化率越過(guò)50%的拐點(diǎn)之后，中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)已經(jīng)呈現(xiàn)出減速的趨勢(shì)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，可以有效地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，全面激發(fā)各市場(chǎng)主體的內(nèi)在活力和創(chuàng)新動(dòng)力，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和均衡配置。市場(chǎng)要能發(fā)揮配置土地資源的決定性作用，需要一個(gè)能真實(shí)反映土地資源稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格。土地價(jià)格也只有在開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的市場(chǎng)中才能正常形成。

3 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價(jià)格體系

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制土地制度改革開(kāi)啟了中國(guó)土地制度改革的先聲，解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中責(zé)任和監(jiān)管效率的問(wèn)題。但是，它在土地資源市場(chǎng)化，土地管理走向資源管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合方面顯得有些落后。2004年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。從法規(guī)制度上嚴(yán)格地將農(nóng)村集體土地拒之于市場(chǎng)門外。我國(guó)的土地市場(chǎng)主要為國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，土地價(jià)格研究也主要是城鎮(zhèn)土地價(jià)格研究。

我國(guó)農(nóng)用地價(jià)格研究相對(duì)滯后。 國(guó)土資源部于2003年8月1日發(fā)布《農(nóng)用地分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》以后，農(nóng)用地價(jià)格的系統(tǒng)研究成果才開(kāi)始在全國(guó)各地通過(guò)試點(diǎn)地區(qū)研究零星出現(xiàn)。直到黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，才開(kāi)啟了集體土地入市改革。2014年中央一號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。2015年全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，試點(diǎn)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易制度。2017年初，國(guó)土資源部配套印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)方案》，同年8月國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，全國(guó)多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格研究才廣泛開(kāi)展。目前，我國(guó)土地評(píng)估的理論日趨完善，農(nóng)用地估價(jià)和集體建設(shè)用地估價(jià)尚處于探索階段。

我國(guó)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的建立，城鎮(zhèn)土地和房地產(chǎn)價(jià)格的提升，也激發(fā)了農(nóng)村集體追求土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的熱情。個(gè)別地方農(nóng)民自發(fā)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn);合資、聯(lián)營(yíng)企業(yè)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地欠管理，以租代征，集體建設(shè)用地以灰色交易方式進(jìn)入市場(chǎng)的情況也時(shí)有發(fā)生。目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件基本成熟。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（自2020年1月1日起施行）第63條規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。

本次城鄉(xiāng)建設(shè)體系建設(shè)研究，除進(jìn)行城鎮(zhèn)用地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)更新以外，首次在開(kāi)展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格、集體建設(shè)用地交易價(jià)格調(diào)查，開(kāi)展農(nóng)用地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)、集體建設(shè)用地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)制定，逐步縮小其與城鎮(zhèn)土地評(píng)估研究的水平差距，并與之接軌，形成完整的城鄉(xiāng)地價(jià)體系，是十分有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建立，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理的。

4 科學(xué)規(guī)范并完善公示地價(jià)制度

公示地價(jià)是以維護(hù)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展為目標(biāo)，遵循公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，并經(jīng)政府確認(rèn)、公布實(shí)施的地價(jià)。我國(guó)法定的公示地價(jià)包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)。

城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)是隨著我國(guó)城市土地使用制度改革，城市土地實(shí)行有償、有限期、有流動(dòng)使用而應(yīng)運(yùn)而生的。自1989年在寧波、南京、大連試點(diǎn)研究開(kāi)始，逐步向全國(guó)推廣，已經(jīng)被國(guó)家有關(guān)部門確定為中國(guó)地價(jià)體系的核心，在我國(guó)土地市場(chǎng)建立和完善的初期，城市地價(jià)評(píng)估中起到了基礎(chǔ)和參照作用?；鶞?zhǔn)地價(jià)修正法是我國(guó)進(jìn)行宗地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估的重要方法之一。但是，隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的日趨成熟，土地出讓和房地產(chǎn)交易案例的不斷增加，基準(zhǔn)地價(jià)由于其更新工作量大，時(shí)間間隔周期長(zhǎng)，估價(jià)時(shí)點(diǎn)和市場(chǎng)現(xiàn)勢(shì)有差距，運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)修正法進(jìn)行宗地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估已經(jīng)顯得力不從心。基準(zhǔn)地價(jià)修正法評(píng)估宗地價(jià)格本質(zhì)上是市場(chǎng)比較法的應(yīng)用，屬于間接比較;和運(yùn)用可比案例價(jià)格直接修正求取評(píng)估對(duì)象價(jià)格的一般市場(chǎng)比較法相比，其修正因素多，容易產(chǎn)生匯合誤差。在我國(guó)基準(zhǔn)地價(jià)修正法評(píng)估應(yīng)用過(guò)程中，有些地方基準(zhǔn)地價(jià)修正體系的建立并非基于地價(jià)形成機(jī)制和因素作用精準(zhǔn)確定，人為選擇具有主觀隨意性，使得宗地價(jià)格評(píng)估結(jié)果脫離現(xiàn)實(shí)，也不鮮見(jiàn)。基準(zhǔn)地價(jià)不直接應(yīng)用于宗地價(jià)格評(píng)估，已經(jīng)是大勢(shì)所趨。然而，我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異明顯，基準(zhǔn)地價(jià)反映土地市場(chǎng)中地價(jià)總體水平和變化趨勢(shì)，便于城市之間的地價(jià)差異比較和揭示城鎮(zhèn)內(nèi)部的地價(jià)空間分異規(guī)律，對(duì)于城市地價(jià)的認(rèn)識(shí)作用不可替代。

基準(zhǔn)地價(jià)作為區(qū)域平均價(jià)格，具有保守性和穩(wěn)定性，為政府征收土地稅費(fèi)提供客觀依據(jù)和調(diào)整級(jí)差收益提供科學(xué)依據(jù)也是比較適合的。依據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)制定出靈活的地價(jià)政策，通過(guò)地價(jià)的差別和調(diào)整引導(dǎo)或控制各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，落實(shí)城市規(guī)則、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，也是地價(jià)管理和政府宏觀調(diào)控的合理選擇。目前，開(kāi)展農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究，一是縮小農(nóng)村土地價(jià)格研究和城鎮(zhèn)地價(jià)研究的差距，為培育和發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)提供價(jià)格指導(dǎo)，另一方面也是對(duì)于基準(zhǔn)地價(jià)在地價(jià)管理和價(jià)格政策制定中的宏觀調(diào)控作用的充分肯定。

標(biāo)定地價(jià)在相關(guān)法律上是和基準(zhǔn)地價(jià)相提并論的公示地價(jià)。由于過(guò)去將標(biāo)定地價(jià)的定義為以基準(zhǔn)地價(jià)為依據(jù)，根據(jù)土地使用年限、地塊大小、形狀、容積率、微觀區(qū)位等條件通過(guò)系數(shù)修正進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)過(guò)政府認(rèn)定的宗地地價(jià);或者是采用成本法、收益還原法和市場(chǎng)比較法等評(píng)估出來(lái)的，經(jīng)過(guò)政府認(rèn)定的宗地地價(jià)。我國(guó)城鎮(zhèn)土地為國(guó)家所有，每一塊宗地出讓價(jià)格都需要經(jīng)過(guò)評(píng)估確定，并得到政府認(rèn)可。依此，標(biāo)定地價(jià)就等同于了評(píng)估地價(jià)。這樣，城鎮(zhèn)每個(gè)宗地價(jià)格各異，逐一公示，很難做到，也起不到公示地價(jià)的作用。直到2018年3月1日，我國(guó)首部《標(biāo)定地價(jià)規(guī)程》正式實(shí)施，明確指出：標(biāo)定地價(jià)是為政府的管理確定的，標(biāo)準(zhǔn)宗地在現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用、正常市場(chǎng)條件、法定最高年期或政策規(guī)定年期下，某一估價(jià)期日的土地權(quán)利價(jià)格。標(biāo)準(zhǔn)宗地遵循代表性、確定性和標(biāo)識(shí)性等基本原則設(shè)立，其數(shù)量遠(yuǎn)非所有宗地。標(biāo)定地價(jià)其作為公示地價(jià)的科學(xué)性和合理性才正式確立?！稑?biāo)定地價(jià)規(guī)程》規(guī)范了標(biāo)定地價(jià)制定及公示程序，明確了標(biāo)定區(qū)域劃定、標(biāo)準(zhǔn)宗地選取與布設(shè)等各環(huán)節(jié)技術(shù)要點(diǎn)，填補(bǔ)了我國(guó)標(biāo)定地價(jià)體系建設(shè)領(lǐng)域的空白。

標(biāo)定地價(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)，作為公示地價(jià)，其在地價(jià)管理中的作用是合理分工、相互補(bǔ)充和相互印證的。基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)研究，在城鎮(zhèn)土地級(jí)別和均質(zhì)區(qū)域劃分上的理論和方法上具有一致性。標(biāo)定地價(jià)評(píng)估可以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)。標(biāo)定地價(jià)是基準(zhǔn)地價(jià)的具體化和個(gè)體化（宗地選擇）。從空間特征來(lái)看，基準(zhǔn)地價(jià)是區(qū)域平均價(jià)，具有宏觀、中觀特征;標(biāo)定地價(jià)是具體宗地的價(jià)格，具有微觀表征性。從更新頻率來(lái)看，為體現(xiàn)穩(wěn)定價(jià)值，基準(zhǔn)地價(jià)通常不宜頻繁調(diào)整，每2-3年更新一次為宜;標(biāo)定地價(jià)則要求每年度更新?？梢钥隙?，隨著全國(guó)標(biāo)定地價(jià)工作的規(guī)模化開(kāi)展，目前基準(zhǔn)地價(jià)作為控制土地出讓交易地價(jià)，征收土地相關(guān)稅費(fèi)和宗地市場(chǎng)交易價(jià)格評(píng)估基準(zhǔn)等具體的地價(jià)評(píng)估應(yīng)用功能將直接由標(biāo)定地價(jià)擔(dān)當(dāng)。

5 努力提高政府地價(jià)政策水平和地價(jià)管理能力

城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立，不僅可以為地價(jià)政策的制定和地價(jià)管理提供科學(xué)依據(jù)，也是落實(shí)地價(jià)政策和科學(xué)管理地價(jià)，規(guī)范土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易行為的有效工具。

自2004年以來(lái)，我國(guó)逐步實(shí)施市場(chǎng)化土地出讓方式，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓土地。據(jù)測(cè)算，這些年來(lái)，我國(guó)土地購(gòu)置均價(jià)占商品房銷售均價(jià)的比重不斷上升。因此，要控制房?jī)r(jià)上漲，必須從地價(jià)這個(gè)源頭發(fā)力。值得注意的是，目前土地出讓收入在地方政府財(cái)政收入中仍占較大比重，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?jīng)]有徹底轉(zhuǎn)變的情況下，很難遏制地方政府的賣地沖動(dòng)。要從根本上解決這一問(wèn)題，必須降低土地出讓收入在地方財(cái)政中的比例，切實(shí)激發(fā)市場(chǎng)主體活力，開(kāi)拓其他渠道。

城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立和完善，對(duì)于投資環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)具有重要意義。土地出讓項(xiàng)目是指政府以招拍掛出讓方式供應(yīng)國(guó)有土地使用權(quán)的投資項(xiàng)目。自然資源和規(guī)劃、財(cái)政、政務(wù)服務(wù)中心等行業(yè)監(jiān)管部門的職責(zé)簡(jiǎn)而言之就是通過(guò)有力監(jiān)督，讓土地從政府“交到”企業(yè)手上的這個(gè)過(guò)程更加公開(kāi)規(guī)范透明。任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”“舊城改造”“國(guó)有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。同時(shí)，要加強(qiáng)征收管理，保障土地出讓收入及時(shí)足額征收和繳入地方國(guó)庫(kù)。

城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立和完善，合理地引導(dǎo)土地和房地產(chǎn)價(jià)格的形成，是促進(jìn)土地合理和有效利用的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。基準(zhǔn)地價(jià)反映了城鄉(xiāng)地價(jià)的總體水平，揭示了城鄉(xiāng)地價(jià)形成、發(fā)展及其地域分異規(guī)律?；鶞?zhǔn)地價(jià)不僅能夠?yàn)橥恋毓┙o、需求者和管理者提供了土地區(qū)位指示，也為土地供求雙方以及管理方建立了利用效益或強(qiáng)度評(píng)價(jià)指標(biāo)的基準(zhǔn)。在政府制定土地利用規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該遵循價(jià)值規(guī)律和地租空間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，通過(guò)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并通過(guò)規(guī)劃達(dá)到土地利用綜合效益的提高，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立和完善，可以促進(jìn)土地收益的合理分配。我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，極大地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮，提高了人民群眾的生活質(zhì)量。城市用地和各種非農(nóng)用地，主要是由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變而來(lái)。城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建立和完善，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到土地價(jià)格最基本的來(lái)源是土地權(quán)利，我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展過(guò)程中，工業(yè)用地和城市建設(shè)用地的擴(kuò)張，不僅是要嚴(yán)格保護(hù)耕地，維護(hù)糧食安全，把飯碗端在自己手中。更加重要的是應(yīng)該尊重農(nóng)地的發(fā)展權(quán)。尊重農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對(duì)于農(nóng)民合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的最大保護(hù)。尊重農(nóng)地發(fā)展權(quán)，就意味著在保證農(nóng)地農(nóng)用的前提下，農(nóng)民有權(quán)自由地進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，選擇種植經(jīng)濟(jì)收益高的作物。政府規(guī)定農(nóng)業(yè)種植特定作物和播種面積，農(nóng)地農(nóng)用限制農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，必須落實(shí)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和惠農(nóng)政策，應(yīng)該給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在符合空間規(guī)劃和用途管制要求的前提下，農(nóng)地非農(nóng)利用，應(yīng)該允許集體建設(shè)用地平等入市，實(shí)行“同地、同權(quán)、同價(jià)”。政府為了公共利益，需要征收集體土地，需要給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系研究，要制定符合實(shí)際的農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)、集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià);要科學(xué)地認(rèn)識(shí)不同土地利用用途的價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格增值規(guī)律，讓城鄉(xiāng)地價(jià)體系成為“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;要讓農(nóng)民作為現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)者和參與者，充分分享工業(yè)化和城市化的紅利，走向共同富裕。