治理視角下我國(guó)地方稅主體稅種構(gòu)建初探

徐 歌

(國(guó)家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局,遼寧 大連 116600)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2035年，社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。稅收的基礎(chǔ)性、支柱性與保障性等作用決定了其既是國(guó)家治理的重要方式,又是推動(dòng)國(guó)家治理的中堅(jiān)力量。地方稅是地方治理基礎(chǔ)與治理能力的重要保障,構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的地方稅體系是深化財(cái)稅體制改革的應(yīng)有之義。主體稅種是地方稅體系的關(guān)鍵核心,也是地方政府進(jìn)行資源配置的重要工具,但“營(yíng)改增”后營(yíng)業(yè)稅的全面退出使其一直處于缺位狀態(tài)。積極培育地方稅主體稅種,不僅能夠?yàn)榈胤教峁┓€(wěn)定可靠的財(cái)力支持,規(guī)范地方政府行為并充分調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性,更是推進(jìn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。因此，基于治理視角積極探索我國(guó)地方稅體系中主體稅種的構(gòu)建方案,具有一定的理論價(jià)值與迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方稅主體稅種構(gòu)建的理論基礎(chǔ)與邏輯分析

(一)相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

1.地方稅與地方稅主體稅種。綜合學(xué)術(shù)界各類觀點(diǎn)并結(jié)合研究實(shí)際,本文將地方稅界定為“以中央和地方分權(quán)為基礎(chǔ),為實(shí)現(xiàn)地方政府職能,主要由地方征收管理,收入歸地方分配使用的一系列稅種的總稱”,地方稅具備稅基非流動(dòng)性、區(qū)域受益性、稅源依附性等基本特征。本文將地方稅主體稅種界定為“在地方稅體系結(jié)構(gòu)中占據(jù)首要位置、稅源相對(duì)豐富且便于征收管理的某個(gè)或某些稅種的概括”,主體稅種具備稅基寬廣且流動(dòng)性低、稅源豐厚、符合受益原則、適度經(jīng)濟(jì)彈性等特征,其選擇主要受政治體制與立法權(quán)限、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與運(yùn)行機(jī)制、稅權(quán)集中度、稅收征管水平等因素影響。

2.治理理論。治理理論是當(dāng)今治國(guó)理政的重要理論基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)利運(yùn)行與維護(hù)公共秩序的一系列的制度和程序,國(guó)家治理能力指一國(guó)的制度執(zhí)行能力。全球治理委員會(huì)將“治理”定義為“各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的眾多方式的總和”。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們,制度供給已經(jīng)成為重要競(jìng)爭(zhēng)力之一,交易成本理論則把制度優(yōu)化的動(dòng)機(jī)闡釋為整個(gè)社會(huì)追求最低運(yùn)行成本的動(dòng)力。這些理論的核心要義即實(shí)現(xiàn)由國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化共同組成的國(guó)家治理現(xiàn)代化,公共利益最大化的“善治”為其理想狀態(tài)。

3.財(cái)政分權(quán)理論。財(cái)政分權(quán)理論指中央政府在稅收征管、債務(wù)安排以及預(yù)算使用等方面給予地方政府一定的自主權(quán),使其在自行選擇合適的支出結(jié)構(gòu)和支出規(guī)模的同時(shí),積極主動(dòng)地參與社會(huì)管理活動(dòng)。財(cái)政分權(quán)理論以施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)理論、夏葡的政府職能分權(quán)理論、?？怂固沟氖芤嬖瓌t分權(quán)理論以及特里西的偏好誤識(shí)分權(quán)理論為代表,認(rèn)為在委托代理關(guān)系中作為代理人的地方政府由于更接近民眾,其提供的公共產(chǎn)品會(huì)更有效率,因此應(yīng)該科學(xué)合理地劃分中央與地方的事權(quán)和稅權(quán),充分而合理地保證地方政府享有一定的自主決策權(quán),從而有效提升地方政府供給公共產(chǎn)品的積極性和品質(zhì)度。

4.主體稅種選擇理論。主體稅種選擇理論和地方稅體系建設(shè)的聯(lián)結(jié)主要體現(xiàn)在，地方稅主體稅種的確立對(duì)構(gòu)建一個(gè)合理完備的地方稅體系而言至關(guān)重要。主體稅種選擇理論認(rèn)為,在確定地方稅主體稅種時(shí),除了需要考慮上文提及的各項(xiàng)主要影響因素外,還應(yīng)該考量以下基本原則:一是遵循國(guó)家和地方實(shí)際情況原則；二是收入穩(wěn)定性原則；三是稅基低流動(dòng)性原則；四是稅收收入彈性原則；五是利益匹配原則。

(二)地方稅主體稅種構(gòu)建的邏輯分析

在財(cái)政分權(quán)理論下劃分政府間財(cái)權(quán)以提升地方政府效率是地方稅體系形成的基礎(chǔ),而財(cái)權(quán)劃分則主要通過(guò)稅收收入的形式。國(guó)家治理的內(nèi)涵既包括中央治理也包括地方治理,二者均需要以相應(yīng)的稅收收入作為支撐保障。在治理理論指導(dǎo)下建立地方稅體系有利于促進(jìn)中央和地方之間的稅權(quán)劃分與國(guó)家治理體系相協(xié)調(diào),在國(guó)家治理體系的大框架下確立地方稅主體稅種有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府組織財(cái)政收入的主動(dòng)性和積極性,使其著力改進(jìn)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與服務(wù)效率,從而持續(xù)提升地方治理水平與治理能力。綜上分析,結(jié)合各個(gè)稅種自身屬性,建立和培育地方稅體系的主體稅種,提升地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化,使其既能滿足中央治理大局的需要,又能兼顧不同地區(qū)不同發(fā)展階段的需求,成為地方稅體系建設(shè)過(guò)程中一個(gè)關(guān)鍵性的重要課題。

二、地方稅主體稅種構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒啟示

世界各國(guó)和地區(qū)鑒于本國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、征管能力、地方政府事權(quán)稅權(quán)等國(guó)情,基本上都建立了與地方稅體系相適應(yīng)的主體稅種,能夠?yàn)槲覈?guó)構(gòu)建地方稅主體稅種提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(一)部分代表性國(guó)家的地方稅主體稅種情況

1.稅種選擇層面。目前國(guó)際上通行的地方稅主體稅種以財(cái)產(chǎn)稅和所得稅為主,此外也涉及流轉(zhuǎn)稅、資源稅以及部分其他小稅種。

(1)財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅主要包括房地產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國(guó)除瑞典以外均征收財(cái)產(chǎn)稅，并且大多將房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的核心。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅在一些國(guó)家被列為中央稅(如英國(guó)、日本、韓國(guó)),而另外一些國(guó)家卻將之列為共享稅(如德國(guó)、美國(guó)、奧地利)。

(2)所得稅。目前絕大多數(shù)國(guó)家把個(gè)人所得稅納入地方稅體系中,美國(guó)、德國(guó)更是將其作為地方政府的主要稅收收入來(lái)源,居民稅是日本兩級(jí)地方政府和韓國(guó)市郡級(jí)的重要稅種。企業(yè)所得稅也已經(jīng)成為眾多國(guó)家(如美國(guó)、加拿大、德國(guó)、西班牙、日本、韓國(guó))地方政府的重要收入保障。

(3)流轉(zhuǎn)稅。流轉(zhuǎn)稅包含增值稅、消費(fèi)稅、銷售稅等，一般被劃為中央稅,但部分國(guó)家(如美國(guó)、德國(guó)、印度)將其劃為共享稅或地方稅。日本、韓國(guó)將一般消費(fèi)稅劃歸中央,將特別消費(fèi)稅劃歸地方。

(4)資源稅與其他稅。資源稅、特定目的稅、行為稅等主要由各國(guó)根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況和政策目標(biāo)選擇性地進(jìn)行征收,如美國(guó)、日本等國(guó)的土地稅,印度的廣告稅,法國(guó)的娛樂(lè)稅,德國(guó)的照明燈稅,澳大利亞的賭博稅等。

2.主體稅種確立層面?？v觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn),目前主體稅種的確立主要?jiǎng)澐譃閮深悾阂活愂秦?cái)產(chǎn)稅；一類是所得稅。其中財(cái)產(chǎn)稅由于稅基穩(wěn)定,稅源寬廣,符合受益原則,一直是眾多國(guó)家的地方政府所青睞的主體稅種。例如，美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅收入約占州以下地方政府稅收收入的75%,日本的財(cái)產(chǎn)稅收入約占市町村稅收收入的 37%,法國(guó)的建筑稅、住宅稅分別占地方稅收收入的44%和26%。

近年來(lái),將所得稅作為地方稅主體稅種逐漸成為一種新的趨勢(shì)。歐盟已有15個(gè)國(guó)家把所得稅納入地方稅的主體稅種；美國(guó)的個(gè)人所得稅收入占州政府稅收收入的三分之一以上；德國(guó)的個(gè)人所得稅收入占地方政府稅收收入的一半左右；日本的事業(yè)稅占據(jù)了都道府縣稅收收入的40%,而市町村稅收收入的一半以上則源自居民稅。

3.部分國(guó)家主體稅種一覽。世界通行的主體稅種構(gòu)建模式以美國(guó)、德國(guó)和日本三個(gè)國(guó)家為代表,分別如圖1、2、3所示。

圖1 美國(guó)主體稅種框架:以共享稅為主的模式

圖2 德國(guó)主體稅種框架:中央+地方的共享模式

圖3 日本主體稅種框架:中央+地方的模式

(二)地方稅主體稅種構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中不難發(fā)現(xiàn),在構(gòu)建地方稅的主體稅種時(shí),各國(guó)都考慮了主輔稅種的多層級(jí)綜合模式,其中主體稅種穩(wěn)定稅源,輔助稅種有益補(bǔ)充,以便在進(jìn)一步拓寬地方收入的同時(shí),最大程度地調(diào)動(dòng)地方政府積極性。而主體稅種中稅源廣、稅基穩(wěn)、符合受益匹配性、便于征收管理的財(cái)產(chǎn)稅成為大部分國(guó)家的首選。從治理角度來(lái)講,選擇財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種符合激勵(lì)相容原則,能夠有效調(diào)動(dòng)地方政府的主觀能動(dòng)性和工作積極性,從而充分發(fā)揮稅收的地方治理效用。此外,在稅權(quán)相對(duì)集中的國(guó)家,由于所得稅的流動(dòng)性能夠得到一定的控制,因此也可以考慮將其作為地方稅的主體稅種,如日本即實(shí)行所得稅與財(cái)產(chǎn)稅并存的雙主體稅種模式。當(dāng)前我國(guó)以共享稅為主,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的地方分成收入一直是地方稅收收入的重要組成部分,因此需要參考國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及稅收征管能力,以調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府積極性為原則,科學(xué)地劃分確定中央與地方的分享比例。

三、我國(guó)地方稅主體稅種的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)我國(guó)地方稅主體稅種的運(yùn)行情況

從稅種構(gòu)成來(lái)看,我國(guó)目前已經(jīng)初步形成了以共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系,總體上可以劃分為共享稅與專享稅兩大類,具體的基本架構(gòu)如表1所示。2019年，共享稅部分合計(jì)入庫(kù)地方稅收80 484億元,占地方稅收總額的79.63%,為地方稅體系的絕對(duì)主體;專享稅部分合計(jì)入庫(kù)地方稅收20 593億元,占地方稅收總額的20.37%,是地方稅體系的重要補(bǔ)充。

表1 我國(guó)地方稅體系基本架構(gòu)

自1994年財(cái)稅體制改革后,課稅對(duì)象不集中、征收管理難度較大的稅種大多劃歸地方,地方政府的自主財(cái)力有限。實(shí)行“營(yíng)改增”后,因地方主體稅種缺失而導(dǎo)致的地方稅收收入減少等問(wèn)題更是亟待解決。在地方財(cái)政的稅收收入中,增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅和契稅占據(jù)主要比重,其他小稅種所占比重相對(duì)較輕,難以發(fā)揮地方稅收的治理效用。近3年我國(guó)地方財(cái)政稅收收入情況如表2所示。

表2(續(xù))

由表2可知,實(shí)行“營(yíng)改增”后的近3年來(lái),由于營(yíng)業(yè)稅的消失,流轉(zhuǎn)稅中的增值稅在地方財(cái)政稅收收入中占據(jù)了絕對(duì)地位,比重均超過(guò)40%,是最重要的收入來(lái)源之一;所得稅中的企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅在地方稅收收入中也有比較重要的地位,近3年來(lái)所占比重一直穩(wěn)定在20%以上;土地增值稅和契稅在地方稅收的收入結(jié)構(gòu)中也占據(jù)一席之位,能夠幫助地方政府獲取一定的財(cái)政保障；其他的地方稅小稅種則分布零散,收入有限。

(二)我國(guó)地方稅主體稅種存在的問(wèn)題

通過(guò)分析相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及實(shí)地走訪調(diào)研,筆者認(rèn)為目前我國(guó)地方稅主體稅種主要存在三方面問(wèn)題。

1.主體稅種缺位。實(shí)行“營(yíng)改增”之前,我國(guó)地方稅體系的主體稅種較為單一,營(yíng)業(yè)稅一直扮演著主要角色。實(shí)行“營(yíng)改增”給地方帶來(lái)的首要沖擊就是主體稅種的缺位。根據(jù)現(xiàn)行的稅權(quán)劃分與稅制結(jié)構(gòu),稅基流動(dòng)性較強(qiáng)的共享稅(增值稅與所得稅)為地方提供了主要的稅收收入,這與前文提及的主體稅種理論下主體稅種的確立標(biāo)準(zhǔn)不相符。主體稅種缺失產(chǎn)生的空白將導(dǎo)致地方政府失去較大比重的固定稅收收入,稅源與稅權(quán)的缺失會(huì)扭曲地方政府行為,轉(zhuǎn)而過(guò)度依賴轉(zhuǎn)移支付,不利于發(fā)揮稅收重要的地方治理作用。

2.稅種設(shè)置不科學(xué)。地方稅的征稅范圍較窄,在缺失主體稅種的前提下,其他輔助小稅種的征稅范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大,但資源稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等目前都只是針對(duì)一小部分對(duì)象開征,不能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)與治理效用。另外,計(jì)稅依據(jù)和稅率檔次設(shè)計(jì)不夠合理,如城鎮(zhèn)土地使用稅采取的從量計(jì)征方式造成了地方稅收收入與土地資源價(jià)格脫節(jié),稅率檔次過(guò)多則增加了納稅成本和稅制復(fù)雜程度,不利于稅收治理以及優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境。

3.稅權(quán)配置不合理。我國(guó)的稅種立法權(quán)集中于中央,地方政府只能在中央制定的稅收法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)制定本轄區(qū)的地方性稅收條例或規(guī)定,管理權(quán)限十分有限,這在一定程度上制約了地方政府因地制宜地采用稅種政策的積極性,也限制了其在開辟特色稅源方面的能動(dòng)性。此外,地方稅收在立法方面較為滯后,部分地方稅種以暫行條例而非正式法律條文的形式來(lái)明確,法律層級(jí)較低,導(dǎo)致其在納稅人認(rèn)同度和稅收法律保障效力等方面效果均不夠理想,增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管成本,更不符合稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

四、治理視角下我國(guó)地方稅主體稅種的構(gòu)建方案

(一)潛在備選稅種的可行性分析

1.增值稅。五五分成的增值稅只能作為暫時(shí)的過(guò)渡性地方主體稅種,較之于所得稅與財(cái)產(chǎn)稅,增值稅的稅基不夠穩(wěn)定,容易導(dǎo)致稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁而形成稅制扭曲的問(wèn)題,很可能會(huì)引發(fā)地方政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)行為,降低資源配置效率。

2.所得稅。從本質(zhì)上來(lái)講,具有極強(qiáng)的組織財(cái)政收入屬性的所得稅稅基流動(dòng)性強(qiáng),因此將所得稅作為地方稅主體稅種可能不太利于稅收征管,但稅權(quán)相對(duì)集中的國(guó)家可以考慮將其納入地方稅主體稅種的范疇,如日本的地方稅體系就實(shí)行了所得稅和財(cái)產(chǎn)稅雙主體稅種制。目前我國(guó)以共享稅為主,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的地方分成一直是各級(jí)地方政府的主要稅收收入,我國(guó)需要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行本地化改造,以充分發(fā)揮稅收治理效能為原則,科學(xué)設(shè)置分享比例,調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府積極性。

個(gè)人所得稅雖然同樣具有一定的稅基不穩(wěn)定性,然而其與所在地的公共服務(wù)和基建情況密切相關(guān)的特性使之具有很強(qiáng)的受益性,尤其是個(gè)人所得稅不會(huì)引致地方政府?dāng)_亂市場(chǎng)秩序的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng),反而能促使地方政府著力提升公共服務(wù)水平,持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件,吸引更多個(gè)人投資就業(yè),從而增加個(gè)人所得稅的稅收收入,形成良性循環(huán)。此外,綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制要求其在征管過(guò)程中收集個(gè)人的多項(xiàng)信息,地方政府如果能在具備信息優(yōu)勢(shì)的前提下同時(shí)獲得征收激勵(lì),則有助于稅收征管質(zhì)效的提升。因此可以考慮將個(gè)人所得稅納入地方稅體系并作為主體稅種之一進(jìn)行培育。

3.財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅是一種非常典型的受益稅,我國(guó)目前開征的財(cái)產(chǎn)稅主要包括房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅等。理論分析可知,課稅對(duì)象具備非流動(dòng)性的稅種是理想的地方財(cái)源,財(cái)產(chǎn)稅的稅基固定性和強(qiáng)地域性確保了財(cái)政收入的穩(wěn)定性。財(cái)產(chǎn)稅在財(cái)產(chǎn)的保有和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收,可以起到調(diào)節(jié)收入、平衡財(cái)富的作用。此外,財(cái)產(chǎn)稅課稅對(duì)象中的存量房地產(chǎn)能夠隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增值,具有適度的經(jīng)濟(jì)彈性和成長(zhǎng)潛力,符合地方稅主體稅種的確定原則,可以成為地方財(cái)政收入的有力保障。

4.資源稅。我國(guó)中西部地區(qū)擁有豐富的自然資源,故積極培育和完善資源稅具備現(xiàn)實(shí)可行性。在新疆、青海、山西和內(nèi)蒙古等資源大省,資源稅的稅收收入占總體稅收收入的比重超過(guò)5%,是地方稅體系中的重要稅種之一。資源稅的稅基難以轉(zhuǎn)移,不容易引發(fā)惡性稅收競(jìng)爭(zhēng),并且資源稅的收入穩(wěn)定可靠,較小受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響,彈性適度。另外,不同地區(qū)資源稟賦各不相同,地方政府更能了解本地實(shí)際情況,征管成本更低,地方政府在充分掌握本地資源儲(chǔ)備情況與利用程度的基礎(chǔ)上對(duì)資源征稅,符合受益原則與效率原則。

(二)治理視角下地方稅主體稅種構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)路徑

1.總體目標(biāo)?，F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài),構(gòu)建地方稅主體稅種不僅應(yīng)該符合財(cái)政分權(quán)理論、主體稅種理論等經(jīng)典理論對(duì)主體稅種的設(shè)計(jì)要求,而且需要充分融入治理目標(biāo),時(shí)刻秉承“以人民為中心”的治理理念,將居民偏好反映在政府效用函數(shù)中,從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局出發(fā)進(jìn)行把握,兼顧地方政府落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策與推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展目標(biāo)的公共管理職能,選取可以給予地方政府更多自主權(quán)的地方稅種作為主體稅種,從而激發(fā)地方政府的積極性,著力提升公共服務(wù)及治理水平。

2.具體方案?！盃I(yíng)改增”后的地方稅主體稅種設(shè)計(jì)應(yīng)摒棄以往營(yíng)業(yè)稅“一家獨(dú)大”的局面,嘗試構(gòu)建一個(gè)各稅種互為補(bǔ)充的多層級(jí)“疊加型”的地方稅主體稅種體系。以企業(yè)所得稅和銷售稅為省級(jí)主體稅種,以個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅為市級(jí)主體稅種,并逐步嘗試培育新的潛力稅種。

(1)在省級(jí)層面上,地方政府擁有的獨(dú)立課稅權(quán)與收入支配權(quán)可以將部分企業(yè)所得稅定性為地方主體稅種之一。堅(jiān)持完善企業(yè)所得稅,實(shí)行同源分征,分率分征,這樣既能提高征管效率,又有利于稅收公平。此外，嘗試在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅,并將其作為省級(jí)主體稅種之一,真正實(shí)現(xiàn)以消費(fèi)引導(dǎo)投資,為地方提供一項(xiàng)可靠穩(wěn)定的稅收收入來(lái)源。與此同時(shí),地方政府為了擴(kuò)充稅源、增加收入,勢(shì)必會(huì)努力改善消費(fèi)環(huán)境從而刺激內(nèi)需,這與新時(shí)代的治理理念高度貼合。

(2)在市級(jí)層面上,將個(gè)人所得稅與房產(chǎn)稅結(jié)合作為主體稅種?？v覽國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),發(fā)達(dá)國(guó)家基本上均實(shí)行以所得稅為地方稅的主體稅種,并且個(gè)人所得稅占據(jù)較大比重。我國(guó)實(shí)行戶籍管理制度,居民流動(dòng)度較為穩(wěn)定;個(gè)人收入具有隱蔽性和多元性,地方政府對(duì)本地區(qū)納稅人的收入情況更為了解,在一定程度上能夠提高稅源監(jiān)控效果與稅收征管效率。而房產(chǎn)稅作為最典型的受益稅之一,其稅源的豐富度取決于本地區(qū)存量房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值,市場(chǎng)價(jià)值又與地區(qū)醫(yī)療、教育、社保、住房等基本公共服務(wù)水平密切相關(guān)。顯然,房產(chǎn)稅和“以人民為中心”的現(xiàn)代治理理念不謀而合,有利于打造“收支相連的居民監(jiān)督、政府治理與社會(huì)和諧”的閉環(huán)治理體系,是未來(lái)有較大成長(zhǎng)空間且易于發(fā)揮地方稅治理屬性的地方稅種,應(yīng)逐步擴(kuò)大其計(jì)征范圍,根據(jù)房地產(chǎn)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值動(dòng)態(tài)計(jì)征,同時(shí)在統(tǒng)一幅度的稅率內(nèi),由地方確定本地區(qū)的具體適用稅率。此外，不斷完善財(cái)產(chǎn)登記制度和財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度,也有助于稅務(wù)部門準(zhǔn)確掌握財(cái)產(chǎn)存量狀況,從而更好地開展稅收征管工作。

(3)在省市級(jí)的輔助稅種層面上,嘗試試點(diǎn)開征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、物業(yè)稅等財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種,按照地區(qū)實(shí)際情況實(shí)行差別稅率課征,既能體現(xiàn)公平原則調(diào)節(jié)貧富差距,又可以擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅在地方稅中所占的比重,有效避免稅收流失。此外，嘗試擴(kuò)大資源稅的征稅范圍,不僅限于可再生與不可再生的自然資源尤其是礦產(chǎn)資源,非礦產(chǎn)資源如草地、灘涂、森林等也應(yīng)納入其中,并進(jìn)一步考慮增加文化資源、旅游資源等無(wú)形資源。嘗試從量與從價(jià)相結(jié)合的計(jì)征方式,市場(chǎng)價(jià)格變化不大的資源產(chǎn)品仍從量定額計(jì)征,市場(chǎng)價(jià)格變化幅度明顯的資源產(chǎn)品可按銷售收入從價(jià)定率計(jì)征。

綜上分析,嘗試構(gòu)建地方稅主體稅種方案框架，如圖4所示。

圖4 分層級(jí)的地方稅主體稅種構(gòu)建方案

(三)構(gòu)建地方稅主體稅種的相關(guān)配套舉措

1.加快地方稅法治建設(shè)。若無(wú)法確保財(cái)稅法定,地方稅體系便會(huì)缺乏穩(wěn)定性,地方政府只能更加依賴土地、公債和行政事業(yè)性收費(fèi)等非正式財(cái)政來(lái)源,這不僅影響地方政府的資金籌措與財(cái)政規(guī)范,而且有悖法治稅收的基本要求。因此，要持續(xù)推進(jìn)稅收基本法的制定,促進(jìn)稅收程序法和實(shí)體法的完善,同時(shí)以稅收基本法為準(zhǔn)繩,逐步提升地方稅相關(guān)法律法規(guī)的立法層級(jí)。

2.合理劃分中央與地方的事權(quán)和稅權(quán)?？梢試L試中央與地方兼顧型的稅收立法權(quán)模式,適當(dāng)下放部分管理權(quán)限,保障地方適度的稅收立法權(quán),如給予其稅率調(diào)整權(quán)、細(xì)則制定權(quán)、稅收優(yōu)惠權(quán)等,再如賦予其制定本地區(qū)特色地方稅諸如特定礦產(chǎn)稅、土特產(chǎn)品稅、文化資源稅的立法權(quán)、開征權(quán)與停征權(quán)等。

3.推進(jìn)“費(fèi)改稅”及規(guī)范非稅收入管理。治理理念下的地方稅建設(shè)要求之一即為清費(fèi)立稅,要緊抓推進(jìn)國(guó)家稅收治理體制和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的契機(jī),實(shí)現(xiàn)非稅收入效益最優(yōu)化及征收效率最大化。一方面要推進(jìn)非稅收入管理法制化,清理不合理收費(fèi)項(xiàng)目,清單化確需保留的項(xiàng)目;另一方面要加快非稅收入的立法進(jìn)程,從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)范與優(yōu)化非稅收入管理機(jī)制。