越南新PPP法內容解讀與影響分析

文/徐偉偉 編輯/王亞亞

越南近年政局穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展迅速，備受外資關注。據(jù)越南歷年統(tǒng)計年鑒，2005—2020年，越南吸引外資年均增速為25.89%，高出同期GDP年均增速13.86個百分點。截至2020年年末，越南累計吸引外資4825億美元，實際到位資金2315億美元：外資成為推動越南經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。PPP項目則是外商投資越南的重要領域。越南作為我國在東南亞的重要鄰國，是我國企業(yè)“走出去”的重要目的地?！?019年中國對外投資統(tǒng)計公報》顯示，2019年我國對越南直接投資流量達16.5億美元，位于我國對外直接投資國家和地區(qū)序列第9位、“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的第3位。

越南新PPP法（Law on Public-Private Partnerships，法律文件編號Law No.64/2020/QH14）于2021年1月1日起正式生效。這是越南自1992年開啟PPP（Public Private Partnerships，政府和社會資本合作）實踐以來，首次對公私合作伙伴關系進行全面詳盡的制度規(guī)范，并以國家立法的形式對其進行最高位階的法律確認（見附表），在推進PPP發(fā)展上具有里程碑意義。新PPP法全文共11章101條，從項目適用領域、投資模式、實施步驟、投資者選擇、投資者利益保護等多個方面，規(guī)范了PPP的項目流程和環(huán)節(jié)。

越南PPP領域相關立法過程

越南新PPP法的主要內容

越南新PPP法對公私合作伙伴關系進行了明確定義，即政府與私人投資者之間通過簽訂和執(zhí)行PPP協(xié)議而進行定期合作的一種投資形式，目的是引導私營部門通過參與PPP項目提供公共產(chǎn)品和服務，可以是基礎設施工程和系統(tǒng)的新建運營，也可以是對原有工程系統(tǒng)的升級改造及運營。

明確投資領域和投資形式

新PPP法允許PPP投資的行業(yè)領域包括：（1）交通；（2）電網(wǎng)、電廠（水力發(fā)電廠及《電力法》要求國家壟斷的項目除外）；（3）水資源利用、清潔水供應、排水和廢水處理、廢物處理；（4）醫(yī)療保健、教育培訓；（5）信息技術基礎設施。需注意的是，盡管電網(wǎng)項目此次列入PPP可投資領域，但過往實踐中越南政府從國家安全角度考慮，尚未向私人資本開放，未來是否會隨著新法實施而逐步放開值得關注。新PPP法規(guī)定，適用PPP的投資形式包括：BOT（Build Operate Transfer，建設-運營-移交）、BTO（Build Transfer Operate，建設-移交-運營）、BOO（Build Owning Operation，建設-擁有-運營）、O&M（Operation and Maintenance，運營和管理）、BTL（Build Transfer Lease,建設-移交-租賃）、BLT（Build-Lease-Transfer，建設-租賃-移交）以及以上類型的混合。此前適用的BT（Build Transfer，建設-移交）類型不再適用于新法。

規(guī)范投資審批權限

根據(jù)新PPP法，越南PPP項目投資審批權限分為四級，依次是：越南國會、政府總理、中央部委、省級政府。其中需報越南國會審批的項目主要包括：（1）財政投資超過10萬億越南盾（以2021年2月底越南盾的匯率，約折合4.34億美元，下同）的項目；（2）對環(huán)境有重大影響或重大潛在威脅的項目，如核電站建設項目，需占用大量森林、防護林、農(nóng)田的項目；（3）需要大量移民搬遷的項目。需報政府總理審批的項目主要包括：（1）使用外國援助貸款或優(yōu)惠貸款的項目；（2）機場、港口、航空港等特殊項目；（3）需要一定移民搬遷的項目。其余項目可在中央部委和省級政府職責權限內報相應機構審批。

明確投資者選擇方式

新PPP法規(guī)定了三種投資者選擇方式，分別是：公開招標、競爭性磋商和直接指定。其適用場景有所不同：公開招標適用于所有PPP項目，且對參與競標的投資者數(shù)量沒有限制；競爭性磋商要求符合條件的競標者不能超過三個，或項目需使用或轉讓列入高科技目錄的高新技術；直接指定適用的項目涉及國防、國家安全或國家機密，或項目需立即選擇一個替代者，以保障項目實施的連續(xù)性。需強調的是，若項目因涉及國防、國家安全或國家機密直接指定投資者時，事先應取得越南國防部、國安部和越南總理關于國防和國家安全方面的同意。此外，新法也給予了越南總理一項例外授權，即如果上述三種方式均不適用時，可以提請政府總理單獨審批。

投資者出資和最低總投資要求

新PPP法規(guī)定，投資者出資額至少為PPP項目總投資的15%；至于出資方式是股東完全以股本金形式注資還是可以包括股東貸款，出資額是融資關閉時股東一次性投入還是可與融資資金同比例投入，新法并未予以明確規(guī)定。需注意的是，新PPP法首次明確規(guī)定PPP合同簽署后實現(xiàn)融資關閉的時限通常為一年，即PPP合同簽署后一年內需實現(xiàn)融資關閉；若需延長，須報越南國會或總理審批，但最長不能超過18個月。對未能在規(guī)定時限內完成融資關閉的處置措施，會在項目招標文件中予以明確。此外，新PPP法還明確規(guī)定，項目公司可以通過發(fā)行債券進行融資，但對融資規(guī)模和資金用途進行了限定，即融資規(guī)模不能超過PPP合同規(guī)定的融資額，資金用途只能用于項目建設或再融資。針對不同項目領域，新PPP法規(guī)范了相應最低總投資要求，包括：（1）交通、電力、水資源利用、信息技術領域單個項目最低總投資為2000億越南盾（約折合869萬美元），如果項目所在地為欠發(fā)達區(qū)域，最低總投資可降低至1000億越南盾（約折合434萬美元）；（2）醫(yī)療保健、教育培訓領域單個項目最低總投資為1000億越南盾（約折合434萬美元）；（3）O&M運營管理類項目不受上述限制。

投資者持股和股份轉讓

新PPP法允許多家企業(yè)組成聯(lián)合體共同參與PPP項目投資，但對各投資者的持股比例做了限制，明確規(guī)定牽頭投資方持股比例不得少于30%，其他投資方持股比例不得少于15%。新法允許項目公司股份轉讓，不過要求在建設期內只能在原有投資者之間轉讓，且需滿足上述持股比例要求；在建設期后，可向第三方轉讓股份，且不受上述持股比例限制。在外資限制性規(guī)定方面，除了尚未對外資開放的投資領域之外，外資與越南境內企業(yè)在投資PPP項目時享受平等待遇，對外資參與PPP項目的持股比例也未提出相關限制性規(guī)定，理論上外資可100%控股PPP項目。但值得注意的是，新PPP法規(guī)定，政府100%控股的國有企業(yè)不得單獨參與PPP投資，必須與私營企業(yè)組成聯(lián)合體聯(lián)合競標。由于新法未明確界定政府100%控股是針對外資還是越方本地企業(yè)，因此外資100%控股的外方國有企業(yè)與越方100%控股的本地國有企業(yè)組成的聯(lián)合體參與PPP項目投資的準入資格，需待在實踐中進一步驗證。

投資激勵和保障

新PPP法規(guī)定，投資者參與PPP項目可按相關法律在稅收、用地等方面享受優(yōu)惠政策。如果所投項目在滿足PPP合同要求的前提下實現(xiàn)投資節(jié)約或提前完工，PPP合同約定的產(chǎn)品或服務價格可不做調整，意味著投資者可獲得這部分帶來的超額收益。在外匯兌換方面，新法繼續(xù)允許政府提供外匯擔保，即對越南國會或總理批準的PPP項目，如果投資者不能在越南市場自主換匯，越南政府承諾將對項目收入扣除項目支出后30%的部分給予外匯兌換保障。不過，在政府擔保方面，新法未提及越南政府對項目公司產(chǎn)品或服務有任何購買義務或政府保障。

項目收益分享和補償機制

新PPP法首次在政府和投資者之間就項目收益分享和補償機制進行了規(guī)定：當項目收益超過原定財務模型的125%時，超過部分由政府和投資者按50∶50的比例共享；當項目收益不足原定財務模型的75%時，不足部分由政府和投資者按50∶50的比例承擔。不過上述補償機制只適用于BOT、BTO、BOO三類投資項目，且收益不足是由政府相關法律法規(guī)或政策調整導致的。這意味著，如果項目收益不足是由項目建設運營、市場條件變化等商業(yè)原因造成的，則不在上述收益補償機制調整范圍之內；而國際上，對于收益不確定的高速公路、污水/垃圾處理等準公益類項目，通行的做法是政府方以提供保底通行量、保底處理量的方式給予投資者一定的收益保障。新法引入收益補償機制預計將部分緩釋投資者面臨的政策和商業(yè)風險，但能否帶動投資者積極進入越南交通市政領域，還有待后續(xù)觀察。

項目資產(chǎn)擔保和貸款行權益

新PPP法允許項目公司使用其項目資產(chǎn)、土地使用權、商業(yè)權益等向貸款行提供擔保，但擔保期限原則上不得超過PPP合同期限，且資產(chǎn)擔?；驒嘁孓D讓不得影響PPP合同的有效執(zhí)行和項目產(chǎn)品或服務的有效提供。按照越南現(xiàn)行相關法律，越南境內資產(chǎn)只能向境內銀行提供擔保，新PPP法并未突破此項限制。此外，新PPP法規(guī)定，貸款行權益可通過執(zhí)行融資協(xié)議、PPP協(xié)議等方式予以保障，但對目前普遍執(zhí)行的貸款行項目介入權并未做直接規(guī)定。實踐中，為防范因借款人違約造成的貸款損失，貸款行通常會與主要商務協(xié)議簽約方簽訂直接協(xié)議以確保貸款行的項目介入權。作為對擔保介入權的替代，根據(jù)新法，在相關違約事件發(fā)生、PPP合同有可能提前終止的情況下，貸款行有權與政府方協(xié)商以直接指定的方式選擇新的投資者，以維護貸款行權益。這種投資者選擇替代機制能否與擔保介入權產(chǎn)生同等效力、能否被國際融資行認可，也尚待觀察。

PPP合同修改和提前終止

新PPP法規(guī)定，PPP合同在如下情形下可以修改：發(fā)生不可抗力事件、政府政策調整或重大環(huán)境變化嚴重影響項目公司公共產(chǎn)品或服務的收益等；另外，在出現(xiàn)嚴重不可抗力事件、重大違約事件、項目公司破產(chǎn)、出于國防/國家安全需要等情形下，PPP合同允許提前終止。需注意的是，在終止賠償方面，只有在由于政府方嚴重違約或出于國防或國家安全導致的合同提前終止時，投資者才能獲得相應賠償；如果是由于投資方的責任出現(xiàn)合同提前終止，則投資者只能自行承擔相應損失或進行股份轉讓。

新政實施的影響與應對

越南新PPP法進一步明確了越南PPP項目投資領域和投資者選擇流程，放寬了私人投資的比例要求，并引入了收益共享與補償機制。這些新舉措將進一步吸引外資參與越南投資。不過，政府擔保的弱化、擔保介入權的替代等也會對PPP項目的可融資性帶來一定的不確定性，會在一定程度上影響外資進入越南的步伐和信心。投資者可利用此次新PPP法實施帶來的機遇，結合政策調整，積極做好投資風險管理。

一是加強對PPP模式發(fā)展的研究。PPP模式是國際通行的私營部門參與公共產(chǎn)品服務供給的重要方式，是提高公共服務效率的重要途徑。越南新PPP法制訂借鑒了國際經(jīng)驗，吸納引入了較多國際慣例，使得PPP項目風險和收益具有更強的可預期性。與此同時，伴隨越南市場化、法制化進程的提高，在PPP實施初期采用的許多政府優(yōu)惠條件也在逐漸退出，PPP投資越來越市場化、法制化和國際化。建議我國投資方在決策新的PPP投資項目時，要主動擯棄依靠越南政府擔保保障項目投資收益的過往經(jīng)驗，按照越南新PPP法確定的規(guī)則，充分研究項目本身的經(jīng)濟效益和潛在風險，通過加強行業(yè)調研、項目可行性分析、商務文件談判、融資結構設計等市場化手段，切實管控項目的投資風險，提高投資收益。

二是加強項目融資模式創(chuàng)新。PPP模式的典型特征是政府和私營部門合作以提高公共產(chǎn)品服務的質量和效率。其中，政府側重于政策制定，私營部門則側重于項目投資和執(zhí)行。由于政府或投資人較少對PPP項目直接提供融資擔保，PPP項目的融資模式普遍由主權貸款、公司融資轉變?yōu)橐揽宽椖孔陨砦磥硎找娴捻椖咳谫Y，融資復雜程度相應提高。建議我國投資方在投資決策之前，應充分考慮項目的經(jīng)濟可行性和融資可行性，在項目前期策劃時與包括銀行、保險在內的金融機構共同研討項目融資方案；同時，要加強融資模式創(chuàng)新，在符合監(jiān)管規(guī)定的前提下，結合PPP新法規(guī)、項目特點和投資人訴求，以融資模式的精準性提高投資決策的科學性。

三是加強第三方市場合作。當前，越南正進入對外開放發(fā)展的重要階段。隨著越南不斷深度融入?yún)^(qū)域和全球經(jīng)濟合作，其重要性和地區(qū)影響力不斷上升，以日、韓、歐盟為代表的國際資本也在加速布局越南市場。作為開放包容的國際合作模式，第三方市場合作有助于中國企業(yè)和各國企業(yè)優(yōu)勢互補，共同推動第三國產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施水平提升和民生改善，實現(xiàn)“1+1+1＞3”的效果。建議我國投資方在投資新PPP項目時，秉承共商共建共享原則，主動加強與第三方市場企業(yè)在越南的合作，把各國的裝備技術、資金優(yōu)勢、先進管理等多種優(yōu)勢結合起來，在全球產(chǎn)業(yè)鏈的相互聯(lián)動、同頻共振中，共同塑造全球大市場。