長江流域國土空間規(guī)劃改革的困境與出路

摘要：囿于傳統(tǒng)視角對(duì)流域治理定位的局限，長江流域在以往的治理過程中存在著尚未將水資源規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，國土空間管控形勢嚴(yán)峻，流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃銜接不足，流域產(chǎn)權(quán)制度仍未完全建立，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟須完善等問題。針對(duì)以上問題，從國土空間規(guī)劃視角出發(fā)，通過嚴(yán)格落實(shí)水生態(tài)保護(hù)紅線要求，構(gòu)筑長江流域用途管制體系，加強(qiáng)長江流域綜合規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，完善長江流域產(chǎn)權(quán)制度，建立流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，以發(fā)揮整體性合力，實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：長江流域;國土空間規(guī)劃;水流產(chǎn)權(quán);生態(tài)補(bǔ)償;流域治理

中圖分類號(hào)：TV882.2??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）03-0128-04

一、問題的提出

長江流域的治理關(guān)乎我國生態(tài)文明建設(shè)大局，已經(jīng)成為國土空間布局和落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題。國土空間規(guī)劃是在國土空間范圍內(nèi)進(jìn)行資源開發(fā)利用和環(huán)境修復(fù)的重要指南，是我國新時(shí)期提升流域空間治理能力的重要手段，是落實(shí)生態(tài)文明體制改革總體方案、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，習(xí)近平總書記更是將國土空間規(guī)劃提升到了治國理政的高度。在空間視域下，長江流域的法學(xué)意涵不僅包括以長江為主體的各水系及支流的“水系組合”，還包括了流域范圍內(nèi)與水要素相關(guān)的其他環(huán)境要素，其實(shí)質(zhì)是長江流域范圍內(nèi)“山水林田湖草”等多種要素共同聚合而成的空間整體。長江流域國土空間范圍內(nèi)所存在的復(fù)雜利益關(guān)系，為法律工具的適用提供了場所[1]，需要從空間規(guī)劃的戰(zhàn)略高度和規(guī)劃工具的法律約束性效果對(duì)長江流域的國土空間布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

2013年，“空間規(guī)劃”第一次在黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中適用，提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)管制邊界，落實(shí)用途管制”。其后，“空間規(guī)劃”這一理論便陸續(xù)出現(xiàn)在中央會(huì)議和政策文件之中①。2018年5月，自然資源部牽頭組織召開長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃研討會(huì)，對(duì)長江流域自然資源現(xiàn)狀及潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、三條控制線、流域土地開發(fā)利用情況及產(chǎn)業(yè)空間布局進(jìn)行了協(xié)調(diào)性分析，研討了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、航運(yùn)發(fā)展、水資源利用保護(hù)及岸線使用、農(nóng)業(yè)面源污染等國土空間治理問題。針對(duì)長江流域的特點(diǎn)，2019年12月23日，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提請(qǐng)審議的《中華人民共和國長江保護(hù)法（草案）》強(qiáng)化“一盤棋”理念，主張?jiān)陂L江流域統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃視域下統(tǒng)領(lǐng)水污染防治、水資源利用以及流域空間范圍內(nèi)的岸線使用和航運(yùn)發(fā)展等，發(fā)揮整體性合力。因此，在實(shí)現(xiàn)長江流域治理的法治化進(jìn)程中，長江流域國土空間規(guī)劃改革具有重大意義。

二、國土空間規(guī)劃對(duì)長江流域治理的突破

（一）新時(shí)代國土空間規(guī)劃的實(shí)踐背景及其理論價(jià)值

國土空間是各種自然資源依附的物質(zhì)載體，在國土空間邊界范圍內(nèi)進(jìn)行各類自然資源的開發(fā)建設(shè)、保護(hù)和管制符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，這種國土空間視域下的高水平治理迫切需要行政領(lǐng)域的規(guī)劃指導(dǎo)。中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議于2019年召開，審議并通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號(hào)）（以下簡稱《意見》），《意見》的出臺(tái)為國土空間規(guī)劃體系的建立提供了基本方向。國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”，但國土空間規(guī)劃并不是將以往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃進(jìn)行簡單融合的“多規(guī)合一”產(chǎn)物，而是“區(qū)域整體”的謀劃，是一項(xiàng)具體的制度改革措施，表現(xiàn)為規(guī)劃升級(jí)，以國土空間規(guī)劃取代傳統(tǒng)的碎片化土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃整合，這是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署。

國土空間規(guī)劃是在三類五級(jí)基礎(chǔ)上的空間系統(tǒng)規(guī)劃。三類指的是空間范圍內(nèi)宏觀的總體規(guī)劃，微觀視角下的詳細(xì)規(guī)劃以及具有特定規(guī)制對(duì)象的專項(xiàng)規(guī)劃。五級(jí)指的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)自上而下縱向的行政權(quán)力配置。三類五級(jí)的規(guī)劃體制不僅保證了上級(jí)國土空間規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)性和統(tǒng)一性，還有利于各級(jí)政府因地制宜編制本級(jí)國土空間規(guī)劃，通過給予下級(jí)政府自由裁量權(quán)的方式確保國土空間規(guī)劃適用的正當(dāng)。國土空間規(guī)劃通過行政權(quán)的配置設(shè)計(jì)，使得以往存在的弊端，如同一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃種類過多、規(guī)劃內(nèi)容重疊、周期過長、地方規(guī)劃朝令夕改等問題得到了有效解決。

（二）長江流域治理中國土空間規(guī)劃的必要性

政府作為治理主體，其治理的行政行為是有邊界的，但是流域有其自身的流動(dòng)性特征，流域治理的邊界是具有延展性的，只有將政府的行政行為和流域治理中存在的問題實(shí)現(xiàn)空間上的對(duì)應(yīng)，才能為長江流域治理的有效性提供基礎(chǔ)性條件[2]。國土空間范圍內(nèi)的自然資源具有公益性特征，政府作為國家這一自然資源所有權(quán)人的代表，應(yīng)該承擔(dān)管制義務(wù)[3][4]，政府作為公共部門享有國家賦予的規(guī)劃權(quán)，需要對(duì)國土空間范圍內(nèi)的資源活動(dòng)進(jìn)行宏觀規(guī)劃調(diào)控[5]，這屬于公權(quán)力范疇。其本質(zhì)是政府主導(dǎo)空間范圍內(nèi)的資源配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有限的國土空間資源有序合理利用。由于當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制剛剛起步，規(guī)劃的編制內(nèi)容、方法及有關(guān)的法律法規(guī)尚未明確，需要選擇一定區(qū)域先行開展國土空間規(guī)劃。2014年12月，習(xí)近平總書記做出重要批示，強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶是我國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線。2018年5月8日，為落實(shí)習(xí)近平總書記的要求，自然資源部牽頭編制了《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃（2018—2035年）》，這是“多規(guī)合一”后我國第一個(gè)具有先導(dǎo)性的宏觀性國土空間規(guī)劃。通過將長江流域作為一個(gè)整體空間開展國土空間規(guī)劃，有利于統(tǒng)籌空間開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)全流域全要素國土空間統(tǒng)一用途管制，從而提升長江流域的治理水平。

首先，國土空間規(guī)劃是推進(jìn)長江流域國土空間開發(fā)和管制集約高效的重要戰(zhàn)略手段[6]。長江流域內(nèi)各自然要素相互關(guān)聯(lián)極為密切，上中下游之間密不可分，通過編制實(shí)施長江流域國土空間規(guī)劃，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在更加突出的位置，在宏觀層面上統(tǒng)籌考慮長江流域的資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展等涉及國土開發(fā)的全局性問題，對(duì)長江流域綜合治理尤為重要。

其次，以國土整治為抓手，推進(jìn)國土空間范圍內(nèi)長江流域的綜合治理，是貫徹“山水林田湖草”生命共同體理念的突破口，有利于引領(lǐng)全國生態(tài)文明建設(shè)。長江流域治理以生態(tài)修復(fù)為目標(biāo)，充分運(yùn)用國土空間綜合整治，提升自然資源質(zhì)量、修復(fù)受損自然生態(tài)系統(tǒng)、優(yōu)化國土空間格局、提升國土空間服務(wù)，有利于構(gòu)建長江流域的綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，統(tǒng)籌優(yōu)化長江岸線生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。

最后，國土空間規(guī)劃有利于完善長江流域綜合治理機(jī)制。我國到2012年底相繼編制完成了7大流域綜合規(guī)劃[7]，規(guī)劃內(nèi)容更加重視人水和諧，以促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。長江流域在生態(tài)資源配置中的外部性特征明顯，但綜合規(guī)劃仍然沒有完全考慮到國土空間范圍導(dǎo)致流域問題的多種要素，尤其是缺失市場要素的合理運(yùn)用。從國土空間規(guī)劃視閾下將長江流域內(nèi)的各種自然資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并行建立流域水權(quán)制度和空間視角下不同行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將流域生態(tài)資源的公共物品屬性轉(zhuǎn)化為公共權(quán)利義務(wù)，通過國土空間規(guī)劃完善長江流域的綜合治理機(jī)制。

三、長江流域國土空間規(guī)劃存在的問題

（一）尚未將水資源規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃離不開水資源開發(fā)利用與保護(hù)的規(guī)劃，從“山水林田湖草”中的要素來說，每一個(gè)都與水資源有關(guān)。我國雖然已經(jīng)從宏觀約束的角度出發(fā)形成了一系列以國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃，但仍缺乏根據(jù)水資源的流動(dòng)性特征出臺(tái)的適應(yīng)性政策。例如，處于流域下游的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)雖然已經(jīng)劃定了控制線，但只是空間位置的約束，并不足以約束水資源的流動(dòng)。上游對(duì)水資源的開發(fā)利用可能截?cái)嘧匀槐Ｗo(hù)區(qū)的生態(tài)流量，導(dǎo)致地理空間上的控制線形同虛設(shè)。“一張圖”不應(yīng)僅僅是地理空間的劃分，也需要有水資源這種流動(dòng)性資源的劃分?！岸嘁?guī)合一”的最高境界應(yīng)當(dāng)能夠把水資源規(guī)劃也放到“一張圖”上面?！秶临Y源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)技術(shù)要求（試行）》（2016）只有“土地部分”和“地質(zhì)部分”，缺少“水資源部分”?！渡鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定指南》（2017）只有地理位置的紅線，沒有生態(tài)需水量的紅線。這些都說明，現(xiàn)有的“一張圖”工程尚未做好納入“水資源規(guī)劃”的準(zhǔn)備，國土空間立足于自然資源的空間載體，無論如何都應(yīng)當(dāng)做好水資源規(guī)劃。

（二）長江流域國土空間管控形勢嚴(yán)峻

總體而言，長江流域國土空間管控形勢嚴(yán)峻，在長期開發(fā)利用中形成的問題較多：一是污染問題種類復(fù)雜，水污染物排放量大，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響大。二是生態(tài)功能退化，生態(tài)修復(fù)困難。三是流域沿線仍存在嚴(yán)重污染流域的高污染產(chǎn)業(yè)，加之不可抗力導(dǎo)致的自然災(zāi)害，使得長江流域水污染治理阻力大。四是長江流域上游仍布局很多高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)布局的弊端使得上游污染嚴(yán)重，缺乏空間性的集約利用。五是長江流域的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活需求存在矛盾，迫切需要政府公共部門的調(diào)節(jié)解決機(jī)制。長江流域國土空間管控的相關(guān)制度與生態(tài)文明建設(shè)的要求還有差距，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，突出“用途管制”對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)的重要作用，統(tǒng)籌國土空間資源的合理利用和環(huán)境治理，不斷修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境。因此，要不斷強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性和有效性[8]，配套行之有效的用途管制措施，維護(hù)依法治國的政府空間治理秩序，提升國土空間規(guī)劃的治理水平。

（三）長江流域規(guī)劃碎片化問題

統(tǒng)觀我國目前現(xiàn)有的法律法規(guī)和有關(guān)政策，有關(guān)長江流域水資源利用和水土保持等的專項(xiàng)規(guī)劃眾多，但仍不足以應(yīng)付流域空間范圍內(nèi)多因素造成的治理問題。近年來，為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為單元的區(qū)域規(guī)劃，如主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等已經(jīng)編制，從不同的角度對(duì)長江流域治理體系發(fā)揮了重要的影響，對(duì)長江流域國土空間規(guī)劃的適用奠定了基礎(chǔ)。但這種“多規(guī)并存”的現(xiàn)象并沒有有效地治理長江流域，而且導(dǎo)致“多規(guī)沖突”，更深層次上是權(quán)力部門的“權(quán)力博弈”，必須通過國土空間規(guī)劃重構(gòu)垂直層面的權(quán)力關(guān)系和水平層面的政府與市場關(guān)系。另外，長江流域目前是要素式的碎片化規(guī)劃，而國土空間規(guī)劃的對(duì)象是“空間整體”，因此，長江流域國土空間規(guī)劃應(yīng)升級(jí)為空間的綜合規(guī)制對(duì)象。

（四）空間規(guī)劃制度與他項(xiàng)制度的銜接問題

理論上，治理強(qiáng)調(diào)政府主體與市場主體之間的配合，由政府主體提供相應(yīng)的公共服務(wù)，去實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的治理任務(wù)[9]。與第一代環(huán)境法時(shí)期政府高權(quán)行政下的“命令—控制”管理模式相比，流域的治理應(yīng)當(dāng)更科學(xué)和文明的以市場機(jī)制為核心機(jī)制[10]，必須將規(guī)劃這種行政性行為與市場手段兩種路徑緊密結(jié)合。

首先，國土空間規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)管離不開完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，只有明確了有關(guān)自然資源的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)客體、產(chǎn)權(quán)權(quán)能和產(chǎn)權(quán)邊界等具體內(nèi)容，才能充分利用市場機(jī)制的有力作用，達(dá)到流域空間長效治理的作用，有效解決環(huán)境治理的外部性問題。2016年，水利部、國土資源部印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》，將水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)化，明確了水資源使用的所有權(quán)人以及產(chǎn)權(quán)所賦予的權(quán)能，初步為流域產(chǎn)權(quán)制度的建立提供了方案。但流域空間所涵蓋的資源種類豐富，水域確權(quán)劃界工作存在與國土范圍內(nèi)的其他自然資源的協(xié)調(diào)問題，因此，除水資源之外其他資源產(chǎn)權(quán)化制度的設(shè)立也是必不可少的?？梢?，流域產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善還面臨很大問題。

其次，正義是指人類社會(huì)普遍認(rèn)可的，具有公正性、合理性的價(jià)值觀[11]。“公平正義”的本意是要求各方權(quán)利平等，資源分配合理，反映在國土空間利用層面上就是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)用完善。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為解決不同主體水資源利用和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益平衡的重要手段，對(duì)于協(xié)調(diào)流域治理中的各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域治理的目標(biāo)具有重要作用。2016年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中已經(jīng)提出要全面開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，但在實(shí)踐中仍然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理和補(bǔ)償范圍不確定的問題。另外，面對(duì)空間視域下更大范圍的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)調(diào)和長效運(yùn)用，目前的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍不能滿足需求，亟須對(duì)空間范圍內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償各因素進(jìn)行博弈分析，構(gòu)建一種空間視域下的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

四、長江流域國土空間規(guī)劃的完善

（一）嚴(yán)格水生態(tài)保護(hù)紅線要求

從國土空間規(guī)劃視角下進(jìn)行長江流域治理是長效治理長江流域生態(tài)環(huán)境問題的重要途徑。長江流域空間單元中最復(fù)雜和重要的元素就是水，水資源的利用和水生態(tài)環(huán)境的狀況與長江流域整個(gè)空間領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境狀況息息相關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)劃定并嚴(yán)格的遵守生態(tài)保護(hù)紅線必不可少。

首先，要從空間視域角度出發(fā)，明確劃定長江流域作為一個(gè)生態(tài)空間的生態(tài)保護(hù)紅線。其次，要確保將長江流域空間范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)功能區(qū)、敏感區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格按照統(tǒng)一的長江流域國土空間規(guī)劃進(jìn)行保護(hù);嚴(yán)格禁止在水生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)進(jìn)行不合理的開發(fā)利用活動(dòng)，更不能改變其規(guī)定的用途，保證整個(gè)空間范圍內(nèi)長江流域生態(tài)環(huán)境的底線不被侵犯。最后，水生態(tài)保護(hù)紅線離不開相應(yīng)的政策法規(guī)，要制定水生態(tài)保護(hù)紅線管控的相關(guān)辦法，在長江流域國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施程中，嚴(yán)格落實(shí)水生態(tài)保護(hù)紅線管控要求。

（二）構(gòu)筑長江流域用途管制體系

《憲法》第九條明確規(guī)定，國家對(duì)自然資源享有所有權(quán)，環(huán)境義務(wù)論亦要求國家承擔(dān)環(huán)境治理和監(jiān)管責(zé)任，但是國家作為虛擬的監(jiān)管人，只能由法律賦予自然資源部這一系統(tǒng)治理的職責(zé)，通過國土空間規(guī)劃落實(shí)國土空間用途管制，以空間規(guī)劃來落實(shí)國家的頂層國土空間布局，通過用地指標(biāo)分配、資源空間分配等規(guī)劃改革倒逼發(fā)展方式向綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，以達(dá)到生態(tài)保護(hù)的修復(fù)目的?！吧剿痔锖荨弊鳛殚L江流域國土空間內(nèi)共涵的自然資源，必須統(tǒng)籌考慮，只有構(gòu)建以空間為單元的流域用途管制體系，才能從源頭預(yù)防生態(tài)破壞和環(huán)境污染。具體而言，上游地區(qū)要合理利用水資源，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格限制高污染和高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，中游適度利用，下游重點(diǎn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，確保流域沿岸生態(tài)空間使用合理。要在行政區(qū)域管理的基礎(chǔ)上擴(kuò)寬整合為空間單元的管控，以河長制為抓手，對(duì)流域內(nèi)“山水林田湖草”統(tǒng)一管控，從而構(gòu)筑完善的長江流域用途管制體系。

（三）整合長江流域規(guī)劃體系

流域治理是一個(gè)涉及多種自然資源要素的復(fù)雜問題，僅僅依靠某一方面的規(guī)劃無法從根本上解決長江流域的生態(tài)環(huán)境問題，因此，要整合涉及多種自然資源要素的空間規(guī)劃。當(dāng)然，長江流域國土空間規(guī)劃離不開長江流域內(nèi)現(xiàn)有的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，但是國土空間規(guī)劃不是簡單的“多規(guī)合一”，要更加注重規(guī)劃的全面協(xié)調(diào)，必須以流域空間為單元，將流域內(nèi)各行政區(qū)域的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃內(nèi)化于國土空間規(guī)劃，增強(qiáng)整體性的國土空間規(guī)劃的有效性，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)等工作。在空間規(guī)劃中，通過明確生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)區(qū)的不同劃分，嚴(yán)格控制三條控制線即生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田，達(dá)到生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生共贏”的要求。通過整合長江流域規(guī)劃體系，有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，能有效地解決“多規(guī)沖突”的矛盾，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃體系的整合，使得縱向的政府事權(quán)劃分得到重構(gòu)。

（四）完善長江流域產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

為達(dá)到長江流域空間規(guī)劃制度與他項(xiàng)制度的有效銜接，有必要在國土空間規(guī)劃中完善流域產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

首先，流域產(chǎn)權(quán)制度是建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要前提，對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境治理具有重要作用。根據(jù)2030年水資源總量管理制度的要求，基于流域本身具有的空間性特征，通過明晰空間內(nèi)流域資源產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能，建立長江流域水資源總量指標(biāo)交易制度，并輔以必要的監(jiān)管措施，是流域產(chǎn)權(quán)制度法治化的必然要求。另外，必須設(shè)立除水資源之外的流域空間范圍內(nèi)的其他資源的產(chǎn)權(quán)化制度;實(shí)現(xiàn)流域產(chǎn)權(quán)主體多元化，放寬對(duì)流域產(chǎn)權(quán)使用主體的限制;給與流域產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的處分權(quán)能，在產(chǎn)權(quán)交易中提高效率，實(shí)現(xiàn)流域的平衡發(fā)展;完善流域產(chǎn)權(quán)制度相應(yīng)的監(jiān)管體制，設(shè)立對(duì)產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)督管理的委員會(huì)，同時(shí)建立來自政府和社會(huì)的多元化監(jiān)督機(jī)制，從各方面完善長江流域產(chǎn)權(quán)制度。

其次，流域治理法律機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)要注重在相關(guān)主體間采用流域政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌绞?，以抑制流域治理中?fù)外部性問題的發(fā)生[12]。從長江流域的空間范圍看，上中下游本身就是一個(gè)有機(jī)整體，無論在水資源的數(shù)量上還是質(zhì)量上都是息息相關(guān)的，因此必須整合考慮，引入流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。長江流域生態(tài)補(bǔ)償屬于國家尺度上大江大河流域的生態(tài)補(bǔ)償，其機(jī)制設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，國土空間規(guī)劃中涉及的長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確空間范圍內(nèi)獲益區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任和分類統(tǒng)一的補(bǔ)償依據(jù)。同時(shí)，長江流域空間范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，因此，還應(yīng)當(dāng)在長江干流和各支流因地制宜的形成不同的生態(tài)補(bǔ)償模式和標(biāo)準(zhǔn)。通過“一盤棋”的長江流域國土空間規(guī)劃，對(duì)整個(gè)流域生態(tài)空間進(jìn)行合理規(guī)劃，使各個(gè)地方為了長江流域整體規(guī)劃的實(shí)施，履行政府之間的補(bǔ)償或者政府與個(gè)體之間的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各段的公平和正義。

注 釋：

①這些會(huì)議和文件包括《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》、2015年中央城市工作會(huì)議、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》等。

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作者簡介：楊曉婷（1996—），女，漢族，山西平遙人，單位為遼寧大學(xué)，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。

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