美國全面金融制裁的新特點及中國應對策略

李之光

摘 要：伴隨經濟全球化和現代化進程持續(xù)加快，美國已然成為全球發(fā)起金融制裁最嚴厲的國家，且金融制裁頻率和范圍不斷擴增、手段日益創(chuàng)新、處罰力度不斷加深。隨著中美貿易摩擦日漸升級，美國將中國作為重點金融制裁對象，并采取加征關稅、簽署法令、財政制裁等手段，試圖遏制中國發(fā)展。此背景下，中國對外經濟貿易受到極大沖擊?；诖?，中國應推進RECP落地實施，構建對外貿易市場新格局;健全落實阻斷立法，增強反制實效;依托“雙循環(huán)”構建契機，優(yōu)化企業(yè)資產配置;深化央行數字貨幣應用，降低美元依賴性。

關鍵詞：金融制裁;財政制裁;美元清算系統(tǒng);數字貨幣

作為一種高強度經濟制裁，金融制裁是國家或國際經濟組織根據相關法律條款，為阻隔他國、企業(yè)組織或個人金融交易和資金流動所實施的一種懲罰方式。在全球經濟體中，美國是金融制裁執(zhí)法最嚴苛、發(fā)起頻率最高的國家。金融體系全球化背景下，中國經濟保持高速發(fā)展，引發(fā)美國當局關注并逐漸成為美國金融制裁的主要對象。2021年3月17日，美國國務院發(fā)布聲明，將進一步對中方14名官員實施金融制裁，試圖以此干涉中國內政，阻礙中國穩(wěn)定發(fā)展。由此，深入分析美國金融制裁的新特點與對華主要制裁手段，并提出相應策略，對維護中國國家主權與利益、推動中國經濟發(fā)展具有重要意義。

一、美國全面金融制裁的新特點

（一）制裁頻率與范圍擴增

近幾年，美國為維護其霸權地位，不斷對別國個人與實體進行金融制裁，其制裁頻率與范圍不斷擴增。第一，制裁頻率提高。特朗普執(zhí)政期間頻繁對外實施金融制裁，制裁頻次屢創(chuàng)新高。北京商報數據顯示，從2018年開始，美國實施金融制裁的頻率持續(xù)走高。2018-2020，美國財政部實施的金融制裁頻率分別為81次、82次和84次，被制裁的個人與實體數量累計達3558個，三年間金融制裁頻率創(chuàng)歷史新高。第二，制裁范圍擴大。美國針對威脅其霸權地位、侵犯人權等國家及國際組織增設新制裁名目。如2020年12月28日，美國財政部因中國科學儀器材料有限公司、大疆等60個中國企業(yè)“侵犯維吾爾族人權”，將其列入制裁名單。據騰訊網報道，美國金融制裁范圍逐步擴大到21個國家和地區(qū)，制裁項目與清單分別增加至33個和6個，涉及個人與實體達8000余個。如伊朗伊斯蘭最高領導及其辦公室、委內瑞拉國家石油等大型國有企業(yè)、政治要官和金融機構均被納入美國金融制裁清單。

（二）制裁手段日益增多

傳統(tǒng)金融制裁包括停止援助、限制貿易以及凍結資產等方式。近年來，美國不斷增添新制裁手段，使其對外打擊更加精準，力度和威脅性大幅提高。其一，美國大范圍進行行業(yè)制裁。行業(yè)制裁是一種定向金融制裁，可極速將一國政府資金來源切斷，影響經濟正常運轉。2021年1月5日，美國財政部對伊朗鋼鐵行業(yè)實施新制裁，并將伊朗十個以上有關鋼鐵行業(yè)實體和一名個人納入制裁名單。2021年1月14日，美國國防部將小米、芯片制造商高云公司、半導體加工機器制造商中微公司等10家中國高科技公司列入制裁清單，試圖以行業(yè)制裁形式遏制中國高技術產業(yè)發(fā)展。其二，嚴格限制被制裁國個人或企業(yè)進入美國市場，并要求美國國內金融機構停止對其金融領域服務，以此阻斷被制裁國美元融通渠道。在極端狀態(tài)下，美國還會對獨立于美國管轄之外的國際金融機構提出要求，禁止向被制裁企業(yè)提供服務。例如，2019年8月，美國要求世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融組織停止對俄羅斯提供任何貸款、技術等經濟援助，使俄羅斯國際支付及美元融資通道被封鎖。

（三）制裁力度加大

美國對外實施金融制裁主要由OFAC（海外資產控制辦公室）執(zhí)行，輔以國務院、司法部、財政部、中央情報局等部門深度配合執(zhí)行。一旦個人或實體違反其制裁政策，往往會涉嫌違反美國反恐怖融資、反洗錢等監(jiān)管法規(guī)，受到司法部指控與刑事調查以及美聯儲、貨幣監(jiān)理署等部門的處罰。在較為完善的金融制裁框架下，美國金融制裁處罰力度不斷加大。2019年8月，美國金融犯罪執(zhí)法網絡部門成立全球調查司，專門進行恐怖主義融資與金融犯罪調查，以提高金融制裁調查力度。據騰訊網數據顯示，2020年，美國財政部實施金融制裁的處罰金額由2019年13億美元增至13.5億美元，創(chuàng)歷史新高。隨著美國金融制裁力度進一步加大，金融機構與企業(yè)之間的正常業(yè)務往來，也有很大可能被牽扯到金融制裁中。例如中興遭遇巨額處罰事件，中國油運企業(yè)遭到制裁被列入SDN名單，以及華為公司某高官遭遇刑事指控，均可以看出美國在不斷增強其金融制裁力度。此外，一旦個人被認定教唆、幫助或故意違反美國制裁政策，最高監(jiān)禁處罰期限延長至20年。

（四）重點制裁對象為中國

當前，美國將中國列為重點制裁對象，試圖以金融制裁為手段遏制中國經濟發(fā)展。一方面，美國屢次針對中國大型企業(yè)開展金融制裁。近些年，美國頻繁要求中國數家金融機構提供客戶信息，并針對許多金融機構實施監(jiān)管處罰甚至將其納入制裁名單。這些金融機構除需面臨美國監(jiān)管機構調查詢問之外，還需投入大批人才、物力成本進行大幅整改與定期匯報。與此同時，中興、華為、大連中遠海運油運等中方金融機構和企業(yè)屢因國際金融業(yè)務往來遭處罰和制裁。據中倫資訊數據，截至2021年1月，共有267個中國大陸企業(yè)實體被OFAC納入“被特別指定國民和被禁阻者名單”。另一方面，美國試圖通過金融制裁手段干涉中國內政。例如，美國簽訂涉疆法律，對新疆官員進行金融制裁并限制對新疆的技術出口;簽訂涉港法律，對美國單方面認定的所謂“損害香港民主自由的實體或人員”進行金融制裁，具體包括禁止美國向被制裁者投資、購買債務工具等措施?？梢园l(fā)現，美國已經將中國列為重點金融制裁對象，且其金融制裁手段愈發(fā)政治化、單邊化。

二、美國對華全面金融制裁的主要手段

（一）簽署對華制裁法案法令

簽署相關法案法令是美國對華實施金融制裁的重要手段。第一，美國國內法為相關機構提供對華金融制裁的法律依據。早在20世紀，美國就已頒布《全國緊急狀態(tài)法》《國際緊急經濟權力法》《與敵對國家貿易法》以及《國防授權法》等法律。上述法律不僅明確規(guī)定美國可在緊急狀態(tài)下對外實施金融制裁，還對金融制裁中凍結條款與禁止條款的適用作出規(guī)定。并且，在奧巴馬執(zhí)政時期，美國簽訂了包含兩個涉華條款的國防授權法案。第二，簽署專門針對中國的法規(guī)政策。2020年6月，美國政府針對中國特殊少數民族問題簽訂《2020維吾爾人權政策法案》;同年7月，特朗普簽署《香港自治法案》和《香港正?；?，取消美國對香港特殊待遇。同年8月，特朗普再簽“凈網行動”法令，旨在限制TikTok和微信在美國市場的交易，并要求TikTok母公司將在美資產抽離。2021年1月5日，特朗普簽訂“應對中國公司開發(fā)或控制的應用程序和軟件構成的威脅”行政令，以限制支付寶等8家中國企業(yè)進行涉美貿易。為進一步強化對華金融制裁，美國不斷更新針對中國的各項法令。據騰訊網報道，2021年3月17日，美國在更新《香港自治法》之后，將24名中國官員納入其金融制裁名單，企圖以此干涉香港選舉制度的完善，負面影響極其惡劣。

（二）對華加征關稅并提高稅率

近些年，中國經濟高速發(fā)展，與美國貿易往來日益密切。中商情報網數據顯示，截至2020年，中美雙邊貿易規(guī)模增長至6354.7億美元，整體呈波動式上漲趨勢（圖1）。但隨著美國制造業(yè)衰落、國內貧富差距加大、國內矛盾不斷升級，美國將主要責任歸咎于中國。因此，特朗普政府拉開對華金融制裁序幕，宣布對華提高關稅、對美減稅，以提高中國企業(yè)對美出口成本，同時降低美企生產成本，實現制造業(yè)回流美國。2018-2020，美國陸續(xù)對華加征關稅，加稅范圍基本涵蓋了中國對美出口的所有商品種類。并且，2019年美國貿易辦公室宣布對華約2000億商品清單關稅由10%提至25%。雖然部分加征關稅商品在2020年被排除在清單之外，但是仍有部分商品處于加征關稅的清單中。且在2021年美國新總統(tǒng)拜登上臺之后，美方仍保持特朗普時期對華關稅政策。這意味著美國將繼續(xù)以加征關稅手段對華實施金融制裁。

（三）對中國企業(yè)實施財政制裁

在美國金融制裁中，財政制裁是重要手段之一。美國主要采取兩種財政制裁方式，一是禁止向被制裁國企業(yè)投資，二是收緊被制裁國企業(yè)在美市場。就禁止投資而言，2020年11月，美國時任總統(tǒng)特朗普以涉軍為由，簽署禁止31家中國企業(yè)在美國進行投資的行政命令。該命令規(guī)定，自2021年1月11日起，美國投資公司、養(yǎng)老基金等投資者皆不允許交易中國企業(yè)相關證券。在此之前購買中國企業(yè)相關證券的投資者須在2021年1月11日前撤回。該命令波及中國三大通信企業(yè)、?？低暤?1家中國企業(yè)。此背景下，中國電信、移動、聯通等企業(yè)不得不啟動在美退市程序。就收緊在美市場而言，繼對華為、?？档雀呖萍计髽I(yè)進行打壓后，2021年1月特朗普政府對中國科技公司進一步采取措施，限制中國企業(yè)在美貿易。此次制裁包括小米公司、芯片制造商高云公司等10家中國高科技公司。其中小米公司與美國芯片制造商高通保持高度合作，若美國持續(xù)限制高通與小米合作，將會限制小米高端手機生產制造。且在美方發(fā)布禁令后，小米公司股票下跌超10%，經濟損失巨大。

（四）關閉對華美元清算系統(tǒng)

在國際貿易交易過程中，美元支付清算渠道有兩個，一是環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協會（SWIFT），二是紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）。美國相關部門主要通過上述機構獲取被制裁國貿易交易信息，最終實現精準金融制裁。目前，人民幣跨境支付交易系統(tǒng)雖初步建立，但中國依然無法脫離SWIFT進行跨境支付報文傳送，且凡涉及美元交易的最終清算仍須在美國進行。換言之，在進行國際交易時，中國仍對美元清算存在高度依賴。在實施對華金融制裁時，美國可能會限制中國的銀行或企業(yè)使用美元交易，導致中國失去美元外匯通道，且無法使用國際儲備金。這一金融制裁的破壞性非常大，從美國制裁伊朗所引發(fā)的系列負面影響即可看出。此前，美國聯合歐洲將伊朗四家銀行剔除SWIFT，致使當月伊朗石油出口量直降約14%，對伊朗經濟發(fā)展造成破壞性影響。一旦美國關閉對華美元清算系統(tǒng)，將會對中國造成極大負面影響。

三、中國的應對策略

（一）推進RECP落地實施，構建對外貿易市場新格局

RCEP協定是當前全球涉及范圍最廣、經貿規(guī)模最大、發(fā)展?jié)摿ψ顝姷膮^(qū)域自由貿易協定。中國作為該協定的重要成員國，需積極推動RCEP盡早生效實施，以有效降低美國對華加征關稅帶來的不利影響。首先，借助RCEP簽署重要契機，搭建全球招商引資新網絡。政府應出臺圍繞“深化港澳臺，擴大東盟，拓展歐美日韓”的相關政策辦法，建立境外招商引資網絡的保障制度。企業(yè)應創(chuàng)新招商引資方式，依托現有門戶網站、微博、微信等平臺，推行“線上”談資，“郵寄”簽約等“不見面”招商。行業(yè)協會應積極組織海外客商與國內招商視頻會議，增強國內企業(yè)海外知名度。其次，擴展中國與東盟之間博覽會及商務與投資峰會的服務范圍，從“10+1”延伸至RCEP“10+5”和“一帶一路”沿線。通過不斷升級展會內容，重點展示“互聯網+智慧能源”及5G電子產品等中國新經濟成果與老撾金占芭茶葉、緬甸啤酒等海外知名度及質量較高產品，滿足不同市場需求。最后，利用自身良好地理位置優(yōu)勢，繼續(xù)實施“南融北接，東引西聯”戰(zhàn)略，積極參與制定RECP協定的落實措施，充分發(fā)揮國內國際經貿合作橋梁功能，以推動構建全新對外貿易市場格局。

（二）健全落實阻斷立法，增強反制實效

近年來，美國相繼出臺帶有金融制裁和長臂管轄權相關法律法規(guī)，部分法規(guī)甚至凌駕于國際法之上。此背景下，中國需健全并落實阻斷立法，有效應對美國金融制裁，提升反制實效。2021年1月6日，中國商務部公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（下稱《辦法》）?！掇k法》主要包括：一旦對他國制裁進行認定，中國可發(fā)布禁令，不承認、不執(zhí)行、不遵守他國相關法律和措施，為中國企業(yè)維護國際貿易合法權益提供法律依據。因此，中國應加快推進《辦法》落地實施，以保護國內企業(yè)避免遭受美國制裁，或降低制裁帶來的損失，維護國際經貿秩序正常運行。并且，中國可借鑒俄羅斯做法，出臺《關于針對美國和其他國家不友好行為的反制裁措施法案》，賦予中央反制外國制裁的權利。具體立法可設定為如下內容：停止在特定領域與不友好的國家或實體進行合作交易、禁止向不友好實體或國家出口或進口特定原材料與產品等方面。此外，中國還可設立專門的反制裁機構，負責相關反制措施的制定與實施，以有效降低美國金融制裁的危害。

（三）依托“雙循環(huán)”格局構建契機，優(yōu)化企業(yè)資產配置

現階段，構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是中國應對全球經濟金融不確定性的主要策略。面對美國金融制裁，中國企業(yè)應借助“雙循環(huán)”格局構建契機，逐步優(yōu)化企業(yè)資產配置。具體而言，第一，涉外企業(yè)需全面提高境外合規(guī)風險預判能力，對國際業(yè)務合規(guī)管理標準充分把握，強化項目盡職調查、合同管理等合規(guī)約束。第二，在美設立分支機構的企業(yè)，需充分了解并嚴格遵守美國各項制裁政策法律。通過及時監(jiān)測預警，追蹤美國制裁法規(guī)和制裁名單更新情況。同時，完善名單篩查和可疑交易監(jiān)測系統(tǒng)，切實做好動態(tài)監(jiān)測制裁合規(guī)風險防范。第三，已經受到美國制裁的企業(yè)需調整自身海外資產配置，盡可能撤出在美投資與資產，轉向相對安全的地區(qū)與國家。在對外投資與進出口貿易中，可優(yōu)先使用人民幣結算或其他貨幣結算，盡量避免使用美元結算。

（四）深化央行數字貨幣應用，降低美元依賴性

2021年1月21日，某國際知名媒體稱，各國央行不斷深化數字貨幣應用，已成為數字金融領域的新型全球“軍備競賽”。中國可大力發(fā)展本國數字貨幣，以有效降低美元依賴性。目前，中國、歐盟及美國在央行數字貨幣研發(fā)領域居領先地位。中國需借助這一優(yōu)勢，深化央行數字貨幣應用，加快人民幣國際化進程。第一，利用粵港灣大灣區(qū)雄厚經濟基礎和擁有境內外金融市場優(yōu)勢，積極展開數字貨幣探索嘗試。如創(chuàng)新開發(fā)數字貨幣研究、移動支付等新技術應用;促進內地與港澳地區(qū)金融市場融通，以實現金融產品互認。第二，利用中國新興經濟體特性，主動開展與歐亞經濟聯盟、金磚國家等新興經濟組織貿易合作，聯合構建統(tǒng)一支付系統(tǒng)，發(fā)行專用于歐亞經濟體成員國之間清算的數字貨幣。第三，利用經貿樞紐輻射力量，以央行數字貨幣為基礎，與東盟國家共同構筑區(qū)域跨境支付系統(tǒng)，并向合作國提供普惠金融服務，以拓寬數字貨幣金融服務范圍。第四，將數字貨幣試點在“一帶一路”沿線國家大力推行，充分發(fā)揮亞投行、絲路基金效能，深化人民幣在“一帶一路”國家經貿清算使用度，以推動人民幣國際化進程，降低中國對美元的依賴。

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