利益相關(guān)者視角下城中村改造矛盾及對(duì)策研究

【摘? ?要】城中村是城市化進(jìn)程不斷加快，城區(qū)范圍不斷向周邊農(nóng)村擴(kuò)張形成的產(chǎn)物。由于在房屋建造、消防衛(wèi)生等方面存在著諸多隱患，城中村的改造成為城市整體規(guī)劃、快速發(fā)展過(guò)程中亟需解決的難題。杭州市的城中村改造項(xiàng)目在實(shí)踐中取得了極大成功，曾被譽(yù)為“杭州模式”。因此本文擬以杭州市為例，從利益相關(guān)者視角出發(fā)，對(duì)拆遷改造過(guò)程中的利益相關(guān)者進(jìn)行區(qū)分，政府應(yīng)針對(duì)各個(gè)主體的利益訴求，科學(xué)制定、合理推進(jìn)決策，有效化解改造矛盾。

【關(guān)鍵詞】利益相關(guān)者;城中村改造;杭州市;對(duì)策研究

引言

城中村，也被形象地稱為“都市村莊”。實(shí)際上，城中村的形成伴隨著城市的不斷高速發(fā)展。為了滿足由農(nóng)村涌入城市的人口激增帶來(lái)的土地需求，中心城區(qū)逐漸向邊緣郊區(qū)和農(nóng)村擴(kuò)張，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地被大量征用，而農(nóng)民的宅基地卻因?yàn)闋可娴綇?fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和高額的賠償要求，往往被地方政府和開(kāi)發(fā)商忽視。因此當(dāng)周圍城市建筑如火如荼建設(shè)完畢后，高樓大廈中間往往掩映著一片破舊落后的村莊，這就是被城市包圍的城中村。

由于大多地處市中心或繁華地帶，交通便利，租金便宜，城中村的廉價(jià)房子吸引了眾多外來(lái)租客前來(lái)入住，失去土地的原始村民出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮開(kāi)始在自家宅基地上私搭亂建，樓房高度、片區(qū)密度早已超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱也帶來(lái)了眾多安全隱患，另外租住人員魚(yú)龍混雜，管理混亂的問(wèn)題極易滋生違法犯罪行為。因此對(duì)其改造是一項(xiàng)繁瑣困難、涉及眾多利益相關(guān)者的工程，政府一旦處理不好，便會(huì)引發(fā)甚至加劇各種矛盾沖突，進(jìn)而可能造成嚴(yán)重的群體性事件。

杭州市政府自1998年啟動(dòng)主城區(qū)城中村改造起至2020年十三五收官之年，城區(qū)內(nèi)包括上城區(qū)、西湖區(qū)、江干區(qū)等城中村都已相繼完成改造，并且取得了很大成功。透視順利改造背后村民們和其他主體的行為邏輯及地方政府的應(yīng)對(duì)策略有利于深入分析當(dāng)前城中村改造中普遍存在的問(wèn)題，并為以后政府解決此類矛盾提供可行性方案。

1.文獻(xiàn)綜述

1.1城中村改造

城中村的改造問(wèn)題歷來(lái)受到眾多學(xué)者的普遍關(guān)注。陳婕（2016）總結(jié)出城中村存在的共性問(wèn)題有缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施較差、社會(huì)管理薄弱等，對(duì)居民的生活質(zhì)量造成嚴(yán)重的消極影響，因此改造刻不容緩。針對(duì)這一復(fù)雜工程的改造，李培林（2002）認(rèn)為城中村改造實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府、房地產(chǎn)商、村民三方面利益的平衡。陸慧玲等人（2020）深入分析政府、村民、開(kāi)發(fā)商三方之間的訴求后指出建立協(xié)商治理組織是村民參與改造項(xiàng)目的有效途徑。劉貴文等人（2020）通過(guò)調(diào)查和定量研究發(fā)現(xiàn)，宗族網(wǎng)絡(luò)對(duì)村民安置質(zhì)量存在顯著的正面影響，地方政府在拆遷安置過(guò)程中應(yīng)構(gòu)建一定的村民直接表達(dá)訴求的渠道。

1.2利益相關(guān)者理論

早期人們認(rèn)為企業(yè)所有權(quán)無(wú)可厚非地屬于對(duì)其擁有所有權(quán)的股東，所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都應(yīng)以股東權(quán)益為中心。利益相關(guān)者理論卻對(duì)此提出了質(zhì)疑，弗里曼（1984）的定義“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的人”，將企業(yè)運(yùn)營(yíng)的對(duì)象考慮范圍擴(kuò)大到員工、顧客、供應(yīng)商等與企業(yè)相關(guān)的任何人或事物，更全面和科學(xué)地界定了范圍。對(duì)于利益相關(guān)者的分類，米切爾（1997）從是否具有合法性、權(quán)力性和緊急性三個(gè)屬性維度分為確定型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者和潛在型利益相關(guān)者。權(quán)力性指特定群體是否擁有影響企業(yè)決策的地位、能力和相應(yīng)的手段，合法性指是否被賦予法律和道義上的對(duì)于企業(yè)的索取權(quán)，緊急性指某一群體的訴求能否被上層管理者注意和重視。確定型利益相關(guān)者同時(shí)兼具這三種屬性，同時(shí)具有兩種為預(yù)期型相關(guān)者，潛在型只具備一種特性。這種分類方法受到較多學(xué)者的認(rèn)可，因此是當(dāng)今流行的主流方法。

利益相關(guān)者理論由于實(shí)用性和科學(xué)性，其應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)從早期的工商管理領(lǐng)域，逐漸拓展到社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域。本文擬以米切爾的利益相關(guān)者模型作為分析框架，研究杭州市城中村改造矛盾中各利益主體的行動(dòng)邏輯和政府應(yīng)對(duì)策略。

2.杭州市城中村改造概況

自1998年啟動(dòng)主城區(qū)撤村建居改革試點(diǎn)以來(lái)，杭州全市范圍已完成266個(gè)城中村改造，征遷住戶約14.01萬(wàn)戶，完成回遷安置約6.5萬(wàn)戶，騰出近10萬(wàn)畝建設(shè)用地。僅2020年城中村改造127.2萬(wàn)平方米，完成率150%。至此，主城區(qū)城中村改造基本完成，十三五期間制定的城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)規(guī)劃順利完成。

杭州市采用政府主導(dǎo)型的城中村改造模式，政府發(fā)揮著統(tǒng)籌改造和具體實(shí)施作用。全市堅(jiān)持以點(diǎn)、線、面相結(jié)合的改造模式，通過(guò)民生項(xiàng)目的建設(shè)帶動(dòng)整個(gè)城中村的改造，走出了一條非常具有地方特色的城中村改造之路，并取得了積極的成效，被稱為“杭州模式”。深入分析這一模式背后利益主體的互動(dòng)機(jī)制對(duì)于其他城市的改造工作具有很大的借鑒意義。

3.城中村改造中的利益相關(guān)者分析

在杭州市城中村改造中，涉及利益相關(guān)者主要有被拆遷改造的村民，地方政府即市政府下轄的各區(qū)政府，城中村的村委會(huì)干部，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，暫住在城中村的外來(lái)流動(dòng)人口，對(duì)其界定如下：

3.1對(duì)利益相關(guān)者的界定

依據(jù)上述米切爾的利益相關(guān)者模型，被拆遷村民是整個(gè)拆遷改造過(guò)程的當(dāng)事人和直接參與者，由于占有房屋和剩余土地的原始使用權(quán)，地方政府拆遷工作的進(jìn)展快慢和難易程度均取決于他們對(duì)拆遷的態(tài)度，作為拆遷改造中的重要一方，他們兼具權(quán)力性、合法性和緊急性，因此是確定型利益相關(guān)者。區(qū)政府則始終在這場(chǎng)博弈過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，并且具有國(guó)家憲法規(guī)定的拆遷改造權(quán)力的法理支撐，也會(huì)影響到拆遷工作的進(jìn)度和村民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，即同時(shí)具備權(quán)力性和影響性，但不具備緊急性，屬于預(yù)期型利益相關(guān)者。城中村村干部作為一線工作人員，不僅需要為村民講解具體政策，還需要承擔(dān)監(jiān)督違法亂建現(xiàn)象、思想開(kāi)導(dǎo)和安撫等工作，對(duì)于征拆工作的順利實(shí)施起著舉足輕重的作用，同時(shí)其正當(dāng)執(zhí)法權(quán)來(lái)自上級(jí)政府和法律的授予，具有權(quán)力性和影響性，也屬于預(yù)期型利益相關(guān)者。進(jìn)行房屋拆除和重建的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)成本、拆遷補(bǔ)償、重建后樓盤的開(kāi)發(fā)用途均與他們的利益息息相關(guān)，但其不具備權(quán)力性和緊急性，只擁有政府規(guī)定施工范圍內(nèi)的合法性，屬于潛在型利益相關(guān)者。村集體組織對(duì)城中村自管自治，為了獲得一定的收益允許村民出租自家空余房屋，外來(lái)暫住人口一般通過(guò)與房主簽訂協(xié)議的方式入住，因此具有合法性，但這部分人群基本不能對(duì)拆遷改造工程產(chǎn)生過(guò)多的影響，因此不具備權(quán)力性和緊急性。如表1所示：

3.2拆遷改造各階段利益主體的行為選擇和政府應(yīng)對(duì)策略

城中村改造涉及多方主體，各主體之間基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，在各階段會(huì)采取各種手段進(jìn)行博弈以贏得最大收益。從杭州市的改造實(shí)踐中，主要體現(xiàn)在以下階段：

（1）拆遷前

村民們?cè)诼?tīng)聞城中村將會(huì)被拆遷消息之后，紛紛加入到一波又一波的搶建潮中，或是不顧地基安全承受能力加高加寬房屋，或是在另外的空地上臨時(shí)搭起簡(jiǎn)易建筑，甚至許多公共用地也被侵占建房，究其原因不外乎是聽(tīng)說(shuō)拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是住房的面積大小。但是這僅局限于合法建筑，對(duì)于搶蓋亂建的不合法建筑，政府規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民預(yù)期，因此產(chǎn)生了不少?zèng)_突。

面對(duì)私搭亂建這個(gè)老大難問(wèn)題，區(qū)政府一方面采取強(qiáng)硬政策征派巡查人員日夜嚴(yán)密監(jiān)督各村，并調(diào)用高科技衛(wèi)星監(jiān)督，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)私搭亂建現(xiàn)象，一律進(jìn)行拆除。在公共空地上的違規(guī)建筑，村干部和區(qū)政府人員在拆除之后會(huì)修建障礙物不讓搬運(yùn)原材料的貨車進(jìn)出，或者直接修建成公園或老年娛樂(lè)中心，既能防止村民鉆空偷建，又能提供公共服務(wù)。

另一方面采取柔性管理措施，通過(guò)大喇叭、張貼橫幅字報(bào)等方式宣傳搶建違規(guī)住房的危害。此外成立專門的征拆指揮辦公場(chǎng)所，如杭州市江干區(qū)彭埠區(qū)街道“四社聯(lián)動(dòng)”征收工作總指揮部和分指揮部設(shè)在社區(qū)原先的一所學(xué)校和廠房舊房子里，只為就近方便對(duì)政策有疑問(wèn)的百姓前來(lái)詢問(wèn)。拆遷正式啟動(dòng)前，區(qū)政府工作人員和村干部分小組負(fù)責(zé)摸清組內(nèi)拆遷戶的房屋建造、戶籍人口、是否患特種疾病、殘疾等基本情況，并了解每戶的特殊需求。

（2）拆遷中

拆房之前需要進(jìn)行丈量工作，拆遷小組陪同專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行每家每戶的丈量，針對(duì)有抵觸情緒的住戶做好思想動(dòng)員工作。拆遷小組成員包括社區(qū)工作成員、村干部和部分德高望重的老黨員等。遇到家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)糾紛、鄰里過(guò)道歸屬等復(fù)雜多樣、年代久遠(yuǎn)的問(wèn)題，小組積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，尤其是有威望的一些村干部和村民在其中發(fā)揮了很大的作用。此外，區(qū)政府專門成立了法律服務(wù)團(tuán)，為被征收戶和經(jīng)營(yíng)戶、房東和租戶之間的糾紛、以及村民丈量工作中的法律疑問(wèn)提供解釋。

拆遷改造涉及被拆遷戶的安置補(bǔ)償金，這部分由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商支付。安置補(bǔ)償金在開(kāi)發(fā)成本中占據(jù)了40%-60%的比例，開(kāi)發(fā)商自然希望越低越好。而借助公權(quán)力的庇護(hù)，無(wú)視村民利益，刻意壓低補(bǔ)償金則可能成為現(xiàn)實(shí)。盡管區(qū)政府引入開(kāi)發(fā)商的目的就是為了彌補(bǔ)自身改造資金的不足，并且在規(guī)定時(shí)間臨近情況下也可能采取妥協(xié)態(tài)度，但在事關(guān)城中村廣大農(nóng)民利益面前，區(qū)政府還是選擇通過(guò)談判協(xié)商等多種手段優(yōu)先保證村民合法權(quán)益，自身讓利于開(kāi)發(fā)商包括給予更多的土地出讓優(yōu)惠政策等。

除了補(bǔ)償房屋和安置費(fèi)用，區(qū)政府經(jīng)過(guò)調(diào)查研究制定了征遷獎(jiǎng)勵(lì)政策，例如上城區(qū)在規(guī)定期限內(nèi)簽訂搬遷協(xié)議，每戶獎(jiǎng)勵(lì)10萬(wàn);按期騰空交房，每戶獎(jiǎng)勵(lì)10萬(wàn);搬遷啟動(dòng)首月騰空交房，再增發(fā)激勵(lì)獎(jiǎng)10萬(wàn)，次月騰空交房，則增發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)8萬(wàn)。此舉既使村民得到了實(shí)實(shí)在在的好處，又大大加快了簽約的速度，整個(gè)過(guò)程呈現(xiàn)良好的有序性，沒(méi)有發(fā)生較大規(guī)模的群體性事件。

（3）拆遷后

在拆遷公司正式作業(yè)前，考慮到村民在此生活了幾十年，對(duì)土地、房子以及鄰里都懷有深厚情感，杭州市濱江區(qū)聯(lián)莊社區(qū)在騰房前請(qǐng)來(lái)專業(yè)攝影師，為有拍照需求的村民在房子前拍下全家福。拆遷正式開(kāi)始，村民們看著一輛輛挖掘機(jī)拆除掉自己的房子，不禁唏噓感慨，對(duì)于未來(lái)他們充滿著迷茫，而能否成功轉(zhuǎn)換成市民身份，真正融入城市生活也成了一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。一些村民選擇留在現(xiàn)場(chǎng)觀看拆除全過(guò)程，年老的婦女們聚在一起聊天回憶以前生活的場(chǎng)景，但都沒(méi)有發(fā)生上前阻止施工人員和政府工作人員作業(yè)的激進(jìn)場(chǎng)面。

4.針對(duì)不同利益相關(guān)者的政策啟示

通過(guò)對(duì)各利益主體在拆遷改造前、中、后期的行為選擇、心態(tài)變化和區(qū)政府的應(yīng)對(duì)策略及效果的簡(jiǎn)單梳理，可以發(fā)現(xiàn)政府照顧到了不同利益相關(guān)者的訴求，和農(nóng)民、村委會(huì)、開(kāi)發(fā)商等主體之間形成了良性的互動(dòng)關(guān)系，這也是杭州市拆遷改造取得很大成功的主要原因，從中我們總結(jié)出幾條針對(duì)不同利益相關(guān)者的政策啟示。

4.1堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政理念，保障村民的切身利益

村民是拆遷改造中的利益攸關(guān)者，土地是他們賴以生存的最主要資源，在將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí)必須全面考慮到他們的合理訴求，傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)，做好搬遷后的配套生活安排，這不僅體現(xiàn)了政府追求公共利益的本質(zhì)和為人民服務(wù)的宗旨，也關(guān)系到拆遷工作能否順利完成。近些年來(lái)出現(xiàn)的許多因拆遷引發(fā)的大規(guī)模群體事件，大多是基層政府基于政績(jī)或上級(jí)政府命令式壓力，將群眾需求拋之腦后，采取不合理的工作方式如強(qiáng)拆、武力鎮(zhèn)壓威脅等導(dǎo)致群眾的奮起抗?fàn)?，進(jìn)而爆發(fā)激烈的肢體沖突和不必要的流血事件。特別是政府主導(dǎo)型的改造模式，政府在拆遷中天然的強(qiáng)勢(shì)地位可能導(dǎo)致對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民的隱形壓迫，這是需要特別注意的。

4.2積極尋求村干部配合，對(duì)其進(jìn)行有限支持

村干部在拆遷改造中扮演協(xié)調(diào)上級(jí)政府和農(nóng)民的中介者角色，他們有代表村民利益向政府談判的使命動(dòng)力，也有作為直接利益相關(guān)者向百姓施壓以盡快完成改造工作索取更多政治資源的潛在需求。因此，政府一方面應(yīng)積極尋求作為一線征遷人員的基層干部的工作配合，保障其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn);另一方面，需要以法令規(guī)章為界明確其職能，不得越界尋求超額利益，如有違反進(jìn)行必要的懲處教育。

4.3引導(dǎo)和監(jiān)督房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商行為，避免暴力沖突

由于拆遷涉及的范圍廣，時(shí)間長(zhǎng)，作業(yè)繁重，開(kāi)發(fā)商施工的進(jìn)度影響著后面的全部工程。現(xiàn)實(shí)中存在開(kāi)發(fā)商倚仗政府權(quán)威強(qiáng)硬摧毀未經(jīng)同意的農(nóng)民房屋造成村民反抗，演變成雙方打架斗毆的社會(huì)性事件。政府應(yīng)予以高度重視，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，積極協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商與村民的矛盾沖突，保障后續(xù)安置房的建造質(zhì)量，嚴(yán)格監(jiān)管，杜絕偷工減料、違規(guī)建筑，避免悲劇的發(fā)生。

4.4重視外來(lái)流動(dòng)人口需求，提供更人性化舉措

外來(lái)流動(dòng)人口暫住在城中村的基數(shù)日益龐大，盡管他們經(jīng)常在拆遷改造中被邊緣化，對(duì)改造的影響有限，但政府也需要重視這部分人群的訴求，因?yàn)樗麄兇蠖嗍菂⑴c城市建設(shè)的各行各業(yè)人員，為城市發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。政府應(yīng)該加快廉租公寓建設(shè)，探索更多可行性方案，逐步將長(zhǎng)期租住的租客納入到補(bǔ)償范圍和城市社會(huì)保障體系。這不僅是加快城市化建設(shè)的內(nèi)在要求，也是城市人性化關(guān)懷的體現(xiàn)。

5.小結(jié)

城中村改造是我國(guó)城市化進(jìn)程加快不可避免的工作，政府和相關(guān)利益主體的良性互動(dòng)關(guān)系是拆遷改造工作取得圓滿成功的必要條件。本文從利益相關(guān)者角度出發(fā)，以杭州市為例，探究不同主體在征遷前、中、后期的行為選擇及政府的應(yīng)對(duì)策略，得出政府應(yīng)考慮不同利益相關(guān)者的訴求，針對(duì)性采取不同策略以順利完成改造的結(jié)論。由于本文缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)定量分析的支持，說(shuō)服力可能不足，這也是未來(lái)本文的改進(jìn)方向。

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作者簡(jiǎn)介：楊志?。?997-），男，福建漳州人，碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸芾怼?/p>

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