普惠：老年教育面向教育現(xiàn)代化2035發(fā)展的核心路徑

□國卉男

2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，將“構建服務全民的終身學習體系”部署為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務之一，并要求“加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”[1]。老年教育被納入實現(xiàn)教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務內容后，在“十四五”期間應當從更高視角出發(fā)，秉承更明確的發(fā)展理念，培育更可持續(xù)的發(fā)展模式，彰顯出更廣泛的社會作用。而從目前老年教育的投入、發(fā)展規(guī)模等現(xiàn)狀來看，“一座難求”“只讀書不畢業(yè)”等供需失衡問題是我國老年教育事業(yè)未來所要關注的核心“短板”。從政策中可以很明顯地發(fā)現(xiàn)，對老年教育設計的關鍵是為老年人“賦權增能”，即要將接受教育視為老年人的基本權利，通過權利實現(xiàn)，促進老年人掌握新的技術、技能，融入現(xiàn)代社會以順利適應生活角色轉變，從而最終提高生活質量，為社會發(fā)展繼續(xù)助力[2]。

普惠，源自于《教育法》《老年人權益保障法》賦予老年人群受教育權的保障，并逐步成為中央及地方老年教育發(fā)展專項規(guī)劃的指導理念?！笆奈濉逼陂g，老年教育發(fā)展，應當廓清這一理念，并明確作為價值追求和政策目標，為此構建可行的戰(zhàn)略路徑，全面實現(xiàn)補償性發(fā)展向普惠性發(fā)展的徹底轉向，尤其應以更為長遠的眼光，以普惠性、均衡性為主要目標，全方位提升老年教育的供給能力。

一、普惠即以供需平衡保障老年人受教育權的實現(xiàn)

作為提升老年人生活品質、促進老年人力資源開發(fā)的主要手段，老年教育在理論和實踐中都有著重要的意義，當前存在的供需問題直接制約了老年教育的發(fā)展，而具有“托底”性質、以供需平衡為基礎特征的普惠性老年教育成為未來發(fā)展的有效路徑。

（一）為保障老年人群受教育權實現(xiàn)應當堅持老年教育普惠發(fā)展

受教育權是老年人的一項基本權利，除了在教育基本法中的相關規(guī)定外，2018年修正的《中華人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定：“老年人有繼續(xù)受教育的權利。國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校”，這就意味著老年教育發(fā)展，應當把“不將任何一個老年人排斥在老年教育體系之外”視為最根本的價值追求和最終的發(fā)展目標。也就是說，普惠，是老年教育發(fā)展的必然訴求。

盡管在國家及地方政策中屢次提及促進老年教育發(fā)展，但無論是在國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃，還是在教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，老年教育皆處在非“核心地位”，非“首要政策目標”。因此，當其資源供給過于依賴政府財政投入時，未來能獲得的“增量”空間“可預見”的狹小。在這樣一種資源有限的前提下，面向2035 教育現(xiàn)代化高速發(fā)展的階段，老年教育一方面應該承擔起提升老年人口質量、提高老年人力資源利用率的責任，另一方面應該以更為公平、開放的姿態(tài)面向更多老年人。而相對開放和靈活的普惠性老年教育，具備人群普及性、地點可及性、費用適需性、學習內容普適性[2]等特征，成為當前適切的老年教育發(fā)展方式。

這一理念在中央及地方老年教育發(fā)展專項規(guī)劃已有所體現(xiàn)，如《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，將“保障權益、機會均等”列為五項基本原則之一，要求“保障老年人受教育權利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會”“充分利用各種資源，統(tǒng)籌加強組織管理，實現(xiàn)資源共享和協(xié)調發(fā)展，提高老年教育的可及性，最大限度滿足各類老年群體學習需求”[3]?！渡虾Ｊ欣夏杲逃l(fā)展“十三五”規(guī)劃》則將之分別概括為“以人為本”“按需施教”兩個基本原則，前者強調“從老年人根本利益出發(fā)，遵循老年教育規(guī)律，努力讓不同年齡層次、不同文化程度、不同收入水平、不同健康狀況的老年人，享有教育的機會和權利”，后者則關注“加強對老年教育的教學理論研究和規(guī)律探索，增強老年教育的針對性、有效性和吸引力，提高老年教育質量和水平，滿足老年人多元化、多層次的學習需求”[4]。老年教育公共政策的理念，與老年教育的普惠理念是較為一致的，都是通過圍繞老年人學習需求，構建、布局豐富的教育資源，讓老年人便捷獲取、積極參與，達到普及老年教育、實現(xiàn)老年人受教育權的最終目標。

作為社會發(fā)展的重要一環(huán)，老年教育對整個經濟社會發(fā)展有著非常重要的意義，堅持老年教育普惠發(fā)展，是必要且可行的，其關鍵在于保護老年人的受教育權，將老年教育發(fā)展成能夠為任何一個老年個體提供可以自由、自主實現(xiàn)的“教育機會”，確保任何一個老年人的學習需求、學習動機被充分激活時，能夠便捷獲取、高效地接受教育。

（二）老年教育普惠發(fā)展的關鍵在于供需平衡

從社會價值上來說，老年教育最基本的作用在于保障老年人受教育權的實現(xiàn)，因此蘊含泛在、可及概念的普惠性老年教育成為一種相對適切的方式。老年教育普惠具有兩方面基本要素：一方面，老年教育應當充分發(fā)動各方力量、均衡布局，讓老年人被濃厚的教育氛圍所包圍，有充分的機會接觸、了解老年教育，以促使老年人群能夠主動產生參與老年教育的意愿；另一方面，老年教育應當充分發(fā)展、豐富多元，從而降低老年人參與學習的難度，滿足老年人群多元的學習需求，以盡可能地實現(xiàn)老年人的學習意愿。如果將之映射到實踐中，那么前者對應更多的是老年教育體系的供給側，后者則更多地對應于老年教育體系的需求側，而老年教育普惠發(fā)展，就是要實現(xiàn)老年教育供給側、需求側的動態(tài)平衡，這即是老年教育普惠發(fā)展的供需均衡。

在供給側，普惠性老年教育彰顯的是老年教育泛在、可及，即參與老年教育的機會，對于老年人是公平的：泛在是指老年教育體系的規(guī)模、增長，與老齡化的程度、趨勢要趨于一致，在體量上是匹配的，參與機會不存在“排他性競爭”，即參與老年教育，對任何一個老年人而言都是一個寬松的“選擇權”；可及是指老年教育資源分布是均衡的，不僅與老年人群在分布空間上趨于一致，而且要與老年人群群體特征如經濟能力、行動能力等共振，參與機會不存在“歧視性限制”，即參與老年教育，不區(qū)分老年人戶籍類型、性別、年齡、職業(yè)、收入等。在供給側實現(xiàn)老年教育普惠，基礎在于確保老年教育資源供給的豐富，重點在于確保老年教育分布的均衡，關鍵在于確保老年教育資源獲取的便捷。

在需求側，普惠性老年教育彰顯的是老年教育適需可持續(xù)，參與老年教育的老年人，都能持續(xù)實現(xiàn)個人學習需求，實現(xiàn)終身發(fā)展：適需是指不考慮學習目的的素養(yǎng)提升、休閑娛樂、健身保健等，老年人應當都能較自由地實現(xiàn)內在學習需求；可持續(xù)是指老年教育是具有可持續(xù)性的，能夠讓老年人不斷進行自我提升與發(fā)展。在需求側實現(xiàn)老年教育普惠，立足點在于老年教育發(fā)展以“老年人”為本，突破點在于能夠讓老年人個別化學習需求皆得以實現(xiàn)，著力點在于老年教育服務與老年人特點的深度契合。

隨著社會經濟的發(fā)展，供需兩側均會不同程度地發(fā)生變化，因此追求老年教育普惠發(fā)展，要通過統(tǒng)籌協(xié)調實現(xiàn)供需動態(tài)均衡。需要深入挖掘老年人的需求，從而發(fā)揮需求側“導向器”的功能，引導供給側實現(xiàn)變革，以實現(xiàn)人群普及和地點可及；供給側要發(fā)揮“穩(wěn)定器”的功能，為需求側提供豐富的選擇性，以實現(xiàn)費用適需，內容普適?？傊?，實現(xiàn)老年教育普惠發(fā)展，需要供需方面相互調試，減少供需不平衡的情況，從而保障老年人受教育權，提升老年人生活品質，為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化服務。

二、供給側：教育資源“天花板”的存在與打破

供給側視域下，普惠性老年教育側重的泛在可及，在實踐中可以用老年人老年教育參與率為主要指標進行衡量。既有數據表明，老年教育供給存在“天花板”，而打破“天花板”的力量，不能單純依賴政府財政投入拉動，更關鍵的在于動員社會力量廣泛參與。

（一）當前老年教育供給形式較為固定

《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，要求擴大老年教育供給的形式和內容，“鼓勵社會力量參與”“積極探索體驗式學習、遠程學習、在線學習等模式，引導開展讀書、講座、參觀、展演、游學、志愿服務等多種形式的老年教育”。然而，我國目前的老年教育供給體系的主體依然是老年學校，遠程學習、團隊學習、體驗學習等多種學習形式雖然取得了一定的突破，但是由于發(fā)展實踐尚短且經驗不足，供給規(guī)模十分有限（見表1）。也就是說，當前老年教育供給，對“興校辦學”有較嚴重的依賴。

表1 部分地區(qū)老年教育體系中各教育形式的數量統(tǒng)計①

（二）形式局限造成供給面臨“天花板”

毋庸置疑，單一的老年教育服務形式，無法滿足老年教育普惠發(fā)展在“泛在可及”供給側所提倡的“老年人能夠根據自己特點靈活選擇教育服務”的宗旨。

1.老年教育總量不足，存在增長滯后的趨勢。我國老年教育供給主體是各類老年學校，老年學校入學率基本上代表了我國老年人參與老年教育的比率（見圖1）。數據表明，目前我國老年人參與老年學校學習的比率，已經由2004年的1.7%攀升至了2017年的3.6%左右。

圖1 老年人口數量、老年教育規(guī)模的變化趨勢（2004—2017年）

2004—2017年間，我國老年教育規(guī)模的增長速度不穩(wěn)定，并且滯后于老年人口增長的速率。如前圖所示，2004—2017年間，老年教育僅在兩個階段實現(xiàn)比較明顯的快速增長，即在2004—2008年間、2012—2013年間，老年人參與率明顯提高，而且其他時間段的增長則幾乎停滯，甚至在2015—2017年間的入學率由3.62%下降至3.53%。雖然老年教育的規(guī)?？偭糠艘环窍噍^于我國政策對于老年教育的要求，以及老年人群期望參與老年教育的比率，這一發(fā)展規(guī)模嚴重不足。以老年學校在老年教育體系所占的地位而言，僅有的辦學規(guī)模并不足以支撐政策目標的實現(xiàn)?！凹舻恫睢钡膽B(tài)勢充分說明，老年教育發(fā)展是滯后的，其提供的老年教育服務規(guī)模與老年人口參與學習需求規(guī)模間的差距正越來越大（見圖2）。

圖2 老年人口增長速度、老年教育規(guī)模增長速度變化趨勢（2004—2017年）

中國老年大學協(xié)會統(tǒng)計數據顯示，2019年我國有老年大學（學校）7.6 萬所，在校生近900 萬人，只能滿足3.5%的老年人的就讀需求。在老年教育缺口已經存在，且在老齡人口在自然增長的同時，大城市也不斷吸納外來老齡人口，以上海為例，2013—2018年，60 歲及以上來滬人口增加了23.84萬人，增幅為55.6%。其中，65—69 歲年齡組增加10.56 萬人，在老齡人口各年齡組中增幅最大②。在老年人群規(guī)模日益龐大、教育需求日益旺盛的背景下，發(fā)展規(guī)模不足，是我國老年教育發(fā)展面臨的最直接、最迫切的根本性矛盾。

2.供給的潛在惠及范圍過于集中，供給出現(xiàn)區(qū)域不均衡。所有老年人擁有相同的受教育權利，盡管供給總量不足，老年教育也應盡可能為每一個有學習愿望的老年個體提供參與機會。大多老年人普遍具有學習的愿望和動機，但是部分人群由于自身生理、心理條件，以及家庭、社會環(huán)境帶來的約束，導致他們的學習動機受到多方面制約。因此，老年群體中活動能力較強，較徹底擺脫社會事務、家庭事務的“中老年人”中，擁有一定經濟收入，具有一定知識儲備的群體，成為老年教育教學服務的普遍對象，即各類老年學校中的“熟面孔”“老面孔”。而對于那些處于“弱勢”地位的相關群體，如高齡老人、低收入者、行動不便者等，老年教育覆蓋相對不足，即沒有為這部分弱勢人群提供足夠的教育服務支撐，這在老年教育供給方面存在較大的缺口。

并且從對老年教育供給體系的地域分布的分析結果來看，老年教育的供給存在區(qū)域間的嚴重不均衡問題（見圖3左）。通過對2017年各地區(qū)60 周歲以上老年人口老年教育的參與率核算，結果顯示各地區(qū)老年教育覆蓋率超全國平均水平的，僅華東區(qū)、西南兩個地區(qū)，最高值和最低值差距超過4 個百分點，而華東地區(qū)老年教育的覆蓋率幾乎是東北地區(qū)的5 倍（見圖3右）。

圖3 2017年全國各地區(qū)老年教育辦學數據比較

3.供給形式相對單一，過于依賴政府財政，潛力有限。隨著全國老年教育“十三五”規(guī)劃的全面實施，全國各形式老年教育都呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，老年教育辦學形式日漸多樣，除老年學校教育之外，老年教育自主學習模式日益凸顯，遠程學習、團隊學習、體驗學習等多種學習形式并存，通過網絡、微信等組建了新型學習組織，老年教育形式和效益都取得了一定的突破，這些教育形式為老年學習者提供了便捷優(yōu)質學習支持服務，一定程度上緩解了老年學習需求的供給不足。

但是從類型上來說，由于發(fā)展時間尚短且經驗不足，我國老年教育供給體系的主體依然是老年學校，老年教育機構仍然是我國各地老年教育的主力，其次為養(yǎng)老機構所開發(fā)的養(yǎng)教結合項目或送教項目，新型老年教育形式的發(fā)展規(guī)模尚較薄弱（見圖4），其中在很多地區(qū)甚至尚未出現(xiàn)。由此造成了基層老年教育資源的匱乏，這意味著我國當前的老年教育仍然過度依賴老年學校提供的傳統(tǒng)課堂教學、遠程教學等學習服務。在這種單一供給形式下，基層老年教育的發(fā)展情況不容樂觀，相較于大規(guī)模、大體量的老年教育機構，基層老年教育機構能夠獲得政府財政投入更為有限，更容易出現(xiàn)下滑、萎縮的現(xiàn)象。

圖4 部分地區(qū)老年教育體系中各教育形式的數量統(tǒng)計

在大力倡導社會多方參與下，政府辦學仍然是老年學校供給形式中的主體。在各省市地方老年教育規(guī)劃、老年教育實施和推進方案、老年教育工作要點等相關文件中，積極發(fā)展老年教育，積極吸引社會力量參與，都有充分的體現(xiàn)。根據已有的部分省市數據，這一政策目標已經取得了一定的成效，并形成了一些可行、可推廣的模式（見圖5）。但是，從具體數據來看，政府辦學體量和規(guī)模遠遠超越其他力量辦學規(guī)模的數百倍，由政府主辦的老年學校占全部老年教育機構的91.47%，社會力量辦校占比3.97%，系統(tǒng)、行業(yè)辦學占比3.68%，各類學校如高等教育機構辦學僅占比0.88%，社會資源潛力沒有得到有效發(fā)揮，也造成了一定資源的重復建設和浪費。

圖5 部分地區(qū)老年學校辦學主體的分類統(tǒng)計

（三）經濟發(fā)展并非老年教育普惠發(fā)展的唯一條件

在各地區(qū)老年教育參與率上，經濟發(fā)展與老年教育參與率之間沒有明顯的相關性，說明經濟發(fā)展并非老年教育普惠發(fā)展的唯一條件。從數據上來看，如果僅從東部、西部在老年教育發(fā)展上有明顯差距的表面現(xiàn)象看，東部沿海地區(qū)，老年大學數量多，質量高，入學率也就高，這似乎應當意味著經濟處于較發(fā)達的地區(qū)，老年教育的入學率就越高，老年教育發(fā)展水平就越領先。但是，經濟發(fā)展程度與老年教育發(fā)展程度不一致情況經常出現(xiàn)（見圖6、圖7）。經濟發(fā)展速度快的區(qū)域并不一定能帶來老年教育的充分發(fā)展，而通過靈活多樣的發(fā)展舉措，一些經濟相對落后的地區(qū)也能辦好老年教育。

圖6 2017年各省市老年教育參與率和GDP 收入的相關性分析

圖7 2017年各省市老年教育參與率和GDP 收入排序

總之，在供給側，老年教育將長期面臨著供給不足的制約與束縛，“一座難求”將是老年教育普惠發(fā)展需要解決的首要任務，而且任務異常復雜艱巨：老年教育發(fā)展領先的地區(qū)，要繼續(xù)擴大老年教育規(guī)模，重點是擺脫對政府辦學的依賴，深耕資源多元供給，吸納更多力量參與辦學；而老年教育發(fā)展落后的地區(qū)，不能困于落后的經濟條件，必須發(fā)揮主觀能動性，快速趕上。在這一過程中，國家不能過于依賴統(tǒng)一的剛性政策，要積極鼓勵并支持政府因地制宜解決實際問題。

三、需求側：找準突破，保障老年人接受教育的“獲得感”

需求側視域下，當前我國老齡人口數量巨大，且增速較快，對老年教育的需求量大，滿意度問卷測評表明，老年人的教育選擇自主性非常強，其學習動機直接由老年教育服務適需程度所決定。

（一）我國老齡化進程加快，老年人口比重高

我國是世界上人口老齡化速度最快的國家之一。發(fā)達國家長時期、分階段出現(xiàn)的老齡問題將在我國壓縮到短期內同步呈現(xiàn)、集中爆發(fā)。人口老齡化將給經濟社會發(fā)展帶來全面、深刻、持久的影響，已經成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題[6]。根據國家統(tǒng)計資料顯示，2019年我國65 歲以上人口數量為1.76 億人，占總人口14 億的12.57%，而2010年這一比例僅為8.87%，10年間增長了3.7%（見圖8）。在人口基數巨大的情況下，我國60 歲以上人口的增長比率每年都以超過0.6%的速度增長。預計到2025年，我國老年人口將達到3 億，至21世紀中葉，老年人口更將達到超過4 億的峰值③。與此同時，隨著生活質量的提升，高齡老年人的比重也不斷增高，龐大的老齡人口群體，在提升老年教育需求的同時，也對老年教育所承擔的社會責任提出了更為多元和高位的要求，不斷增加的老年人口給老年教育供給提出了巨大挑戰(zhàn)，并且這種挑戰(zhàn)會隨著社會的發(fā)展不斷提升。

圖8 2010—2019年我國65 歲以上人口占總人口的比重變化③

（二）老年人學習意愿強，老年教育覆蓋面偏低

目前，我國參加各級各類老年教育的老年人人數達5432 萬人，但從全國60 歲及以上的老年人口數量看，老年人入學率僅超過3.3%；以上海為例，2013—2018年，60 歲及以上來滬人口增加了23.84萬人，增幅為55.6%，2018年參加各級各類老年教育機構“學校教育”學習的60 周歲及以上學員總數60.47 萬人，占上海市老年人總數483.6 萬人的13%，大量老年人沒有機會接受老年教育。而已經接受老年教育的學生中，也存在著覆蓋面嚴重不足的問題，本研究針對上海、北京和山東收集的調查數據顯示，當前參與老年教育的群體中，剛達退休年齡的老年人占大多數，高齡老年人的覆蓋面較低。并且絕大部分學員有一定收入，能夠承擔一定的老年教育支出（見圖9）。

圖9 北京、上海和山東三地老年教育學員調查數據④

與此同時，有學習欲望的老年人在整體老年人的比重較高，一項針對天津老年人的調查顯示，參與調查的老年人中有學習需求的人數為51.4%。除疾病和家務離不開或沒有學習需求的外，一般的老年人都有學習需求，當前各類學校只能滿足7.8%的老年人學習需求[7]，說明當前老年教育存在很大的供給缺口，要跟上老齡化步伐，我國老年教育每年至少要保持8%的增長規(guī)模。

（三）老年人學習需求多元，老年教育資源有限

需求側視域下，普惠性老年教育側重適需與可持續(xù)，在評價中可以用老年人對老年教育滿意程度來進行衡量。當前老年人的學習需求也日益多元化，選擇自主性非常強，其學習動機直接由老年教育服務適需程度所決定，影響因素多元豐富。從已有的研究中也可以發(fā)現(xiàn)老年人的學習需求受到多種因素的影響，不僅滿足于老年教育機構開設的課程，對于傳統(tǒng)的老年教育課程需求不變的前提下，老年人對諸如衛(wèi)生保健、現(xiàn)代科技、心理健康等內容也有極強的學習需求，從老年學員對各方面滿意情況的均值來看，整體滿意度較好，同時存在著一些明顯弱項，可以將之歸為兩類：一是希望學習參與方式更加便捷；二是期望學習內容更加優(yōu)質（見圖10）[3]。

而且，對高端老年教育資源的需要也不在少數，優(yōu)質的師資也成為老年人追捧的對象。由此導致老年教育領域中“一座難求”“只讀書不畢業(yè)”等問題成為普遍現(xiàn)象，即使在老年教育資源比較充分的經濟發(fā)達地區(qū)，老年人凌晨三四點鐘排隊報名、“搖號”報名的現(xiàn)象也十分常見，很多老年教育機構實際報名人數遠遠超出預計人數。而老年教育資源相對匱乏的地區(qū)，老年教育的供需矛盾則更為嚴重。

（四）老年人學習需求大，供需不匹配問題嚴重

當前我國老年人教育需求處于中等偏上水平，并且不同性別、不同學歷和不同居住類型的老年教育內容需求有所差異[8]。盡管人們的整體知識和學歷水平不斷提升，在優(yōu)質教育資源相對有限的情況下，當前老年教育更多提供的是大眾性、基礎性的服務。因此對于部分有較高要求的老年人來說，常常出現(xiàn)難以滿足學習需求的情況，這就導致老年教育機構的服務供給類型與老年人的學習需求類型出現(xiàn)不匹配的問題[9]。但隨著社會的不斷進步，老年人文化水平和層次的不斷提高，對于老年教育的需求也不再停留在基礎層次，對老年教育服務品質的要求也在不斷提升。不僅要求老年教育資源“量”的提升，也對“質”提出了更高的要求。目前老年教育的投入、規(guī)模等發(fā)展現(xiàn)狀，對于龐大的具有教育需求的老年群體而言是杯水車薪?！耙蛔y求”，是我國老年教育事業(yè)未來所要解決的核心問題，即老年教育在由個人選擇跨越成為社會需要的公共政策的背景下，仍然難以突破長期以來只能“為少數人服務”的束縛。

四、面向2035，老年教育普惠發(fā)展的核心策略

老年教育將長期面臨著供給不足的制約與束縛，普惠發(fā)展的任務異常復雜且艱巨。面向教育現(xiàn)代化的發(fā)展需要，在老年教育能夠獲得有限教育財政投入的情況下，需要從供給層面探索擴大老年教育總量規(guī)模的途徑和方法，為老年人提供更加多元、適需的受教育機會。

（一）完善制度設計，將供給側改革與需求側精準對接，堅持“公平性發(fā)展”

首先從完善已有的政策法規(guī)出發(fā)，改變當前老年教育政策法規(guī)的薄弱情況，加強老年教育在終身教育條例中的重要地位，從制度層面保障老年人受教育的權利。在加強老年教育法制建設的基礎上，深度考慮老年教育的需求，以及在需求的層次和內容上明顯的升級趨勢；而從供給側來看，既存在同類型教育供給過剩，也存在著弱勢人群與高品質的教育服務有效供給的不足[10]。因此需要把握老年人的多元需求，以需求為導向改變供給模式。老年人受收入、資歷、健康、愛好等內因的制約以及地域、生活環(huán)境等外因的影響，個體間存在較大差異[11]。需要深入挖掘我國老年人口的教育需求，深耕理論研究，真正了解老年人所需所想，從而提供最為適切的老年教育內容。而在實踐中，必須強調支持并努力實現(xiàn)所有老年人的學習愿望與學習需求，充分考慮學習的維度與層次，構建系統(tǒng)豐富的現(xiàn)代老年教育服務體系。從內容和服務層次上盡量惠及全部老年人群體，保障老年教育公平與普惠發(fā)展。

（二）將老年教育納入公共服務，推動政府扮演更多角色，進行“托底式發(fā)展”

我國宏觀政策已經將發(fā)展老年教育納入政府社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但僅靠政府的財政支持，已經被證明是不可持續(xù)、不夠充分的，無法填補老年人學習需求與老年教育服務不足之間的空缺。但是，政府的作用仍是不可忽視的，必須進一步鞏固和放大，其中關鍵就是讓政府發(fā)揮更多的職責，扮演更多角色。從頂層設計方面，要從政府層面真正做到簡政放權，推動政府職能轉變，從制度本身提高老年教育事業(yè)服務能力，精準對接需求側，讓更多老年人能夠享受到適需、優(yōu)質、普惠、包容性強的老年教育。簡言之，政府未來應當加強對老年教育的宏觀規(guī)劃，厘清職責體系，從老年人的實際需求出發(fā)，逐步將老年教育納入地方性公共教育或公共服務保障范疇的服務清單。針對當前資源不足的問題，為老年教育提供更多經費和場地支持，構建起老年教育體系的基礎服務網絡，以此作為“底線”保障，推動實現(xiàn)廣泛性老年人學習需求的滿足。與此同時，應關注“底層群體”，老年人群中的弱勢群體包括高齡老年人、低收入者、行動不便老年人等，為其提供如送教上門或遠程教育等支持服務，加強針對外來老年人口的教育，開展社區(qū)定點幫教等活動，幫助其融入輸入地。

（三）挖掘老齡人口的潛在人力資源，變“壓力”為“紅利”，實現(xiàn)老年教育“增值性發(fā)展”

面對當前的人口結構，人口壽命不斷延長，出生率逐漸走低，應重視老年教育在老年人力資源開發(fā)方面的功能，合理規(guī)劃對“初老”老年人的職業(yè)培訓，對有意參加社會建設的老年人提供合適的教育。在理念上，倡導老有所為，將學有所成和學有經驗的學員轉化培育為老年教育的講師、助教、管理員及志愿者，服務老年教育活動的開展、參與社區(qū)志愿服務；同時，在老年教育中合理規(guī)劃對“初老”老年人的職業(yè)培訓，與時俱進地開發(fā)與豐富老年教育課程，對有意參加社會建設的老年人提供合適的教育，幫助其二次社會化，服務于地方社會經濟發(fā)展。退休前從事專業(yè)技能崗位的老年人不在少數，應根據這部分老年人的特點，以與時俱進的態(tài)度開發(fā)老年教育課程，鼓勵有特長、有能力的老年人積極投身老年教育事業(yè)。根據老年人的實際需要，為老年人提供適需的老年教育，開發(fā)相關教育資源。

（四）促進公共教育資源向老年教育開放，鼓勵各方力量更深入地參與老年教育，落實“開源性發(fā)展”

從實際來看，社會中蘊含的豐富的行業(yè)資源、文化資源、精神資源等都能夠提供教育服務，通過適當的設計，尤其是學習形式的創(chuàng)新，老年群體便能從中獲得必須要的教育服務。更為重要的是，整合這些資源，一直是政府創(chuàng)建學習型城市、構建終身教育體系的重點，在這項工作中應當明確老年教育的地位，促進各方面資源的相互開放，促進全社會的資源共享。需要通過機制體制的變革，充分發(fā)揮市場作用，搭建好平臺吸引更多力量參與，通過社會合力發(fā)展好老年教育事業(yè)。在具體措施上，針對老年教育發(fā)展領先的地區(qū)，要繼續(xù)擴大老年教育規(guī)模，重點是擺脫對政府辦學的依賴，深耕基層資源供給，吸納更多社會力量參與辦學；對于老年教育發(fā)展落后的地區(qū)，引導扶持其發(fā)揮主觀能動性，積極尋求發(fā)展路徑，盤活老年教育存量，通過興校辦學、建立社會體驗基地等各種方式，整合資源；開放博物館、社區(qū)活動中心等公共服務設施，吸納教育培訓機構力量，根據實際情況分時段開放普通中小學操場和圖書館等區(qū)域，不斷為老年人開辟靈活便捷的學習途徑，集聚豐富多樣的教育資源；重點拓展職業(yè)院校、業(yè)余大學、普通高校等資源，設置專項資金支持，在不影響正常教學的情況下，提供靈活多樣的老年教育內容和形式。

（五）推進養(yǎng)老服務體系與老年教育體系相互融合，讓更多老年人獲得參與教育服務的途徑與機會，實施“開放性發(fā)展”

由于我國正邁進深度老齡化階段，無論是國家政策還是地方政策層面都非常重視養(yǎng)老體系建設，因此考慮到將來老年人生活和學習的需求，應注重養(yǎng)老服務體系與老年教育的結合。首先大力推動原有老年大學和老年教育機構的體制機制轉型，提高向社會的開放度，面向社會辦學，向各類養(yǎng)老場所和社區(qū)配送老年教育課程、講座等學習服務，推進養(yǎng)教一體化。其次，在社區(qū)老年人日間照料中心、托老所等各類社區(qū)居家養(yǎng)老場所內，在老年養(yǎng)護院、城市社會福利院、農村敬老院等養(yǎng)老服務機構中，設立學習場所，配備教學設施設備，提供教育服務，構建基礎環(huán)境。多方面共同作用，形成合力，支持并努力實現(xiàn)所有老年人的學習愿望與學習需求，構建系統(tǒng)豐富的教育服務。

（六）加強老年教育支持體系建設，重點提高服務便捷性，提倡“滾雪球性發(fā)展”

由于當前老年教育資源有限，但需求巨大，需要將老年教育置于社區(qū)教育、終身教育乃至公共服務建設的重要位置，從供給層面探索老年教育服務網絡化、平臺化建設，從而提高老年教育資源獲取的便捷性。首先，集聚優(yōu)質服務所必需的課程、科研等資源，進行規(guī)?；?、專業(yè)化建設，并充分利用現(xiàn)代信息技術推進共享，以相對低的成本實現(xiàn)老年教育在基層的不斷延伸與覆蓋；其次，培養(yǎng)老年教育師資，將建設高職、高專以及大學相關師資培養(yǎng)專業(yè)的建設納入日程，完善老年教育師資在職培訓系統(tǒng)，選拔并培養(yǎng)專業(yè)的老年教育師資隊伍；與此同時，加強老年教育機構與街道職能部門、社區(qū)單位的合作，共同開展區(qū)域特色的老年教育活動，針對性地向轄區(qū)內老年人進行宣傳，從而更充分地引導或激發(fā)老年人參與學習的意愿，不斷向每個老年人可“在家門口享有高質量教育”的目標進行不懈努力。

當前我國老齡人口增速不斷提升、數額巨大，而老年教育無論從總量還是增量上，發(fā)展的速度遠遠比不上老齡人口的增速，制約了老年人受教育權的實現(xiàn)，也不利于學習型社會的構建，因此面向教育現(xiàn)代化2035，促進老年教育供需平衡的普惠發(fā)展意義重大。與此同時，當前我國已經出現(xiàn)了勞動力結構性短缺的問題，老年教育普惠肩負著雙重的任務，需要切實以供給側改革為手段，以老年教育為媒介，促進老年人“二次社會化”，實現(xiàn)老年人力資源的轉化，從而全面提升老年人的生活品質，進而為建設社會主義現(xiàn)代化教育強國奠定基礎。

注釋：

①數據來源于“2018 中國老年教育綠皮書調研”課題組，如無特殊標明，全文同，部分數據進行模糊化處理。

②數據來源于上海人口統(tǒng)計數據。

③數據來源于國家統(tǒng)計局，其中2010年數據為當年人口普查數據推算數；其余年份數據為年度人口抽樣調查推算數據。

④數據為本課題組自行收集的調研數據，于北京、上海和山東三地收集老年學校抽樣調查數據，問卷已通過信效度檢驗，結果較為可靠。