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    中國FTA建設(shè)成效評估、制約因素及推進(jìn)策略

    2021-06-22 18:31:23梁剛
    關(guān)鍵詞:自貿(mào)區(qū)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)

    梁剛

    摘 要:FTA是我國擴(kuò)大對外開放以及與其他經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作的平臺。在“十三五”期間,我國FTA建設(shè)取得了較大成就,與“一帶一路”沿線國家FTA建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn),RCEP簽署,與非洲國家締結(jié)第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定,且大力推進(jìn)已生效貿(mào)易協(xié)定的升級。然而,就整體成效看,我國FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土覆蓋率較低,貨物貿(mào)易覆蓋率有所下降,利用外資覆蓋率和對外直接投資覆蓋率過度依賴于中國香港,F(xiàn)TA中的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)與國際最新經(jīng)貿(mào)規(guī)則差距較大。中美戰(zhàn)略博弈、地緣政治掣肘、逆全球化的影響及高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的挑戰(zhàn)是中國推進(jìn)FTA建設(shè)的制約因素。由此,在未來,我國需要面向全球拓寬FTA締結(jié)空間,主動(dòng)對接高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則,激發(fā)潛在貿(mào)易伙伴與中國締結(jié)FTA的動(dòng)力,同時(shí)要做好FTA建設(shè)地風(fēng)險(xiǎn)防控。

    關(guān)鍵詞:FTA;自貿(mào)區(qū);自貿(mào)協(xié)定;規(guī)則;標(biāo)準(zhǔn)

    過去5年來,全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行,貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義思潮盛行。特別是在中美貿(mào)易摩擦、英國脫歐的影響之下,全球化進(jìn)程遭到了重大挫折。加上2020新冠疫情的全球蔓延,國際環(huán)境更加復(fù)雜?;诖?,自由貿(mào)易區(qū)(FTA)發(fā)展戰(zhàn)略是我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放和拓展國際合作空間的重要路徑。在“十三五”期間,我國FTA建設(shè)取得了一定的成就,但也存在較大的問題。為此,為了更好地?cái)U(kuò)大開放和推行多邊主義,我國需要調(diào)整FTA發(fā)展戰(zhàn)略,大力推進(jìn)已經(jīng)生效的FTA提質(zhì)增效,面向全球貿(mào)易伙伴構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的FTA網(wǎng)絡(luò),不斷推動(dòng)“兩個(gè)市場、兩種資源”之間的銜接,為雙循環(huán)新發(fā)展格局注入強(qiáng)大活力。

    一、“十三五”期間中國FTA建設(shè)的成就

    (一)“一帶一路”沿線FTA建設(shè)在不斷推進(jìn)

    在“十三五”期間,中國與“一帶一路”沿線的格魯吉亞、馬爾代夫、柬埔寨商簽了自貿(mào)協(xié)定。其中,格魯吉亞是絲路經(jīng)濟(jì)帶的節(jié)點(diǎn)地區(qū),中格FTA作為我國與沿線國家達(dá)成的第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定,對歐亞地區(qū)甚至是“一帶一路”沿線各國均能夠起到較好的示范作用。馬爾代夫雖然經(jīng)濟(jì)體量小,但處于21世紀(jì)海上絲綢之路的中心地帶,中馬FTA的簽訂不僅可以豐富兩國的經(jīng)貿(mào)合作形式,也能更好地推進(jìn)海上絲綢之路建設(shè),令人遺憾的是,因印度的干預(yù)該協(xié)定至今未能生效。中柬FTA的樣本作用更大,這是中國第一次與最不發(fā)達(dá)國家簽訂的自貿(mào)協(xié)定,也是將“一帶一路”作為專章納入的自貿(mào)協(xié)定,為中國與不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)貿(mào)合作提供了新樣態(tài)。另外,在此期間,我國還與以色列、摩爾多瓦、巴勒斯坦、巴拿馬四國開展了FTA談判工作,進(jìn)展也比較順利;與蒙古、孟加拉國、尼泊爾三國FTA商簽可行性研究也已啟動(dòng)。

    (二)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)正式簽署

    迄今為止,RCEP是全球經(jīng)濟(jì)體量和貿(mào)易規(guī)模最大的自貿(mào)協(xié)定,也是我國參與的第一個(gè)區(qū)域自貿(mào)協(xié)定。該協(xié)定作為5個(gè)“10+1”的組合,東盟始終處于中心地位。中國在談判中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用,加強(qiáng)與各方協(xié)商,促進(jìn)了協(xié)定的達(dá)成。從2012年11月啟動(dòng)談判到協(xié)定達(dá)成,先后舉行了4次領(lǐng)導(dǎo)人會議、21次部長級會議和31輪正式談判,除了印度退出外,2020年11月15日15國達(dá)成正式協(xié)議。RCEP是一個(gè)涵蓋全球47.4%的人口、32.2%的GDP和29.1%的貿(mào)易量的巨型FTA,內(nèi)容包括貨物貿(mào)易、投資、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)合作等傳統(tǒng)議題,也包括電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、中小企業(yè)、政府采購等新議題,充分兼顧了域內(nèi)發(fā)達(dá)成員方、發(fā)展中成員方和最不發(fā)達(dá)成員方的利益。

    (三)與非洲國家締結(jié)FTA實(shí)現(xiàn)了零突破

    在2016年之前,非洲國家并未納入到中國FTA建設(shè)網(wǎng)絡(luò)。在“十三五”期間,中毛FTA的簽署實(shí)現(xiàn)了與非洲國家締結(jié)FTA零的突破。2017年12月,兩國正式啟動(dòng)自貿(mào)協(xié)定談判,經(jīng)過4輪的磋商,2019年10月達(dá)成了正式協(xié)議。作為中國與非洲國家達(dá)成的第一個(gè)FTA,不僅標(biāo)準(zhǔn)較高,而且覆蓋的內(nèi)容也比較廣泛,既有傳統(tǒng)的貿(mào)易投資等主題,也有技術(shù)合作等新議題。2021年1月1日生效后,中毛雙邊貨物貿(mào)易自由化率分別達(dá)到了96.3%和94.2%;服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放部門超過100個(gè),投資保護(hù)規(guī)則在原來BIT基礎(chǔ)上也得到了升級。總體看,中毛FTA對于拓寬兩國經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域,為中國與非洲其他國家貿(mào)易往來提供支點(diǎn)作用。

    (四)現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定的拓展升級

    在過去5年內(nèi),我國更加注重FTA建設(shè)的質(zhì)量,大力推進(jìn)已經(jīng)生效的FTA升級談判。其中,內(nèi)地與港澳的CEPA規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的全面升級,進(jìn)一步深化了大陸與港澳的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。中國-東盟FTA升級版協(xié)定已經(jīng)于2019年10月全面實(shí)施,更多的政策紅利惠及到各國企業(yè)和民眾,成為推進(jìn)中國與東盟貿(mào)易升級的重要支撐點(diǎn)。中智FTA、中新(新加坡)FTA、中巴(巴基斯坦)FTA升級版協(xié)議也于2019年生效,中新(新西蘭)FTA升級版談判已經(jīng)完成,中韓FTA、中秘FTA升級版談判正在積極推進(jìn)中。

    二、“十三五”期間中國FTA建設(shè)的成效評價(jià)

    (一)FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土覆蓋率不高

    “經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土”指的是一國已經(jīng)生效自貿(mào)協(xié)定的貿(mào)易伙伴GDP總和,其總量占全球GDP總量的比重稱為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土覆蓋率。覆蓋率的大小是衡量一國FTA建設(shè)質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。在“十三五”期間,中國雖然新簽了五個(gè)自貿(mào)協(xié)定,但在期間內(nèi)生效只有中格FTA,因格魯吉亞經(jīng)濟(jì)體量小,對FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土總量貢獻(xiàn)有限。至2020年12月底,中國已經(jīng)生效的FTA15個(gè),涉及到23個(gè)貿(mào)易伙伴。按照IMF的經(jīng)濟(jì)展望數(shù)據(jù)庫,我國FTA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土總量由2016年的8.1萬億美元增加到2020年的9.2萬億美元,但覆蓋率從2016年的10.5%下降到2020年10.3%。我國尚未與全球前10大經(jīng)濟(jì)體簽署已生效的FTA,F(xiàn)TA經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土總量及覆蓋率遠(yuǎn)低于日韓、越南等國家。因此,我國應(yīng)在推進(jìn)RCEP生效的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加快與全球主要經(jīng)濟(jì)體的FTA談判,力爭在談判對象上取得突破。

    (二)貨物貿(mào)易覆蓋率有所下降

    FTA貨物貿(mào)易覆蓋率指的是一國與已經(jīng)生效的自貿(mào)伙伴之間的貨物貿(mào)易總額占其年度對外貿(mào)易總額的比重。該指標(biāo)包括進(jìn)口覆蓋率和出口覆蓋率兩個(gè)方面,比率大小反映了FTA在一國對外貿(mào)易體系中的地位。在“十三五”期間,商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示,我國與已經(jīng)生效的自貿(mào)協(xié)定自貿(mào)伙伴貿(mào)易額從2016年的14234億美元上升到2020年的17526億美元,但覆蓋率并未得到增長。2016-2020年,我國FTA貨物貿(mào)易平均覆蓋率約為38.1%,比2015年下降了0.4%。就出口覆蓋率而言,2016- 2020年這一數(shù)據(jù)平均為35.9%,與2015年相比下降了1.2%;就進(jìn)口覆蓋率看,2016-2020年這一數(shù)據(jù)平均為40.8%,比2015年上升了0.6%,最高值是2016年(41.6%),2020年回落到40.5%。未來,我國應(yīng)該積極推進(jìn)與大型經(jīng)濟(jì)體締結(jié)FTA,進(jìn)一步拓展自由貿(mào)易空間。

    (三)利用外資覆蓋率和對外投資覆蓋率過于依賴中國香港

    利用外資覆蓋率指的是一國利用自貿(mào)伙伴的實(shí)際投資額占其實(shí)際利用外資總額的比重,這一指標(biāo)主要反映自貿(mào)伙伴在一國引資體系中的地位。在“十三五”期間,我國利用自貿(mào)伙伴的外資呈增長態(tài)勢,商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示,2016年我國利用自貿(mào)伙伴的外資約963.8億美元,2020年這一數(shù)據(jù)上升到1141.2億美元。相應(yīng)地,利用外資覆蓋率也由2016年的75.4%上升到2020年的81.3%,與2015年末相比提升了2.7%。但是,自貿(mào)伙伴的外資大多來自于中國香港地區(qū),在整個(gè)“十三五”期間,來自于香港的外資額占實(shí)際利用自貿(mào)伙伴外資總額的平均比重保持在68.1%,2019年更是達(dá)69.8%。對自貿(mào)伙伴的投資覆蓋率指的是一國對自貿(mào)伙伴直接投資流量占其對外投資總流量的比重,可以反映一國自貿(mào)伙伴一國對外投資體系中的地位。在“十三五”期間,中國對自貿(mào)伙伴的直接投資流量呈下降態(tài)勢,由2016年的1325.7億美元下降到2020年的1082億美元,年均降幅達(dá)6.3%,然而對自貿(mào)伙伴的投資覆蓋率卻呈上升趨勢,由2016年的67.4%上升到2020年的78.4%。這其中,中國香港是主要接受中國投資目的地,2016年接受中國對外直接投資1142.1億美元,到2020年有所下降,但也達(dá)到了905.4億美元,中國對其他自貿(mào)伙伴投資較少。

    (四)FTA締結(jié)標(biāo)準(zhǔn)不高

    雖然在過去5年內(nèi),我國更加注重自貿(mào)區(qū)商簽的質(zhì)量,主動(dòng)向高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則靠攏。在貨物貿(mào)易自由化方面,已經(jīng)生效的FTA總體水平較高,如CEPA貨物貿(mào)易自由化率達(dá)100%,與澳、新加坡、智利等國家的貨物貿(mào)易自由化率也超過95%,最新生效的中格FTA貨物貿(mào)易自由化率接近94%。在服務(wù)貿(mào)易及投資方面,市場準(zhǔn)入限制也出現(xiàn)了較大的放寬。如CEPA采用了“前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式,RCEP也采取負(fù)面清單模式,中韓FTA升級版也采取負(fù)面清單管理模式。在協(xié)定內(nèi)容方面,中國締結(jié)的FTA在不斷拓寬覆蓋領(lǐng)域,增加了新的議題。如中新(新西蘭)FTA增加了環(huán)境保護(hù)、競爭政策等內(nèi)容,符合國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化趨勢。但總體看,與“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP)、歐日EPA等高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定相比較,我國簽訂的FTA無論是開放水平還是規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)均與其差距較大。

    三、中國FTA建設(shè)的制約因素

    (一)地緣戰(zhàn)略的掣肘

    一直以來,推進(jìn)與周邊國家商簽FTA是中國FTA建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn),但因?yàn)橹苓厙揖謩輳?fù)雜,互信基礎(chǔ)不強(qiáng),在商簽FTA中容易受到地緣競爭的掣肘。最典型莫過于印度,印度作為中國周邊經(jīng)濟(jì)體量最大的國家,因歷史原因,兩國政治互信度不強(qiáng)。出于國家安全的考量,印度一直將中國視為競爭對手,并不斷加強(qiáng)對中國的防范。在RCEP談判中體現(xiàn)極為明顯,印度就要求貨物貿(mào)易建立一套單獨(dú)的關(guān)稅保護(hù)機(jī)制,當(dāng)某國對印貨物出口達(dá)到一定量時(shí)就觸發(fā)該機(jī)制,進(jìn)而征收保護(hù)性關(guān)稅。就在RCEP達(dá)成后,印度還聲稱絕不加入中國主導(dǎo)的貿(mào)易協(xié)定,也不與中國簽署任何關(guān)稅優(yōu)惠的貿(mào)易協(xié)定。不僅如此,中馬(馬爾代夫)FTA遲遲不能生效、中斯(斯里蘭卡)FTA談判停滯背后均有印度干預(yù)的身影。印度一直將印度洋、南亞次大陸視為自身的勢力范圍,對中國進(jìn)入該區(qū)域持排斥態(tài)度,由此會嚴(yán)重影響中國未來與這一地區(qū)國家締結(jié)FTA談判。

    (二)逆全球化思潮的影響

    自2008年金融危機(jī)以來,全球經(jīng)濟(jì)增長停滯不前,為發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義政策提供了溫床和土壤,加劇了逆全球化思潮。英國脫歐就是這一思潮的重要標(biāo)志,歐美發(fā)達(dá)國家對外經(jīng)濟(jì)政策日趨保守。中國作為全球化的獲益者,成為發(fā)達(dá)國家保守經(jīng)濟(jì)政策的批評對象,導(dǎo)致部分國家不愿意與中國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定。更重要的是,美國對華采取遏制戰(zhàn)略,在貿(mào)易、科技等領(lǐng)域頻起摩擦,使得部分國家出于貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)考量,對與中國開展FTA談判持謹(jǐn)慎態(tài)度。加上中國制造能力強(qiáng)大,對大部分經(jīng)濟(jì)體的貨物貿(mào)易均呈順差態(tài)勢,很多經(jīng)濟(jì)體擔(dān)心與中國締結(jié)自貿(mào)協(xié)定后開放市場會沖擊本國相關(guān)行業(yè)。2020年新冠疫情的全球蔓延,更是沖擊了全球經(jīng)濟(jì),進(jìn)一步加劇了這一思潮,部分國家直接推行國家保護(hù)主義,對未來中國建設(shè)FTA網(wǎng)絡(luò)會帶來極大的挑戰(zhàn)。

    (三)高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則本身帶來的挑戰(zhàn)

    近些年來,在發(fā)達(dá)國家的推動(dòng)下,F(xiàn)TA的內(nèi)容不斷擴(kuò)展,標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,越來越多的邊境后議題被納入其中。發(fā)達(dá)國家奉行這一規(guī)則導(dǎo)向,一方面是為了穩(wěn)固自身在全球貿(mào)易體系中的優(yōu)勢,另一方面旨在削弱發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球貿(mào)易體系中的競爭力,謀求重新主導(dǎo)國際貿(mào)易秩序。如CPTPP、USMCA中均有單獨(dú)的“國有企業(yè)”章節(jié),不僅擴(kuò)大了國有企業(yè)的范疇,還嚴(yán)格限制了國有企業(yè)的商業(yè)行為,要求建立透明、公平的非商業(yè)援助規(guī)則,取消政府補(bǔ)貼及市場優(yōu)惠。USMCA更是將原產(chǎn)地規(guī)則與工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤,引入勞工價(jià)值成分標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),在新一代經(jīng)貿(mào)規(guī)則中,發(fā)達(dá)國家擴(kuò)大了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍并提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)執(zhí)法以維護(hù)本國利益。由此,當(dāng)前中日韓FTA以及正在研究的中歐貿(mào)易協(xié)定均面臨著高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的挑戰(zhàn),對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革提出了更高的要求。

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