碳中和目標(biāo)下的中國城市之變

莊貴陽 魏鳴昕

城市是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，是推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要空間和行動單元。我國政府高度重視發(fā)揮城市在落實氣候行動目標(biāo)中的積極性和創(chuàng)造性，國家發(fā)展改革委于2010年起先后啟動三批低碳城市試點工作。整體來看，低碳城市試點政策在降低碳排放強(qiáng)度、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新等方面都發(fā)揮了重要積極作用。碳達(dá)峰碳中和是“十四五”及未來更長一段時期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主基調(diào)，低碳城市建設(shè)將繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

一、抓住碳中和機(jī)遇，打造城市發(fā)展新引擎

力爭2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，是我國為應(yīng)對全球氣候變化而作出的莊嚴(yán)承諾，也是“十四五”和2035遠(yuǎn)景時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一。城市地區(qū)承載著我國60%的常住人口，碳排放量占總量的70%以上，必然在碳達(dá)峰碳中和進(jìn)程中扮演更重要角色。

第一，碳達(dá)峰政策框架逐步明晰，“硬約束”下低碳城市將繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。2021年度政府工作報告將“扎實做好碳達(dá)峰、碳中和各項工作”列為重點工作，并要求“制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案”。在此背景下，中央相關(guān)部委已經(jīng)明確要求各地制定出臺切合本地區(qū)的碳達(dá)峰行動規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部表示將碳達(dá)峰工作進(jìn)程效果納入中央環(huán)保督查，這意味著各地都將研究制定并嚴(yán)格執(zhí)行碳達(dá)峰的時間表、路線圖。城市作為“先行者”，更應(yīng)加快探索低碳減排與經(jīng)濟(jì)增長的共贏路徑，強(qiáng)化推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)信心，爭取在碳中和道路上成為表率與引領(lǐng)。

第二，碳達(dá)峰政策支持力度不斷提升，低碳城市迎來綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略窗口期。行政層面，各地將編制專項規(guī)劃以及落實編制碳達(dá)峰碳中和方案，大力推進(jìn)電工業(yè)、建筑和交通等重點領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型。市場層面，涉及2225家發(fā)電企業(yè)的全國碳市場發(fā)電行業(yè)第一個履約周期正式啟動，全國碳排放權(quán)交易市場即將上線。其他方面，“雙碳”目標(biāo)正帶動產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、商業(yè)模式及全社會環(huán)保理念的全面變革，將形成綠色發(fā)展的政策合力，改善低碳城市建設(shè)中政府唱“獨角戲”的現(xiàn)象。

第三，低碳試點政策經(jīng)過探索總結(jié)，其有益嘗試有望進(jìn)一步擴(kuò)散。政策試點一般包含“先行先試”和“由點到面”兩個階段，政策“試點–擴(kuò)散”的過程從本質(zhì)上是我國政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的過程，目前已開展的三批低碳城市試點工作就遵循著這樣的政策邏輯。試點的意義是試出問題、解決問題、積累經(jīng)驗，從前三批試點城市評估結(jié)果來看，試點城市取得了節(jié)能減排成效，理清了政策實施脈絡(luò)，也暴露了目標(biāo)設(shè)定、動力轉(zhuǎn)換等問題?！半p碳”目標(biāo)下低碳城市試點將成為有力政策工具，積累的經(jīng)驗也將為其他城市提供有益借鑒。

圍繞“雙碳”目標(biāo)，各城市應(yīng)當(dāng)實事求是，因地制宜，制定差異化、精準(zhǔn)化的達(dá)峰目標(biāo)和路徑。一是要科學(xué)分區(qū)。碳達(dá)峰目標(biāo)往往基于區(qū)域進(jìn)行分解，而我國地域廣袤，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平存在顯著區(qū)域差異?？紤]到空間異質(zhì)性，排放目標(biāo)的制定不能一刀切，需制定差異化分批次達(dá)峰路徑。二是要合理擇時。考慮到不同城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的明顯差別，已達(dá)峰城市應(yīng)開始布局碳中和目標(biāo)，其他城市的達(dá)峰時間也須與國家、區(qū)域的目標(biāo)相銜接。

對于工業(yè)主導(dǎo)型城市（第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)），要聚焦能源優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，積極運用低碳技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高資源利用效率，協(xié)同推進(jìn)大氣污染控制與二氧化碳減排;對于消費主導(dǎo)型城市（第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)），要聚焦建筑、交通領(lǐng)域低碳發(fā)展與碳排放控制，引領(lǐng)消費側(cè)改革，改變消費行為，建立新型達(dá)峰示范區(qū);對于綜合發(fā)展型城市（第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)相對均衡），要聚焦工業(yè)、能源、建筑、交通四大重點部門的碳排放控制，構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系;對于生態(tài)優(yōu)先型城市（生態(tài)良好的重點生態(tài)功能區(qū)），要聚焦生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，建立產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)展創(chuàng)新型綠色經(jīng)濟(jì)。

具體行動上，綜合低碳試點城市的建設(shè)經(jīng)驗，“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)向下的低碳城市建設(shè)應(yīng)包括四個方面內(nèi)容：

第一，明確城市發(fā)展規(guī)劃，因地制宜制定碳達(dá)峰時間表、路線圖。已達(dá)峰的城市如北京、深圳等要制定面向2050年的碳中和路線圖。

第二，完善激勵相容的政策體系。命令控制型、財稅激勵型、市場導(dǎo)向型與公眾參與型政策應(yīng)當(dāng)協(xié)同使用，在政府落實“十四五”節(jié)能減碳目標(biāo)的同時，也需要加快全國性碳交易市場的建設(shè)，引導(dǎo)綠色金融的發(fā)展，運用總量控制與配額交易相結(jié)合的方式激勵更多微觀主體參與其中。

第三，強(qiáng)化目標(biāo)管理體系。加快碳排放統(tǒng)計和核算能力建設(shè)，健全核查監(jiān)督體系及處罰機(jī)制，提升碳核查的公開透明度。

第四，開展績效評價。碳達(dá)峰被納入中央環(huán)保督察將提升地方推進(jìn)碳達(dá)峰積極性，同時應(yīng)輔以適當(dāng)?shù)呢斦膭詈驼兗睿瑥恼磧煞矫鏋榈吞汲鞘薪ㄔO(shè)的質(zhì)量控制過程（PDCA）提供良好閉環(huán)。

二、低碳發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾

低碳轉(zhuǎn)型不是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，而是構(gòu)建新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是尋求更具包容性、經(jīng)濟(jì)韌性的可持續(xù)增長方式的必經(jīng)之路。一方面，近年來高影響天氣氣候事件及其級聯(lián)效應(yīng)對人類的生存和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，已經(jīng)成為目前人類發(fā)展面臨的最大非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn);另一方面，長期以來我國能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，生產(chǎn)和利用方式粗放，非化石能源在一次能源中占比較低，這無疑對我國的能源安全與經(jīng)濟(jì)韌性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

碳達(dá)峰的深層次問題是能源問題，要求非化石能源高比例發(fā)展，加快建設(shè)以可再生能源為主體的能源體系，這是統(tǒng)籌安全與發(fā)展、當(dāng)下與長遠(yuǎn)、自強(qiáng)與開放的有力布局。新發(fā)展格局以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領(lǐng)和擴(kuò)大消費需求，表現(xiàn)為綠色、低碳、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展模式，需要碳達(dá)峰和可再生能源在其中發(fā)揮約束條件和發(fā)展動力的作用。

多年來，我國城鎮(zhèn)化持續(xù)高速推進(jìn)，在城市經(jīng)濟(jì)體不斷擴(kuò)大的同時，也暴露出了一系列發(fā)展中的不平衡不充分問題?！半p碳”目標(biāo)下的城市低碳轉(zhuǎn)型意味著改變傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，由依賴生產(chǎn)要素投入、規(guī)模擴(kuò)張驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新、高效、節(jié)能、環(huán)保、高附加值的增長方式。

深圳市提出“藍(lán)天、低碳和經(jīng)濟(jì)”協(xié)同“三達(dá)”，即通過持續(xù)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)大氣污染治理，達(dá)到2020年P(guān)M2.5年均濃度消減至25微克/立方米目標(biāo)，并在2020年左右率先實現(xiàn)碳達(dá)峰，目前已取得良好進(jìn)展。北京也通過實施清潔空氣行動、加速可再生能源轉(zhuǎn)型、大力發(fā)展碳交易市場等措施，取得了超額完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，碳強(qiáng)度全國省級地區(qū)最低的成績，“十四五”時期將開展碳減排專項行動，實現(xiàn)碳排放穩(wěn)中有降。

減緩和適應(yīng)是城市應(yīng)對氣候變化的驅(qū)動雙輪。我國氣候條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境整體脆弱，沿海、高原等許多城市極易受到氣候變化影響，防范氣候風(fēng)險、保障生態(tài)安全需要加強(qiáng)減緩和適應(yīng)氣候變化工作的協(xié)同效應(yīng)，提升城市的氣候韌性。2016年我國發(fā)布《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》，選取28個地區(qū)作為氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點并取得階段性成果。目前我國正組織編制“2035國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略”，進(jìn)一步深化試點工作，將統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領(lǐng)域以及城市沿海生態(tài)脆弱地區(qū)適應(yīng)氣候變化行動，將適應(yīng)氣候變化與“雙碳”目標(biāo)有機(jī)銜接起來。

三、我國低碳城市建設(shè)的進(jìn)程與建議

從 2010 年 7 月國家發(fā)展改革委員會啟動第一批低碳城市試點工作開始，中國低碳城市省市試點工作先后啟動三批，全國共 87 個省市區(qū)縣納入試點范圍，試點內(nèi)容愈發(fā)明確，思路愈發(fā)清晰。試點規(guī)模上，逐步聚焦到地市級層面的二三四線城市，覆蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、資源型地區(qū)和老工業(yè)基地等多類地區(qū)。試點政策設(shè)計上，試點內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)明晰化，試點要求具體化，監(jiān)控、評估等配套政策不斷完善。

經(jīng)過對低碳試點城市與同類地區(qū)減排績效的對比研究，發(fā)現(xiàn)低碳城市試點提高了試點城市低碳發(fā)展的意識和能力，探索出不少創(chuàng)新性的舉措和做法，尤其是低碳試點城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區(qū)，也顯著高于全國平均碳強(qiáng)度降幅。

從政策屬性的角度判斷，三輪低碳城市試點屬于探索型和開拓性試點，兼顧綜合型和專業(yè)性特點，是在地方政府自主推動下中央授權(quán)開展的試點。相對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的其他試點，低碳城市試點還具有弱激勵弱約束的政策特征，即既無明顯傾斜的經(jīng)濟(jì)支持和優(yōu)惠政策，又無充足強(qiáng)制的約束條件，因此地方政府的自主性和學(xué)習(xí)能力就尤為重要。

在第一批低碳試點城市中，杭州市的表現(xiàn)最為突出。杭州市積極申報爭取低碳試點，并迅即成立市委書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，制定“十二五”低碳城市發(fā)展規(guī)劃，其公共自行車項目成為很多城市的效仿對象。作為改革開放的領(lǐng)頭羊，深圳市自設(shè)市伊始就是國家層面開展試點示范的青睞對象，其“藍(lán)天、低碳和經(jīng)濟(jì)”協(xié)同“三達(dá)”走出了一條創(chuàng)新驅(qū)動的低碳引領(lǐng)之路。在第二批低碳試點城市中，鎮(zhèn)江突出重圍，其智能化的城市碳排放管理云平臺成為了試點城市仿效的對象。第三批試點城市成都則加強(qiáng)政策創(chuàng)新，首創(chuàng)激勵公眾個人、小微企業(yè)節(jié)能減碳行為的“碳惠天府”機(jī)制，大量融入“成都元素”助推公園城市建設(shè)。

總體來看，各地在推進(jìn)低碳城市試點工作過程中，開拓創(chuàng)新，爭做典范，取得了明顯成效，積累了許多值得推廣的經(jīng)驗，同時也暴露出制約低碳發(fā)展的問題和短板。為此提出以下建議：

一是激發(fā)城市低碳發(fā)展的內(nèi)生動力?，F(xiàn)階段中國推動低碳發(fā)展工作總體上通過行政問責(zé)的方式層層傳導(dǎo)壓力，容易使基層政府形成考核依賴，低碳發(fā)展的內(nèi)生動力不足。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)導(dǎo)向社會釋放了低碳減排的市場信號，推動了深度脫碳技術(shù)和零碳產(chǎn)業(yè)的全球布局，在此背景下，要以市場機(jī)制增強(qiáng)城市低碳發(fā)展的內(nèi)生動力，激發(fā)增長潛力。

二是完善城市碳達(dá)峰方案的科學(xué)論證機(jī)制。在低碳城市政策試點的基礎(chǔ)上，盡快出臺城市碳達(dá)峰碳中和行動方案的指導(dǎo)性意見，在全國一盤棋的大思路下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展協(xié)同達(dá)峰。

三是建立激勵與約束并舉的長效機(jī)制。碳達(dá)峰碳中和是黨中央經(jīng)過深思熟慮做出的戰(zhàn)略部署，納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，各地積極響應(yīng)，爭先探索。需要建立與時俱進(jìn)的考核評價機(jī)制，對于實施好的地區(qū)應(yīng)當(dāng)予以財政、稅收方面的支持，對創(chuàng)新惰性較強(qiáng)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確目標(biāo)管理和問責(zé)機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入由速度型向質(zhì)量型深入發(fā)展的關(guān)鍵時期?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》首先正式提出了以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)思路，黨的十九大報告又進(jìn)一步提出了新發(fā)展理念和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。綠色低碳轉(zhuǎn)型下的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)貫徹新發(fā)展理念，同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接，第一要充分考慮不同規(guī)模城鎮(zhèn)自然條件、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)定位的差異性，因地制宜制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;第二要加快清潔能源與可再生能源的利用，改善“高碳鎖定”問題;第三要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低碳考慮，在技術(shù)層面應(yīng)用凈零排放方案，建立起固定資產(chǎn)投資的監(jiān)測考核體系;第四要刺激綠色消費，引導(dǎo)垃圾分類，推廣綠色出行，培育居民綠色低碳行為新風(fēng)尚。

作者：莊貴陽，中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所副所長、研究員;魏鳴昕，中國社會科學(xué)院大學(xué)博士研究生