當(dāng)前形勢(shì)下如何做好高速公路建設(shè)工程前期工作

趙麗娟

（貴州省公路開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，貴州貴陽(yáng)550000）

0 引言

高速公路建設(shè)工程前期工作是實(shí)行項(xiàng)目管理的重點(diǎn)組成部分，不但涉及專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估多，而且過(guò)程煩瑣、工作周期長(zhǎng)、強(qiáng)度大，各個(gè)審批專(zhuān)項(xiàng)之間也會(huì)存在一些相互交叉、彼此互為前置的具體情況[1]。因涉及的審批單位數(shù)量多、相關(guān)部門(mén)人員多，需要對(duì)各單位之間進(jìn)行長(zhǎng)期性、經(jīng)常性不同層次的溝通協(xié)調(diào)，需要全面掌握前期審批工作的具體相關(guān)內(nèi)容，并給予足夠的認(rèn)識(shí)和重視，預(yù)見(jiàn)并及時(shí)處理可能發(fā)生的矛盾或者出現(xiàn)的問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)報(bào)告的編制單位，使資料及結(jié)論資源共享，確保成果結(jié)論一致，以保障高速公路建設(shè)工程有序推進(jìn)。

1 高速公路建設(shè)工程前期工作的內(nèi)容

1.1 納入規(guī)劃

被納入國(guó)家和省相關(guān)規(guī)劃的高速公路建設(shè)工程視為立項(xiàng)，不必再經(jīng)過(guò)審核或者批復(fù)。業(yè)主可先根據(jù)規(guī)劃要求辦理工程用地的預(yù)審、規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)的審批等有關(guān)手續(xù)后，再由政府投資主管部門(mén)出具工程的可行性研究報(bào)告進(jìn)行批復(fù)。

1.2 項(xiàng)目建議書(shū)

在高速公路建設(shè)工程前期工作中，工程項(xiàng)目建議書(shū)的作用非常重要，工程前期工作人員需要樹(shù)立正確的工程實(shí)施目標(biāo)，明確工作流程，做好論證分析，不斷更新及完善工程項(xiàng)目建議書(shū)。

1.3 工程可行性研究報(bào)告

在前期工作中工程可行性研究是重中之重，是核心。要求工程前期工作人員必須同步參與各項(xiàng)實(shí)質(zhì)工作，由于每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模不同，需根據(jù)投資情況，合理運(yùn)用各項(xiàng)新科技、新技術(shù)，并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求及地區(qū)交通經(jīng)濟(jì)，提前預(yù)判建設(shè)中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，不斷完善解決方案，以便制定更加合理的工程可行性研究報(bào)告。在獲得審批前所做的工作，包括工程可行性研究報(bào)告的編寫(xiě)和高速公路工程建設(shè)所需的規(guī)劃選址、文物考古調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、勘測(cè)定界、使用林地可行性報(bào)告及林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持、占補(bǔ)平衡、土地利用總體規(guī)劃修改方案及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案編制、土地復(fù)墾、用地預(yù)審、建設(shè)用地、節(jié)能評(píng)估、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、通航論證、地震安全性評(píng)價(jià)、行洪論證與河勢(shì)穩(wěn)定評(píng)價(jià)、風(fēng)景名勝評(píng)估、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目影響專(zhuān)題報(bào)告、地質(zhì)公園評(píng)估、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)生物多樣性評(píng)價(jià)、道路安全性評(píng)價(jià)、項(xiàng)目資本金籌資方案等一系列支撐性報(bào)告的編制及報(bào)批工作[2]。

2 高速公路建設(shè)工程前期工作推進(jìn)難點(diǎn)

2.1 工可路線方案的制約因素

2.1.1 建設(shè)工程規(guī)模和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)的高速公路工程建設(shè)規(guī)劃主要為線性工程，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較高，具有不可分割性，受平面、縱面指標(biāo)和地質(zhì)條件等建設(shè)環(huán)境的影響，公路項(xiàng)目無(wú)法完全避讓[3]。綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)對(duì)沿線地區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和帶動(dòng)，科學(xué)地運(yùn)用相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在充分保證行車(chē)安全的前提下，確定路線途徑的行政區(qū)域、里程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最終選定合理路線方案。

2.1.2 建設(shè)環(huán)境

我國(guó)國(guó)土面積大，不同地區(qū)的環(huán)境差異大，導(dǎo)致高速公路建設(shè)環(huán)境存在的問(wèn)題較多。

首先，高速公路沿線地形地貌。高速公路建設(shè)期間，需要考慮不同地質(zhì)地貌環(huán)境，上述因素對(duì)線路選擇、路基工程施工的影響大。平地、坡度緩的山坡，適宜建設(shè)高速公路。不管是布局還是施工安排都不簡(jiǎn)單。陡山坡會(huì)加劇施工影響，需要特殊處理線路設(shè)計(jì)。此外，高速公路施工時(shí)，不能挖透沉積部分，致使基巖石裸露，破壞高速公路。

其次，沿線所處地層巖性情況。高速公路建設(shè)施工期間，會(huì)遇到較多巖石，且?guī)r石的特性不同。比如處于底層層序、形成年份與成因等，只有掌握地質(zhì)環(huán)境的巖石分布、厚度、風(fēng)化度，才可以按照巖石性質(zhì)特點(diǎn)，優(yōu)化工程設(shè)計(jì)與施工。

最后，高速公路沿線地質(zhì)構(gòu)造環(huán)境，也會(huì)影響建設(shè)施工。在分析地質(zhì)環(huán)境時(shí)，考慮斷裂、褶皺位置，掌握地質(zhì)構(gòu)造線走向。

2.1.3 概算金額與實(shí)際出入較大

概算金額編制過(guò)高，將有可能會(huì)造成業(yè)主單位項(xiàng)目資金時(shí)間價(jià)值的浪費(fèi)；但如果概算金額編制過(guò)低，業(yè)主單位項(xiàng)目資金將可能出現(xiàn)準(zhǔn)備不足的情況，很大可能會(huì)造成工程因資金準(zhǔn)備不足而出現(xiàn)隨時(shí)停工的危險(xiǎn)[4]。所以估算概算金額需要盡量準(zhǔn)確，要全面考慮建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、養(yǎng)護(hù)、管理等綜合費(fèi)用，盡量避免與實(shí)際資金產(chǎn)生較大出入。

2.1.4 生態(tài)發(fā)展紅線

在建設(shè)高速公路時(shí)，確定改善生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，并且實(shí)施到具體項(xiàng)目中，可以改變單一公路工程建設(shè)，實(shí)行復(fù)合型高速公路生態(tài)環(huán)境建設(shè)，不僅可以維護(hù)公路質(zhì)量，還可以保護(hù)堅(jiān)守生態(tài)紅線。

傳統(tǒng)高速公路建設(shè)，將生態(tài)工程作為美化環(huán)境的點(diǎn)綴、生態(tài)補(bǔ)救措施，無(wú)法促進(jìn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，還會(huì)導(dǎo)致高速公路建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的投資體制、建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計(jì)思想、施工與運(yùn)營(yíng)等工作，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，影響傳統(tǒng)高速公路建設(shè)目標(biāo)與影響，危害地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2.1.5 其他

城鄉(xiāng)規(guī)劃、管線交叉、壓覆礦產(chǎn)資源、施工條件、征地拆遷、施工技術(shù)難度等都會(huì)對(duì)最終確定路線方案產(chǎn)生影響。

2.2 工程可行性研究深度不足的影響

工程可行性研究的編制依據(jù)未進(jìn)行充分的調(diào)研，沒(méi)有依據(jù)所提出的可行性研究報(bào)表和編制的內(nèi)容來(lái)執(zhí)行，而是以滿(mǎn)足行政部門(mén)的審批為主要目的，且各單位側(cè)重點(diǎn)不同：工可編制單位比較側(cè)重工程技術(shù)方面的研究，沿線政府主要從帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)考慮，交通運(yùn)輸單位主要結(jié)合路網(wǎng)規(guī)劃布局進(jìn)行研究，行政主管部門(mén)側(cè)重各自主管領(lǐng)域的底線，發(fā)改委主要從工程規(guī)模和投資方面進(jìn)行控制[5]。以往做法，待工可審查會(huì)通過(guò)、工可方案確定后，才開(kāi)展工可批復(fù)前置報(bào)件的辦理，但因基礎(chǔ)資料收集不全、研究深度不足，常常會(huì)導(dǎo)致部分專(zhuān)題報(bào)件審查無(wú)法通過(guò)，反復(fù)修改，費(fèi)時(shí)且費(fèi)力。

2.3 工可方案改線對(duì)報(bào)件的影響

工可線路一旦發(fā)生變化，原線路范圍涉及的專(zhuān)題報(bào)件成果作廢，必將導(dǎo)致重新修改用地預(yù)審所有的數(shù)據(jù)、圖表，重新出具涉及區(qū)縣(市、州)相關(guān)部門(mén)的審查意見(jiàn)并簽字、蓋章，需要重新委托單位進(jìn)行評(píng)估和上報(bào)審批相關(guān)手續(xù)。

2.4 審查尺度對(duì)報(bào)件的影響

高速公路建設(shè)項(xiàng)目路線長(zhǎng)，涉及區(qū)縣、相關(guān)單位多，各地方的審查尺度、計(jì)算方法、引用系數(shù)不統(tǒng)一[6]。2009年二調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)與2018年現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)9年，地類(lèi)發(fā)生變化非常大，需要進(jìn)行說(shuō)明補(bǔ)充的資料太多，且因部分地方檔案資料的缺失，補(bǔ)件難度系數(shù)很大。

2.5 壓覆礦產(chǎn)資源協(xié)議簽訂對(duì)報(bào)件的影響

高速公路建設(shè)項(xiàng)目礦業(yè)價(jià)款補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，雙方難以達(dá)成一致，壓覆礦產(chǎn)資源協(xié)議簽訂非常困難。

2.6 地方占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足對(duì)報(bào)件的影響

高速公路建設(shè)項(xiàng)目所需指標(biāo)用量大、費(fèi)用低，地方政府大多沒(méi)有指標(biāo)，即使有也不愿意提供。

2.7 其他因素對(duì)報(bào)件的影響

相關(guān)文件出具程序繁雜，報(bào)件審查周期較長(zhǎng)。

2.8 征地拆遷進(jìn)展緩慢

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，生活的保障。高速公路建設(shè)時(shí)，占用較多耕地與農(nóng)用地，沿線農(nóng)民群眾利益受損。在設(shè)置征地拆遷補(bǔ)償款、安置群眾時(shí)，并未提供科學(xué)處理措施，導(dǎo)致沿線農(nóng)民群眾產(chǎn)生抵觸情緒，為維護(hù)自身利益而妨礙高速公路施工。此種行為不僅增加征地拆遷工作難度，而且減緩工作進(jìn)度。個(gè)別征地拆遷人員素質(zhì)較低，工作能力有限，對(duì)征地拆遷政策理解不到位，不能全面貫徹政策思想。

2.9 專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告審批流程復(fù)雜

高速公路工程建設(shè)前期，涉及多個(gè)部門(mén)參與項(xiàng)目審批。每個(gè)部門(mén)的工作機(jī)制不同，因此對(duì)審批材料、審批時(shí)限、審批權(quán)屬的規(guī)定不同，相應(yīng)增加工程專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告審批復(fù)雜度，協(xié)調(diào)難度較大。

2.10 規(guī)劃銜接與調(diào)整難度

第一，資金有限。上級(jí)部門(mén)對(duì)公路項(xiàng)目補(bǔ)助資金有限，地方財(cái)政承擔(dān)較大的資金壓力，致使項(xiàng)目建設(shè)支援資金落實(shí)滯后，對(duì)工程項(xiàng)目規(guī)劃影響大。

第二，規(guī)劃不完善。前期工作中，在將發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃構(gòu)想轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵期，規(guī)劃編制的科學(xué)性與系統(tǒng)性不足，當(dāng)出現(xiàn)大工程變更時(shí)，不能及時(shí)修編規(guī)劃，致使公路規(guī)劃不合理問(wèn)題多，嚴(yán)重?fù)p傷其延續(xù)性。

第三，國(guó)家路網(wǎng)總體規(guī)劃、土地規(guī)劃發(fā)展不同步。由于路網(wǎng)原因使土地規(guī)劃建設(shè)不足，導(dǎo)致工程項(xiàng)目停滯、斷節(jié)、爛尾，限制了資源開(kāi)發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響較大。科學(xué)調(diào)整農(nóng)保區(qū)規(guī)劃，屬于高速公路建設(shè)的重要內(nèi)容，由于地方政府無(wú)農(nóng)保區(qū)規(guī)劃調(diào)整權(quán)限，不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排用地問(wèn)題。

3 如何有效推進(jìn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作

3.1 根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，做好提前謀劃

結(jié)合高速公路建設(shè)項(xiàng)目前置要件報(bào)件材料多、機(jī)構(gòu)部門(mén)廣、協(xié)調(diào)難度大的情況，要做好提前謀劃，在項(xiàng)目工程可行性研究階段，同步把環(huán)境評(píng)價(jià)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦產(chǎn)、生態(tài)紅線等專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的編制單位選擇進(jìn)來(lái)，與工可研究同步展開(kāi)、同步推進(jìn)，加強(qiáng)過(guò)程調(diào)度和管理，保證報(bào)件的時(shí)效和質(zhì)量。如：通過(guò)路線優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)盡量多利用荒地、劣地，少占耕地(特別是基本農(nóng)田)；應(yīng)適當(dāng)增加橋隧長(zhǎng)度在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中的比例，以有效節(jié)約土地資源；在通過(guò)生態(tài)紅線等敏感地段時(shí)，應(yīng)盡量考慮設(shè)置隧道、橋梁及擋墻防護(hù)，以節(jié)約占地和最大限度避免生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

3.2 提升項(xiàng)目方案科學(xué)性，確保項(xiàng)目決策與估算更準(zhǔn)確

高速公路建設(shè)工程規(guī)模一般都比較大，因此要求前期工作人員要不斷結(jié)合高速公路工程項(xiàng)目的建設(shè)特點(diǎn)，有效地運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段，將不斷收集的大量信息統(tǒng)一進(jìn)行高效處理，認(rèn)真細(xì)致地進(jìn)行分析，制定科學(xué)的實(shí)施計(jì)劃及合理的可行性方案，不斷提升各項(xiàng)估算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，有效減少資金的浪費(fèi)，提升工程建設(shè)項(xiàng)目方案的實(shí)施率，確保工程項(xiàng)目決策工作得以順利開(kāi)展，施工方案得到更好的實(shí)施。

3.3 轉(zhuǎn)變思路，以高質(zhì)量的前期工作支撐交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》不僅對(duì)工程建設(shè)提出了更高的要求，更需要改變傳統(tǒng)的管理思路和常規(guī)做法，從前期工作初期著手，提高工作的深度、廣度，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，以高要求、高質(zhì)量的前期工作給交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)強(qiáng)有力的支撐。

要充分研究我國(guó)高速公路前期工程建設(shè)的實(shí)際及特點(diǎn)，不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的研究學(xué)習(xí)，做到有想法、有目標(biāo)、有方向、有方法，詳細(xì)分析高速公路前期工程建設(shè)的主要目標(biāo)任務(wù)，主動(dòng)向各級(jí)地方人民政府以及生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利、自然資源等相關(guān)行政職能部門(mén)匯報(bào)協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取對(duì)項(xiàng)目最大限度的支持和最強(qiáng)有力的業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)，有效地縮短審查周期，大力推進(jìn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)步伐。

3.4 提升地方政府重視度

建立高速公路指揮部，相關(guān)部門(mén)高度配合項(xiàng)目施工，提供人力與物力支持，高效完成公路施工工作。對(duì)于工程建設(shè)不良問(wèn)題，必須派遣人員或部門(mén)，以會(huì)議形式協(xié)調(diào)探討，保證前期工作的順利性，加強(qiáng)進(jìn)度，保障質(zhì)量。優(yōu)化升級(jí)路網(wǎng)與土地規(guī)劃，加強(qiáng)二者的緊密關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，和諧統(tǒng)一。按照分片模式，優(yōu)化布設(shè)耕地開(kāi)墾方案，預(yù)審高速公路土地，規(guī)劃調(diào)整農(nóng)村保護(hù)區(qū)。深度處理高速公路占用耕地、農(nóng)保區(qū)矛盾，出臺(tái)一系列扶持政策，保障群眾基本利益。此外，注重土地預(yù)審調(diào)整，簡(jiǎn)化制度流程，制定科學(xué)的征地拆遷補(bǔ)償辦法、人員安置方案，爭(zhēng)取群眾支持。同時(shí)，擴(kuò)大土地預(yù)審面積，減少正式申報(bào)，以免實(shí)際用地面積大于預(yù)審面積。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，高速公路工程建設(shè)期間，必須遵循項(xiàng)目建設(shè)規(guī)律，落實(shí)前期工作程序，提升對(duì)工程前期建設(shè)工作的重視度。通過(guò)大量實(shí)踐可知，只有關(guān)注前期工作，才可以促進(jìn)高速公路建設(shè)的進(jìn)展；只有緊抓前期工作，才可以確保高速公路建設(shè)的可持續(xù)性在未來(lái)發(fā)展中，仍然要加大對(duì)高速公路前期工作的重視度，同時(shí)做好前期管理工作，為高速公路建設(shè)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。