中國基層社區(qū)協(xié)商民主的原則、特點(diǎn)和發(fā)展方向

宋慶華

一、基層協(xié)商民主的基本原則

一是法治原則。法治原則指根據(jù)憲法、民法典等相關(guān)法律規(guī)定和人民代表大會(huì)相關(guān)會(huì)議精神開展協(xié)商民主。我們一直在社區(qū)運(yùn)用的基層社區(qū)協(xié)商民主參與式原則，強(qiáng)調(diào)首先應(yīng)該在法治的框架下實(shí)現(xiàn)合作與透明，公平與公正，包容與效率，回應(yīng)與問責(zé)，對(duì)話源自中立，決策基于共識(shí)等價(jià)值。

二是程序原則?；鶎訁f(xié)商民主應(yīng)具有相應(yīng)的程序，包括協(xié)商議題的提出、與議題相關(guān)人員參與和分析、協(xié)商的流程設(shè)計(jì)及共識(shí)由集體構(gòu)建等。程序原則使基層協(xié)商民主具有更強(qiáng)的傳播性、操作性和科學(xué)性。社區(qū)協(xié)商會(huì)議的啟動(dòng)、籌備、舉辦都需要遵循這些程序原則。

三是公開原則。議題的選擇、協(xié)商會(huì)議籌備、協(xié)商過程、會(huì)議結(jié)果都應(yīng)做到公開透明。理想的公開狀態(tài)首先要有一個(gè)公開發(fā)布的邀請函，它要清晰地描述會(huì)議時(shí)間、會(huì)議背景、會(huì)議目標(biāo)、會(huì)議議程、參會(huì)主體，強(qiáng)調(diào)平等對(duì)話、共同決策等，讓參與者提前知曉。

四是平等協(xié)商原則?；鶎訁f(xié)商特別強(qiáng)調(diào)參與主體平等對(duì)話，協(xié)商過程須在規(guī)則引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)參會(huì)者發(fā)言的機(jī)會(huì)均等，比如，同等的發(fā)言時(shí)間，舉手表達(dá)，包容不同觀點(diǎn)等。主持人中立是實(shí)現(xiàn)平等的基本條件，只有在違反平等原則的情況下才需要主持人介入干預(yù)。

五是行動(dòng)原則。協(xié)商議事形成的結(jié)果都應(yīng)制定行動(dòng)計(jì)劃，可以通過項(xiàng)目立項(xiàng)推動(dòng)行動(dòng)，使協(xié)商產(chǎn)生效果、行動(dòng)帶來改變。

六是一事一議原則?；鶎幼h事遵循一事一議原則，通?；鶎由鐓^(qū)會(huì)涉及多個(gè)居民關(guān)注的議題，如普遍存在的停車難問題、私人占用公共空間、社區(qū)環(huán)境更新、為老服務(wù)等。應(yīng)先由社區(qū)兩委、居民代表集體討論確定優(yōu)先討論話題后，再交給居民進(jìn)行一事一議。

以上這些原則雖然目前在實(shí)施過程中還沒有達(dá)到理想狀態(tài)，但希望可以通過實(shí)踐，逐步積累起有效的案例以推動(dòng)更多的基層政府部門自覺運(yùn)用這些原則，以推動(dòng)基層社區(qū)協(xié)商民主的常規(guī)化、制度化。

二、基層社區(qū)協(xié)商民主應(yīng)具備的條件

在現(xiàn)實(shí)中，要積極推動(dòng)基層協(xié)商民主常規(guī)化、制度化還需要具備一些條件，根據(jù)過去近20年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者梳理如下：

第一，平臺(tái)建設(shè)。通過對(duì)具體事務(wù)的居民協(xié)商參與，逐步使社區(qū)居民接納協(xié)商過程和結(jié)果，建設(shè)讓社區(qū)居民歡迎的協(xié)商議事機(jī)制，提升相關(guān)主體方的參與意愿；政府積極支持社區(qū)開展協(xié)商議事，社區(qū)居民在看到協(xié)商議事能夠?qū)崿F(xiàn)改變又會(huì)增強(qiáng)積極參與的意愿：以上構(gòu)成基層協(xié)商民主議事平臺(tái)建設(shè)的閉環(huán)內(nèi)容。

第二，利益動(dòng)力?；鶎由鐓^(qū)協(xié)商民主的動(dòng)力來源于需求或者利益的滿足，良性發(fā)展的協(xié)商議事機(jī)制應(yīng)是“人民有需求，社區(qū)要發(fā)展，政府來推動(dòng)”，核心在于找到三方利益的契合點(diǎn)，才能使其有動(dòng)力持續(xù)下去。

第三，技術(shù)支持?；鶎由鐓^(qū)協(xié)商民主需要方法和技術(shù)，比如，我們在社區(qū)運(yùn)用的“開放空間”“展望未來論壇”“共識(shí)工作坊”“世界咖啡館對(duì)話”“焦點(diǎn)訪談”，等等。 這些技術(shù)都包括了具體的會(huì)議規(guī)則、會(huì)議流程、主持人技巧等。

第四，時(shí)間空間?；鶎訁f(xié)商民主通常建立在追求自下而上的、以收集民意為目的的基礎(chǔ)上，這種做法比起自上而下的行政手段會(huì)增加時(shí)間成本，在實(shí)現(xiàn)效果和效益上也需要更大的空間。

三、基層社區(qū)協(xié)商民主的基本特色

目前，社區(qū)議事主要用于解決社區(qū)公共問題。社區(qū)公共問題在這些年來出現(xiàn)頻率增加，且復(fù)雜程度是以往任何一個(gè)時(shí)期都沒有遇到過的，這些復(fù)雜問題由單個(gè)主體和部門來解決存在很大的難度，社區(qū)也難以單獨(dú)解決沖突。當(dāng)然，現(xiàn)階段的社區(qū)議事還是采取政府維穩(wěn)下的協(xié)商議事方式，其特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是頂層設(shè)計(jì)優(yōu)于具體操作，二是政府推動(dòng)大于居民自主。

雖然基層政府也在積極推動(dòng)創(chuàng)新社會(huì)治理下的社區(qū)議事方式，但運(yùn)用社區(qū)治理手段仍應(yīng)是解決具有多個(gè)利益主體的公共沖突的關(guān)鍵。通過社區(qū)治理解決公共沖突的具體操作方法即集合問題的多元主體在一個(gè)空間，通過基于利益的協(xié)商對(duì)話合作、構(gòu)建共識(shí)促使沖突轉(zhuǎn)型與消解。目前，由于社區(qū)居民普遍存在對(duì)公共利益認(rèn)識(shí)能力較弱、缺乏權(quán)益和責(zé)任共擔(dān)的認(rèn)知等問題，往往在利益博弈的過程中只爭不讓，結(jié)果使得協(xié)商很難達(dá)成共識(shí)。

針對(duì)以上“特色”，基層社區(qū)協(xié)商民主的推進(jìn)需要注意以下幾點(diǎn)：

一是社區(qū)協(xié)商民主的合法性。這主要在于參與者的代表性上。目前，社區(qū)的合法性組織（如業(yè)主委員會(huì)）覆蓋率還很低，社區(qū)居民/小區(qū)業(yè)主參與協(xié)商的代表如何選擇，參與協(xié)商議事的代表如何體現(xiàn)代表性，需要有社區(qū)居民、業(yè)主一致認(rèn)同的代表規(guī)則。

二是協(xié)商議事的包容性。當(dāng)前，在協(xié)商議事的會(huì)議中常常會(huì)出現(xiàn)遇到觀點(diǎn)不同就互相傷害、參與者不能尊重不同觀點(diǎn)并帶有極端情緒等問題。這就需要加強(qiáng)包容性的常態(tài)建設(shè)。

三是會(huì)議方案可塑性。一個(gè)有效的協(xié)商議事會(huì)議，需要強(qiáng)調(diào)規(guī)則，用規(guī)則引領(lǐng)會(huì)議的全過程。會(huì)議流程方面，需要根據(jù)不同目標(biāo)設(shè)計(jì)，以有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；問題分析方面，需要從提出問題到分析問題逐步遞進(jìn)；構(gòu)建共識(shí)方面，找到最重要的議題形成共識(shí)決議；行動(dòng)計(jì)劃方面，協(xié)商議事一定要解決從提出問題到行動(dòng)計(jì)劃再到事態(tài)改變的閉環(huán)。

四是避免議而不決。基層協(xié)商民主的初期，參與者通常會(huì)產(chǎn)生與傳統(tǒng)議事過程中存在的“沒有機(jī)會(huì)表達(dá)”“說了沒用”“議而不決”“決而不行”等同樣的問題。為避免這類問題，議事會(huì)議開始前就要向參與者說明：不是一次會(huì)議就能解決問題；會(huì)議設(shè)計(jì)要有共識(shí)決議和行動(dòng)計(jì)劃流程；通常這種會(huì)議大多采用參與式的會(huì)議形式，而參與式會(huì)議方法需要至少半天和一天才能得出結(jié)論，這就需要參會(huì)者確保足夠的參與時(shí)間。

四、基層協(xié)商民主存在問題與改進(jìn)建議

第一，會(huì)議時(shí)間太長。在基層協(xié)商民主推進(jìn)的過程中，遇到最多的問題是基層政府不愿意接受會(huì)議超過兩個(gè)小時(shí)的會(huì)議安排，普遍認(rèn)為時(shí)間太長的會(huì)議居民不會(huì)參加。第二，會(huì)前沒有充分籌備。在傳統(tǒng)會(huì)議的影響下，組辦協(xié)商議事會(huì)議方不習(xí)慣做會(huì)前籌備。第三，參會(huì)者缺乏多元性。在開展具有多個(gè)利益主體的協(xié)商議事會(huì)時(shí)，往往參會(huì)主體的多元性得不到保障，主要是由于社區(qū)協(xié)調(diào)其他主體參會(huì)難度較大，特別是相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人沒有時(shí)間或不愿意參加這樣的會(huì)議，通常指派不能做決定的工作人員參加會(huì)議。第四，不遵守會(huì)議規(guī)則，當(dāng)遇到一些焦點(diǎn)問題需要協(xié)商，且參會(huì)人群較多時(shí)，情緒激動(dòng)的發(fā)言人一旦擁有說話機(jī)會(huì)就不遵守會(huì)議規(guī)則，不接受發(fā)言限時(shí)。第五，協(xié)商會(huì)議主持人不專業(yè)，具體體現(xiàn)在不中立、干預(yù)發(fā)言內(nèi)容、主持過程不容易堅(jiān)持會(huì)議規(guī)則，喜歡和習(xí)慣性回答發(fā)言人的問題，遇到會(huì)場秩序混亂時(shí)不具備及時(shí)解決問題的能力。

除上述問題外，不同地區(qū)會(huì)遇到不同的問題。有效解決這些問題需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)協(xié)商議事的相關(guān)內(nèi)容，掌握開展一場協(xié)商議事會(huì)議的方式方法，真正了解協(xié)商議事規(guī)則對(duì)于會(huì)議高效的意義和作用。

基于此，需要從以下兩方面著手，提高居民的參與意識(shí)和會(huì)決能力：

一是轉(zhuǎn)變觀念，基層政府需要主動(dòng)積極搭建協(xié)商民主平臺(tái)，并協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方參與協(xié)商議事，實(shí)現(xiàn)平等合作。二是順應(yīng)民意，基層政府在依法行政的制度建設(shè)中，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)居民參與決策和提升居民滿意度的政策導(dǎo)向。目前，基層開展協(xié)商議事尚未制度化，一些基層政府也將“社區(qū)治理”“社會(huì)創(chuàng)新”納入其中，期待這種迫于行政壓力開展的“協(xié)商議事”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的、主動(dòng)的、自治性的居民協(xié)商民主議事。