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    規(guī)劃編制中“區(qū)間規(guī)劃”思路研究

    2021-06-19 10:10:30雷承寶
    市場論壇 2021年4期
    關(guān)鍵詞:五年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制計(jì)劃

    雷承寶

    一、經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的歷史沿革與演進(jìn)

    在我國經(jīng)濟(jì)體制中,計(jì)劃是規(guī)劃的前身,由計(jì)劃走向規(guī)劃,體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。

    (一)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制度

    新中國成立以來,我國的經(jīng)濟(jì)體制的形成與變革是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境變化的產(chǎn)物,既有主觀因素,也有客觀原因,先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔——有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)——社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)四個(gè)階段。

    1949年成立的中華人民共和國,是一個(gè)從半殖民地半封建社會(huì)走過來的國家,是一個(gè)積貧積弱,現(xiàn)代工業(yè)幾乎空白的農(nóng)業(yè)國家,物資極度匱乏。這個(gè)時(shí)候的中華人民共和國有三個(gè)主要任務(wù):一是加快完成資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,實(shí)現(xiàn)全民所有制和集體所有制為主體的公有制經(jīng)濟(jì);二是迅速恢復(fù)生產(chǎn),集中力量建設(shè)社會(huì)主義;三是在全國均貧富、保生存,讓全國人民都能活下去。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),我國選擇了向前蘇聯(lián)學(xué)習(xí),實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,集中各種要素資源,投入事關(guān)民生的重大領(lǐng)域建設(shè)。1977年,我國面臨的是經(jīng)濟(jì)衰退、民生凋敝,正是百廢待興的局面。1978年12月,十一屆三中全會(huì)在北京召開,全會(huì)的中心議題是鄧小平同志提出的把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,提出了實(shí)行改革開放的重大決策,推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。

    1982年,按照黨的十一屆三中全會(huì)精神,中共十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)制度。1984年10月,十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》,提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”,成為經(jīng)濟(jì)體制改革的綱領(lǐng)性文件。1987年,中共十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場,市場引導(dǎo)企業(yè)”。1989年,十三屆三中全會(huì)提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”。1992年,中央召開第十四屆全國代表大會(huì),鄧小平同志在報(bào)告中代表黨中央正式提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)。

    (二)不同經(jīng)濟(jì)制度下的規(guī)劃(計(jì)劃)思路

    面對(duì)建國初期百廢待興的基本國情,編制國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)有序的計(jì)劃生產(chǎn)、計(jì)劃供應(yīng)成為歷史的必然。因此,在基本完成對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造后,國家的五年計(jì)劃正式登場。1953年,在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下,我國編制了中華人民共和國的第一個(gè)五年計(jì)劃(1953—1957年)。在“一五”計(jì)劃的指導(dǎo)下,我國建立了社會(huì)主義工業(yè)化的基礎(chǔ),基本確定了社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,1957年,我國編制了第二個(gè)五計(jì)劃(1958—1962年),延續(xù)“一五”計(jì)劃前蘇聯(lián)模式的基本思路,繼續(xù)以發(fā)展重工業(yè)為中心,以全面完成資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,鞏固和擴(kuò)大全民所有制和集體所有制為目標(biāo)。1962年至1964年中斷3年后,1965年,我國編制了第三個(gè)五年計(jì)劃(1966—1970年),隨后,我國的五年計(jì)劃(規(guī)劃)進(jìn)入“逢五逢十”的編制周期階段。

    從第六個(gè)五年計(jì)劃(1981—1985年)開始,由于黨的十一屆三中全會(huì)提出實(shí)施改革開放,把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,國家五年計(jì)劃開始出現(xiàn)規(guī)劃色彩的萌芽,出現(xiàn)戰(zhàn)略性、方向性的新特點(diǎn)。

    隨后,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)變,在編制了9個(gè)五年計(jì)劃后,于2000年開始,我國不再起草五年發(fā)展計(jì)劃,改為編制五年發(fā)展規(guī)劃,逐步淡出計(jì)劃指令色彩,突出戰(zhàn)略性、方向性、引導(dǎo)性。截止2020年,我國共編制實(shí)施了9個(gè)五年計(jì)劃、4個(gè)五年規(guī)劃。

    二、傳統(tǒng)“線性規(guī)劃”的歷史意義與局限

    文章認(rèn)為“線性規(guī)劃”是指在規(guī)劃期內(nèi),設(shè)定平均每年增長速度目標(biāo),到規(guī)劃末年,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)到新的預(yù)設(shè)高度的規(guī)劃。中華人民共和國成立以來,無論是從1953年開始實(shí)施的國家第一個(gè)五年計(jì)劃,還是到已經(jīng)過去的第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要;也無論是地方政府過去的五年計(jì)劃,還是如今的五年規(guī)劃綱要;亦或是國家或各地的專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,都是在“線性”思維主導(dǎo)下的“線性規(guī)劃”。

    新中國成立以來,全國各?。ㄊ?、自治區(qū))和國家一樣,先后共編制實(shí)施了13個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)。在五年規(guī)劃(計(jì)劃)的引領(lǐng)下,我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都取得了顯著的成績。結(jié)合我國的發(fā)展歷程和歷史經(jīng)驗(yàn)來看,制定規(guī)劃(計(jì)劃)在我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上具有舉足輕重的作用。

    但是,新中國成立以來,在肯定過去的“線性規(guī)劃”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出偉大貢獻(xiàn)的同時(shí),也必須正視我國現(xiàn)行的規(guī)劃思路中存在一些亟待完善的不足。

    (一)仍然存在“計(jì)劃”特征問題

    雖然我國從2001年開始實(shí)施的第十個(gè)五年發(fā)展戰(zhàn)略開始,不再編制國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,改為五年規(guī)劃,但從過去20年國家及各地的四個(gè)五年規(guī)劃來看,依然帶有一定的“計(jì)劃”色彩,一些地方規(guī)劃微觀計(jì)劃重于宏觀引領(lǐng)。舉例來說,有些地方的規(guī)劃綱要或?qū)m?xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,“計(jì)劃”到了具體企業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品,甚至具體到銷售計(jì)劃、銷售市場和產(chǎn)值,計(jì)劃特征較為明顯。

    (二)存在前瞻性不足問題

    市場經(jīng)濟(jì)條件下,發(fā)展規(guī)劃的主要目的和作用是:提出發(fā)展戰(zhàn)略,明確發(fā)展目標(biāo)與方向,創(chuàng)新思維,引導(dǎo)資源高效合理配置?;仡櫾┬羞^的一些規(guī)劃,尚未完全達(dá)到這個(gè)要求,還存在缺乏前瞻性的問題,在具體實(shí)施過程中,需要不停地修改完善,結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展中面臨的條例改變而不斷進(jìn)行評(píng)估、修正、調(diào)整,以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

    (三)存在重編制輕落實(shí)問題

    對(duì)實(shí)際工作中,有些地方存在重規(guī)劃編制,輕規(guī)劃貫徹實(shí)施的情況。在規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)方面,經(jīng)歷了“封閉”規(guī)劃到“開放”規(guī)劃兩個(gè)階段。“封閉”規(guī)劃指的是發(fā)布新的規(guī)劃編制通知后,各地各部門根據(jù)上級(jí)或本級(jí)政府的統(tǒng)一部署,成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組,安排專項(xiàng)規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi),抽調(diào)內(nèi)部人員組成編寫組,“閉門”編寫規(guī)劃。2013年以后,按照黨的十八大關(guān)于政府服務(wù)社會(huì)化的精神,地方安排規(guī)劃經(jīng)費(fèi),向社會(huì)公開招標(biāo)選定規(guī)劃編制服務(wù)單位。但輕規(guī)劃落實(shí)的問題在一些地方都不同程度存在。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是一些地方或部門將規(guī)劃當(dāng)作一般性文件,抓落實(shí)不足;二是規(guī)劃執(zhí)行的連續(xù)性不足,人事變動(dòng)等因素導(dǎo)致原定規(guī)劃難以得到充分貫徹實(shí)施。

    (四)存在不適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展波動(dòng)性特征問題

    大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)隨氣候、國際供求關(guān)系等因素變化大幅波動(dòng),而且其波動(dòng)難以預(yù)測,如果按“線性”思維去編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,難以準(zhǔn)確指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。以廣西糖業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃為例,由于受到2007/08年榨季產(chǎn)糖941萬噸的影響,忽視了糖料蔗生產(chǎn)受氣候等因素大幅波動(dòng)的特征,將2014/15年榨季的食糖產(chǎn)量目標(biāo)定為1100萬噸。規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果是在2013/14年榨季實(shí)現(xiàn)食糖產(chǎn)量857萬噸后,急轉(zhuǎn)直下,2014/15年榨季產(chǎn)糖量僅639萬噸,2015/16年榨季進(jìn)一步下滑到510萬噸。①數(shù)據(jù)來源于《廣西糖業(yè)年報(bào)》

    三、逐步推行“區(qū)間規(guī)劃”思維編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

    文章所提“區(qū)間規(guī)劃”概念是指根據(jù)產(chǎn)業(yè)不可控的波動(dòng)性特點(diǎn),基于客觀環(huán)境的變化和要素資源配置的非理想化,將規(guī)劃期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)設(shè)定在一個(gè)可控區(qū)間內(nèi),實(shí)際情況由政府“有形之手”和市場“無形之手”共同決定的規(guī)劃。

    隨著全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,今后無論是國內(nèi)還是國外,部分國家(地區(qū))、部分行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,應(yīng)逐步由“線性規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“區(qū)間規(guī)劃”。

    可以繼續(xù)開展“線性”頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃主要有兩類。一是非發(fā)達(dá)國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。這些國家(地區(qū))主要任務(wù)發(fā)展經(jīng)濟(jì),滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求。同時(shí),由于發(fā)展極差的存在,這些國家(地區(qū))也存在加快發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。二是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和高成長性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這兩類產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的共同特點(diǎn)是高需求性和高成長性,一方面由于消費(fèi)升級(jí)的需要,這類產(chǎn)品具有廣闊的市場空間;另一方面,由于技術(shù)進(jìn)步和資本推動(dòng),這類產(chǎn)業(yè)具有極高的成長空間。

    要逐步從“線性”思維轉(zhuǎn)向“區(qū)間”思維來開展頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃主要有三類。

    一是發(fā)達(dá)資本主義國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。這些國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)已高度發(fā)達(dá),但其資源支撐與環(huán)境承載能力日趨飽和,將更多關(guān)注發(fā)展質(zhì)量、資源與環(huán)境的和諧。從實(shí)踐來看,近十年來部分歐洲發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前、特別是人口基本零增長、甚至負(fù)增長,其發(fā)展必須更多的用“區(qū)間思維”來謀劃。

    二是傳統(tǒng)飽和性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這類產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品已經(jīng)飽和,或接近生命周期,基本不存在增長空間。

    三是農(nóng)產(chǎn)品加工專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。如廣西的糖業(yè)、繭絲綢等產(chǎn)業(yè),由于氣候、國際供求關(guān)系變化、土地資源稟賦等因素影響,從產(chǎn)業(yè)規(guī)??剂?,應(yīng)該從“線性規(guī)劃”逐步轉(zhuǎn)向“區(qū)間規(guī)劃”,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)。廣西糖業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃是中國第一個(gè)區(qū)間規(guī)劃,將糖料蔗種植面積、食糖產(chǎn)量、食糖營業(yè)收入等重要目標(biāo)都設(shè)定在一個(gè)調(diào)控區(qū)間(詳見下表),為廣西壯族自治區(qū)人民政府在“十三五”期間根據(jù)國際市場供求關(guān)系調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)贏得了寶貴的空間。

    表1 廣西糖業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃主要目標(biāo)完成情況

    “十三五”時(shí)期,由于國際供求關(guān)系發(fā)生重大變化,雖然廣西糖業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)都調(diào)控在規(guī)劃區(qū)間內(nèi),但五年平均值均未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。廣西糖業(yè)發(fā)展“十二五”“十三五”兩個(gè)規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際情況,充分說明廣西糖業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)按“區(qū)間思維”來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。因此,“十四五”時(shí)期,廣西糖業(yè)等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“區(qū)間規(guī)劃”思維,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和要素資源配置情況,進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃目標(biāo)。

    四、提高五年規(guī)劃編制科學(xué)性可行性的對(duì)策建議

    (一)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的前期研究

    建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略性、前瞻性是規(guī)劃的靈魂。因此,開展充分的前期研究,是編制好規(guī)劃的重大前提。一要充分了解規(guī)劃的基礎(chǔ)和條件,這是規(guī)劃未來的基石;二要全面分析規(guī)劃期內(nèi)的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的形勢,這是支撐規(guī)劃的外部條件;三要分析支撐規(guī)劃實(shí)施的各種要素資源滿足條件,這是規(guī)劃落實(shí)的資源保障;四要提出實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)切實(shí)可行的保障措施,這是規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)部政策支撐。

    (二)進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、約束性

    規(guī)劃屬政府規(guī)章范疇,但在長期以來的發(fā)展實(shí)踐中,我們對(duì)規(guī)劃的規(guī)章性認(rèn)識(shí)不足,對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行往往缺乏嚴(yán)肅性,還存在不嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃或者非經(jīng)法定程序隨意更改規(guī)劃的情況。在執(zhí)行規(guī)劃的過程中,還存在“新官不事舊規(guī)”,一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)發(fā)展思路的情況。同時(shí),由于地方政府換屆與五年規(guī)劃不同步,人事上的變動(dòng)很容易造成規(guī)劃和政策的不穩(wěn)定性,很難實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”的目標(biāo)。建議從“十四五”時(shí)期開始,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的約束性、連貫性,讓規(guī)劃的作用真正落實(shí)到實(shí)處。

    (三)健全完善規(guī)劃實(shí)施的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

    對(duì)規(guī)劃的落實(shí)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià),既是確保規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施不打折扣、規(guī)劃目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的重要保障,又是防止編制規(guī)劃不切實(shí)際,隨意“放衛(wèi)星”的總開關(guān)。規(guī)劃經(jīng)政府印發(fā)出臺(tái)后,應(yīng)分年度對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、措施進(jìn)行績效考核,確保規(guī)劃落地見效。對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行中期評(píng)估,發(fā)現(xiàn)存在問題及時(shí)調(diào)整規(guī)劃目標(biāo),修正規(guī)劃路線。要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行期末評(píng)估,總結(jié)成績與經(jīng)驗(yàn),找出存在問題,提出新的發(fā)展對(duì)策與辦法,為新的五年規(guī)劃做好基礎(chǔ)性工作。

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