“十四五”時(shí)期福建省學(xué)齡人口變動(dòng)對(duì)基礎(chǔ)教育資源供給的影響分析

肖龍井 張平忠 于文安 蔡宗珍 林李月

（福建教育學(xué)院基礎(chǔ)教育研究院，福建 福州 350025）

學(xué)齡人口問(wèn)題是教育發(fā)展的基礎(chǔ)性問(wèn)題，人口變動(dòng)帶來(lái)的學(xué)齡人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)及區(qū)域分布，將導(dǎo)致未來(lái)不同時(shí)期不同教育階段學(xué)?？臻g布局、辦學(xué)規(guī)模、經(jīng)費(fèi)投入、師資配備等教育資源需求的變化。深入分析我省“十四五”基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口變動(dòng)，對(duì)于優(yōu)化我省基礎(chǔ)教育資源供給，促進(jìn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、福建省學(xué)齡人口現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

本文所指的學(xué)齡人口為基礎(chǔ)教育（包括幼兒教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育）適齡人口。

（一）學(xué)齡人口現(xiàn)狀

根據(jù)福建省教育廳2014-2019 年《福建省教育統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)明資料》，對(duì)福建省2014-2019 年學(xué)齡人口做如下分析：

2014 年福建省學(xué)齡人口總數(shù)為589.31 萬(wàn)，2019 年福建省學(xué)齡人口總數(shù)為701.22 萬(wàn)，占2019 年福建省年末常住人口3973 萬(wàn)人的17.65%，較2014 年增加了學(xué)齡人口數(shù)近112 萬(wàn)人。2019 年，福建省幼兒園學(xué)齡人口為166.45 萬(wàn)，較2014 年增加了27.24 萬(wàn)；小學(xué)學(xué)齡人口為334.40 萬(wàn)，較2014 年增加了59.78 萬(wàn)；初中學(xué)齡人口為136.46 萬(wàn)，較2014 年增加了23.88 萬(wàn)；普通高中學(xué)齡人口為63.93 萬(wàn)人，較2014 年相對(duì)穩(wěn)定，穩(wěn)中略有上升；中職學(xué)齡人口從2014-2019 年呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)，共減少約10 萬(wàn)人。（見(jiàn)圖1）

圖1 福建省學(xué)齡人口不同學(xué)段分布圖（單位：人）

2014 年，福建省城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)學(xué)齡人口分布情況：城區(qū)學(xué)齡人口230.27 萬(wàn)，鎮(zhèn)區(qū)學(xué)齡人口238.64 萬(wàn)，鄉(xiāng)村學(xué)齡人口120.40 萬(wàn)。2019 年，福建省城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)學(xué)齡人口分布情況：城區(qū)學(xué)齡人口299.24 萬(wàn)，鎮(zhèn)區(qū)學(xué)齡人口290.26 萬(wàn)，鄉(xiāng)村學(xué)齡人口111.72 萬(wàn)。從變化趨勢(shì)看，隨著我省整體城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和發(fā)展，我省城鎮(zhèn)學(xué)齡人口均呈現(xiàn)上升特征（2019 年比2014 年分別增加68.98萬(wàn)、51.62 萬(wàn)），而農(nóng)村學(xué)齡人口則成下降特征（2019 年比2014 年減少8.7 萬(wàn)）。（見(jiàn)圖2）

圖2 2014-2019 年福建省學(xué)齡人口城鄉(xiāng)分布圖（單位：人）

（二）學(xué)齡人口發(fā)展趨勢(shì)

本文采取分學(xué)段的預(yù)測(cè)方法，采用趨勢(shì)外推和馬爾科夫鏈預(yù)測(cè)法，對(duì)福建省2020-2025 年學(xué)齡人口進(jìn)行預(yù)測(cè)。結(jié)果如下：

1.2020-2025 年學(xué)齡人口增加43.1 萬(wàn)人

福建省從幼兒園到高中階段的學(xué)齡人口在2020-2025 年整體呈上升趨勢(shì)，由2020 年的798，8407 人增加到2025 年的841，8921 人，增加約43.1 萬(wàn)人。其中全省幼兒園學(xué)齡人口在2020 年達(dá)到高峰值后逐年減少，減少共計(jì)43.3 萬(wàn)人；小學(xué)學(xué)齡人口總體增加22.3萬(wàn)人（但呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)）；初中學(xué)齡人口增加29.6 萬(wàn)人；高中學(xué)齡人口增加34.4 萬(wàn)人。（見(jiàn)圖3）

圖3 2020-2025 年福建省學(xué)齡人口發(fā)展趨勢(shì)圖（單位：人）

2.2020-2025 年學(xué)齡人口城鄉(xiāng)分布趨勢(shì)

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的推進(jìn)，福建省城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)齡人口呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2020 到2025 年，城區(qū)增加46.8 萬(wàn)人，鎮(zhèn)區(qū)增加25.9 萬(wàn)人；但在鄉(xiāng)村則呈現(xiàn)縮減的趨勢(shì)，從2020 到2025 年，鄉(xiāng)村學(xué)齡人口減少29.8萬(wàn)人。

在城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)學(xué)齡人口發(fā)展趨勢(shì)上，幼兒園學(xué)齡人口隨著2020 年到達(dá)峰值后開(kāi)始不斷下降，在下降幅度上，由于受到人口的鄉(xiāng)城遷移和城鎮(zhèn)化的影響，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的下降幅度相對(duì)農(nóng)村較小；小學(xué)學(xué)齡人口受二孩政策的影響，農(nóng)村的小學(xué)學(xué)齡人口一直處于較小幅度的下降趨勢(shì)，而城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的學(xué)齡人口均在2023 年達(dá)到峰值后有所下降；初中學(xué)齡人口在農(nóng)村處于持續(xù)小幅下降，城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的學(xué)齡人口均處于增長(zhǎng)趨勢(shì)；高中學(xué)齡人口在農(nóng)村處于小幅持續(xù)下降，城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的學(xué)齡人口均處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，城區(qū)的發(fā)展幅度明顯大于鎮(zhèn)區(qū)。（見(jiàn)圖4）

圖4 2020-2025年福建省學(xué)齡人口城鄉(xiāng)分布預(yù)測(cè)圖（單位：人）

二、福建省“十四五”基礎(chǔ)教育資源供給存在的問(wèn)題

（一）教職工總量不足

“十四五”時(shí)期，全省小學(xué)學(xué)齡人口增加22.3 萬(wàn)人，初中學(xué)齡人口增加29.6 萬(wàn)人，高中學(xué)齡人口增加34.4 萬(wàn)人。按編制標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算需分別新增小學(xué)教師1.17萬(wàn)名、初中教師2.19 萬(wàn)名、普通高中教師0.94 萬(wàn)名，但受2012 年編制“只減不增”政策影響，近年來(lái)教師編制數(shù)幾乎沒(méi)有增加。特別是“全面二孩”政策實(shí)施后出現(xiàn)了女教師二胎生育潮，有的學(xué)校女教師二胎生育率高達(dá)10%，導(dǎo)致“產(chǎn)假式缺編”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年我省公辦中小學(xué)、幼兒園編外教師近4 萬(wàn)人。

（二）學(xué)位需求仍然較大

截至2019 年，我省有幼兒園12391 所（含各類基礎(chǔ)教育學(xué)校附設(shè)幼兒園）、小學(xué)7442 所、初中1741 所、普通高中554 所，基本滿足學(xué)齡人口入學(xué)需求?！笆奈濉逼陂g，全省幼兒園學(xué)齡人口總數(shù)逐年減少，但城鎮(zhèn)幼兒園學(xué)位仍然可能出現(xiàn)飽和而需新建部分幼兒園。我省中小學(xué)布局標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，完全小學(xué)每校單個(gè)校區(qū)辦學(xué)規(guī)模原則上不超過(guò)2000 人，初級(jí)中學(xué)每校單個(gè)校區(qū)辦學(xué)規(guī)模原則上不超過(guò)2000 人，普通高中每校單個(gè)校區(qū)辦學(xué)規(guī)模原則上不超過(guò)3000 人，根據(jù)“十四五”時(shí)期各學(xué)段學(xué)齡人口變化情況測(cè)算，需新建小學(xué)111 所、初中148 所、普通高中42 所。或者考慮“十四五”時(shí)期小學(xué)、初中學(xué)齡人口波動(dòng)較大，為增強(qiáng)學(xué)校容量彈性，可新建“九年一貫制學(xué)校”260 所、普通高中42 所；或者新建小學(xué)111 所、完全中學(xué)138 所。

（三）教育投入仍需加大

按照“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，“十四五”時(shí)期，一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)方面，幼兒園略減到1.77 億元，小學(xué)需增加222.61 億元，初中需增加200.73 億元；普通高中需增加85.07 億元；中職學(xué)校需增加59.2 億元；一般公共預(yù)算教育公用經(jīng)費(fèi)方面，幼兒園需增加13.19億元，小學(xué)需增加74.58 億元，初中需增加63.96 億元，普通高中需增加52.6 億元，中職需增加42.16 億元。“十四五”時(shí)期，全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和減稅降費(fèi)影響，全省財(cái)政收入預(yù)計(jì)呈現(xiàn)“微增長(zhǎng)”，同時(shí)，財(cái)政支出增長(zhǎng)剛性較強(qiáng)，收支關(guān)系將面臨“緊平衡”。各級(jí)政府都要過(guò)“緊日子”，公共財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出比例可能有所下降，教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)?？傮w還不能滿足事業(yè)發(fā)展需求，各類教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)有待提高。

三、優(yōu)化福建省“十四五”基礎(chǔ)教育資源供給的建議

（一）完善教師培養(yǎng)和補(bǔ)充機(jī)制

一要完善師范教育體系?？茖W(xué)規(guī)劃師范生培養(yǎng)規(guī)模，逐步實(shí)現(xiàn)與教師崗位需求有效對(duì)接。促進(jìn)專科、本科、研究生三個(gè)層次的師范教育協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取定向培養(yǎng)、委托培養(yǎng)等方式，與師范院校合作培養(yǎng)農(nóng)村學(xué)校教師。二要?jiǎng)?chuàng)新和規(guī)范教師編制配備。充分考慮新型城鎮(zhèn)化、人口流動(dòng)、全面二孩政策及高考改革等新情況，加大編制跨區(qū)域調(diào)整力度，盤活編制存量，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，多形式增加教師總量，優(yōu)先滿足中小學(xué)、幼兒園教師用編需求。參考外地“編制池”的做法，在現(xiàn)有的政策框架內(nèi)研究探索適合我省的編制動(dòng)態(tài)管理辦法，進(jìn)一步穩(wěn)定教師隊(duì)伍。三要盤活教師存量資源?！笆奈濉逼陂g，隨著新高考改革高中選課制實(shí)施推廣，部分科目會(huì)出現(xiàn)教師人數(shù)不足或部分科目教師富余。要根據(jù)新高考的培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法和課程評(píng)價(jià)，實(shí)施系統(tǒng)的、科學(xué)的教師管理制度改革，對(duì)于有潛力適應(yīng)新科目任教的教師，可以實(shí)施靈活性的教師調(diào)配。要加大部門協(xié)同推進(jìn)教師“縣管校聘”改革，建立教師信息管理平臺(tái)，實(shí)行更加精準(zhǔn)的縣域教師流動(dòng)機(jī)制，完善教師“走教”制度，推動(dòng)師資均衡配置。

（二）加大普惠性學(xué)前教育資源供給

一要完善布局規(guī)劃。認(rèn)真貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)，建立省市統(tǒng)籌、以縣為主的學(xué)前教育管理體制，不斷調(diào)整完善幼兒園布局規(guī)劃，城鎮(zhèn)改造、居住區(qū)建設(shè)須將配套幼兒園建設(shè)納入公共管理和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)人口變化和區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范予以調(diào)整。二要優(yōu)化幼兒園資源結(jié)構(gòu)。大力實(shí)施公辦園建設(shè)項(xiàng)目，落實(shí)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園與居民住宅區(qū)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用政策，公辦率低于50%的縣區(qū)建成交付使用的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園應(yīng)辦成公辦園，確保公辦學(xué)前教育資源供給。統(tǒng)籌考慮嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，建立嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)體系，加強(qiáng)3 歲以下幼兒托育服務(wù)。三要加大普惠性民辦園扶持力度。規(guī)范普惠性民辦幼兒園認(rèn)定管理，健全完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將普惠性民辦幼兒園納入財(cái)政生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助范圍，并根據(jù)實(shí)際逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和支持民辦園向社會(huì)提供普惠性教育服務(wù)。逐步縮小普惠性民辦園與公辦園在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保教質(zhì)量等方面差距。

（三）推進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

一要加強(qiáng)城鎮(zhèn)擴(kuò)容建設(shè)。通過(guò)新建、改擴(kuò)建城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校校舍，進(jìn)一步解決學(xué)位供給，滿足學(xué)生就近入學(xué)需要，緩解城鎮(zhèn)學(xué)校擁擠現(xiàn)象。對(duì)于新建、改擴(kuò)建學(xué)校校舍項(xiàng)目，各地要科學(xué)規(guī)劃、提早謀劃、提早實(shí)施，提前啟動(dòng)征地、立項(xiàng)審批等前期準(zhǔn)備工作。按照基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，為新建、改擴(kuò)建城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校配置設(shè)施設(shè)備和師資，確保新建、改擴(kuò)建學(xué)校交付使用時(shí)，能夠正常開(kāi)展教學(xué)。二要辦好農(nóng)村“兩類學(xué)校”。也就是辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校，這兩類學(xué)校是教育體系的“神經(jīng)末梢”。要結(jié)合脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，科學(xué)制訂布局規(guī)劃，辦好必要的農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校達(dá)到基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，打造“鄉(xiāng)村溫馨校園”。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村閑置、半閑置校舍的綜合利用，在保障教育的前提下，優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村公益事業(yè)需要，可轉(zhuǎn)設(shè)為文化活動(dòng)中心或舉辦附設(shè)幼兒園，為農(nóng)村中小學(xué)培育生源，為貧困低齡兒童提供就學(xué)機(jī)會(huì)。三要推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡。修訂完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和裝備標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)校布局、資源配置、學(xué)校管理、教育教學(xué)等方面實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校建設(shè)、設(shè)備配置、信息化建設(shè)、教師配置與收入、生均經(jīng)費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡水平進(jìn)一步提升。解決好生源凈流入地和凈流出地之間教育資源調(diào)配不平衡問(wèn)題，加大對(duì)生源流入地的扶持力度，制定合理的財(cái)政補(bǔ)助政策，配齊教學(xué)場(chǎng)地和配套設(shè)施，提升生源激增地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量，更好滿足隨遷子女的教育需求。

（四）提升普通高中資源配置標(biāo)準(zhǔn)

一要加快布局規(guī)劃調(diào)整。根據(jù)學(xué)位需求和人口發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持面向未來(lái)、規(guī)模適度，合理規(guī)劃普通高中布局。在總體平衡基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)劃新建、存量?jī)?yōu)化、內(nèi)涵提升等方式，縱深推進(jìn)解決區(qū)域供給不均、普職比失當(dāng)?shù)冉Y(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。普通高中原則上進(jìn)城，整合提升一般普通高中，推動(dòng)薄弱普通高中轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)省均規(guī)模以下學(xué)校布局調(diào)整。提高新建學(xué)校建筑面積規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二要優(yōu)化學(xué)校功能空間。適應(yīng)新高考改革，優(yōu)化學(xué)校建筑形態(tài)，優(yōu)化校舍功能，加大跨學(xué)科教室、功能教室改造提升力度，建設(shè)一批走班教學(xué)所需的教室和特色建設(shè)所需的學(xué)科教室、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室、社團(tuán)活動(dòng)室等，確保滿足普通高中課程改革需求。三要擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)位供給。綜合考慮數(shù)量、規(guī)模和能力，以多樣化、有特色為取向，對(duì)普通高中分類辦學(xué)和特色發(fā)展進(jìn)行總體布局，綜合設(shè)計(jì)普通高中多樣化發(fā)展類型、項(xiàng)目和路徑，引導(dǎo)不同普通高中從傳統(tǒng)分層走向分類發(fā)展。加大普通高中達(dá)標(biāo)創(chuàng)建力度，并實(shí)行定期復(fù)查、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源供給。加大民辦普通高中扶持力度，加強(qiáng)規(guī)范管理，促進(jìn)公辦、民辦普通高中健康協(xié)同發(fā)展，充分滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量、個(gè)性化普通高中教育的需求。

（五）完善教育投入和管理機(jī)制

一要健全教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政教育投入，堅(jiān)持把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域給予優(yōu)先保障，合理劃分教育領(lǐng)域省、市、縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，確保一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減。二要引導(dǎo)社會(huì)力量加大教育投入。落實(shí)完善政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、土地使用、稅費(fèi)減免、教育收費(fèi)等扶持政策。各級(jí)政府要建立社會(huì)捐贈(zèng)財(cái)政配比制度，鼓勵(lì)學(xué)校吸引社會(huì)捐贈(zèng)。落實(shí)公益性捐贈(zèng)財(cái)稅優(yōu)惠政策。三要優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)教育發(fā)展規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，科學(xué)謀劃教育經(jīng)費(fèi)支出。保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；加大教師隊(duì)伍建設(shè)投入，優(yōu)先保障中小學(xué)教師配備、提高教師待遇；加大教育教學(xué)改革投入，促進(jìn)“五育并舉”，提升教育教學(xué)質(zhì)量；著力補(bǔ)齊教育發(fā)展短板，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)向擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源、普通高中和職業(yè)院校辦學(xué)條件提升傾斜。