破解中國東盟關(guān)系中的“南海困局”（縱橫）

吳士存

2021年是中國和東盟建立對話關(guān)系30周年。自1991年開啟對話進(jìn)程以來，中國與東盟國家在外交關(guān)系、經(jīng)貿(mào)往來、軍事安全合作、旅游與人文交流及促進(jìn)區(qū)域一體化等各領(lǐng)域的合作都取得前所未有的成就。

中國東盟關(guān)系三點(diǎn)啟示

筆者認(rèn)為，中國-東盟關(guān)系之所以能在經(jīng)歷一次次風(fēng)雨之后依然保持正確方向，至少有三方面啟示值得汲取并繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大。

首先，以經(jīng)貿(mào)合作為中心，做大“利益蛋糕”。中國-東盟雙邊貿(mào)易額從建立對話關(guān)系之初的不足80億美元增加到2020年的6846億美元。彼此早已密不可分的經(jīng)貿(mào)合作成為雙邊關(guān)系發(fā)展的重要紐帶，而這一利益紐帶也會因即將生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）變得更加堅(jiān)韌和牢固。

其次，以機(jī)制建設(shè)照顧彼此利益關(guān)切。中國和東盟國家建立各種形式的領(lǐng)導(dǎo)人會議機(jī)制及外交和國防等部長級對話，堅(jiān)持以對話協(xié)商增進(jìn)互信。值得一提的是，中國是首個(gè)加入《東南亞友好合作條約》的非東盟國家，長期以來堅(jiān)持維護(hù)東盟在地區(qū)事務(wù)中的中心地位，這對發(fā)揮東盟在國際事務(wù)中的影響力和穩(wěn)定地區(qū)安全形勢起到不可替代的作用。

再者，致力于建立以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)秩序。從20世紀(jì)90年代初起，中國和東盟便開啟制定南海地區(qū)規(guī)則的進(jìn)程，并于2002年簽署《南海各方行為宣言》，目前“南海行為準(zhǔn)則”磋商也已進(jìn)入沖刺階段。已有和即將出臺的海上規(guī)則為管控南海爭端國間海上分歧及雙邊關(guān)系的穩(wěn)定長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

而立之年面臨新的挑戰(zhàn)

2020年初新冠疫情暴發(fā)以來，中國與東盟國家守望相助，積極開展抗疫合作。但遺憾的是，進(jìn)入而立之年的中國-東盟關(guān)系，也出現(xiàn)新的更為復(fù)雜的因素，面臨一些新的挑戰(zhàn)。在諸多問題和挑戰(zhàn)中，南海爭議首當(dāng)其沖。值得注意的是，近期有所升溫的南海形勢可能再次使中國-東盟關(guān)系的平穩(wěn)發(fā)展面臨考驗(yàn)。

其一，中國-東盟關(guān)系中的南海形勢演變因美國等域外國家介入而越來越難以預(yù)測。美國繼續(xù)將南海問題視為遏制中國和鞏固其全球霸主地位的重要抓手，拜登政府肆意挑撥中國與有關(guān)聲索國間的關(guān)系，并不遺余力地借南海問題拉攏日澳英法德等國，試圖拼湊“印太版北約”。美國挑動(dòng)的以軍事斗爭為旋律的中美南海博弈，將使中國-東盟關(guān)系面臨日益復(fù)雜的地緣政治挑戰(zhàn)，也令東盟國家在中美之間無所適從。

其二，少數(shù)聲索國試圖借美國在南海問題上“放棄中立”之機(jī)鞏固和擴(kuò)大既得利益。從越南、馬來西亞海上單邊油氣開發(fā)活動(dòng)到菲律賓炒作牛軛礁漁事糾紛，以及馬來西亞拿中國“軍機(jī)事件”做文章，有關(guān)聲索國一意孤行的單邊行動(dòng)影響南海局勢穩(wěn)定，同時(shí)也給中國-東盟關(guān)系發(fā)展蒙上一層陰影。

其三，基于所謂仲裁裁決的南海法律戰(zhàn)正成為影響南海形勢發(fā)展及中國與部分東盟國家關(guān)系新的不穩(wěn)定因素。伴隨菲律賓大選的臨近以及可能引發(fā)的政局變化，所謂仲裁裁決死灰復(fù)燃或重新浮出水面將是大概率事件。越南以裁決為背書的海上單邊行動(dòng)以及揚(yáng)言提起國際仲裁和司法訴訟的動(dòng)議，同樣考驗(yàn)著當(dāng)前的中越關(guān)系。另外，馬來西亞2019年12月提起的南海外大陸架劃界案對中馬關(guān)系和南海形勢的負(fù)面影響也不可忽視。

其四，“準(zhǔn)則”將是構(gòu)建未來南海地區(qū)規(guī)則和秩序的基石，對破解中國-東盟關(guān)系中的“南海困局”具有承前啟后和定海神針的特殊意義，但目前因疫情影響和某些國家的干擾而推進(jìn)困難。

如何破解“南海困局”

東盟是中國近鄰，也是中國周邊外交的重要方向。南海問題不是中國-東盟關(guān)系的全部，但管控南海分歧卻是中國與東盟國家當(dāng)前和今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)無法回避的一個(gè)重要問題。筆者以為，構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)、和平穩(wěn)定為宗旨、對話協(xié)商為爭端解決方式的南海地區(qū)秩序，需要中國與東盟國家共同努力、相向而行。

第一，在推進(jìn)和落實(shí)“雙軌思路”上應(yīng)有新舉措和新突破?！半p軌思路”抓住南海問題的兩個(gè)核心要素并提出了處置方案，即南海爭議由直接當(dāng)事國通過友好談判尋求和平解決，而南海和平則由中國與東盟國家共同維護(hù)。中國與菲律賓、越南、馬來西亞等聲索國應(yīng)發(fā)揮南海問題雙邊磋商機(jī)制的積極作用，致力于通過友好協(xié)商管控分歧、和平談判解決彼此間的有關(guān)海上爭議。同時(shí)中國與東盟國家還應(yīng)繼續(xù)加倍努力，共同推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，爭取早日使“準(zhǔn)則”真正成為確保南海和平穩(wěn)定的“壓艙石”。

第二，不要把中國“不接受裁決”的官方立場視為兒戲。個(gè)別國家不要幻想中國會對基于裁決或單方面主張的侵權(quán)行為忍氣吞聲，應(yīng)對可能影響與中國雙邊關(guān)系和南海和平穩(wěn)定的單邊行動(dòng)保持克制。同時(shí)，各爭端國應(yīng)以新的思路，借鑒已有的國際成功實(shí)踐，通過爭議地區(qū)的共同開發(fā)或非爭議地區(qū)的合作開發(fā)等方式落實(shí)中方提出的“擱置爭議，共同開發(fā)”倡議。

第三，在建立南海沿岸國合作機(jī)制上要有緊迫感。南海問題復(fù)雜敏感，涉及國家之多、爭議島礁數(shù)量之眾、海域爭議面積之廣在世界范圍內(nèi)絕無僅有，奢望短時(shí)間內(nèi)解決如此棘手的海上爭議既不現(xiàn)實(shí)也無可能。因此，南海沿岸國在管控分歧、探討和平解決爭議之道的同時(shí)，推進(jìn)海上合作是破解當(dāng)前南海困局的不二法門。南海沿岸國可從人道搜救、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、環(huán)保與科研等低敏感領(lǐng)域著手，在操作路徑上可探索從雙邊起步，然后再逐步向多邊擴(kuò)展，從而構(gòu)建起南海區(qū)域多邊海上合作機(jī)制。

中國作為最大的南海沿岸國，在謀求南海長治久安的歷史進(jìn)程中肩負(fù)特殊而重要的使命。中國可以嘗試率先利用島礁民用設(shè)施，向南海周邊國家提供防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研與環(huán)保、海上搜救等領(lǐng)域的公共服務(wù)產(chǎn)品。但作為南海諸島的真正主人，中國也需將維護(hù)地區(qū)局勢穩(wěn)定和捍衛(wèi)自身南海權(quán)利主張有機(jī)結(jié)合起來，以維權(quán)和維穩(wěn)為抓手謀求南海長治久安并破解中國-東盟關(guān)系中的“南海困局”。▲

（作者是中國南海研究院院長、中國-東南亞南海研究中心理事會主席）